Лоббизм и GR : Понятия, функции, инструменты

ЛОББИЗМ И GR

ПОНЯТИЯ, ФУНКЦИИ, ИНСТРУМЕНТЫ

ЭДУАРД ВОЙТЕНКО
АНАСТАСИЯ ПАРФЕНЧИКОВА

МОСКВА
202 3

ISBN 978-5-206-00057-3

 УДК 334.7
ББК 65.290
В65

Редактор О. Шишмаренкова

Вой тенко Э., Парфенчикова А.
Лоббизм и G R : Понятия, функции, инструменты / Эдуард Войтенко, 
Анастасия Парфенчикова. — М . : Альпина ПРО, 202 3. —  340 с.

ISBN 978-5-206-00057-3

Рост макроэкономических показателей, улучшение жизни населения, 
инвестиционная привлекательность государства во многом зависят от достижений 
компаний. Компании, в свою очередь, должны учитывать актуальные 
политические и законодательные тренды для успешной реализации своих 
проектов. В этом смысле взаимовыгодное партнерство государства и бизнеса 
лежит в основе экономического развития и благоприятного социального 
климата в стране. Одним из инструментов выстраивания диалога с властью 
выступает институт лоббизма.
Книга предлагает практический взгляд на использование лоббистских 
технологий в принятии государственных решений. Авторы рассказывают 
о том, как лоббизм влияет на демократические процессы в обществе, в чем 
отличие лоббизма от Government Relations (GR), как устроен институт лоббизма 
в разных странах, какими инструментами пользуются лоббисты, почему 
коррупция вредит лоббизму, как работают госорганы и как превратить 
частный интерес в государственную задачу.
Книга адресована практикующим лоббистам, специалистам в сфере 
GR и PR, политологам и юристам, студентам вузов, обучающимся по таким 
направлениям, как юриспруденция, политология, публичная политика 
и социальные науки, международные отношения, экономика и управление. 
Кроме того, она может быть полезна представителям бизнеса (владельцам 
компаний, CEO), а также всем, кто интересуется политическими и бизнес- 
процессами, вопросами государственного управления, законотворчества 
и взаимодействия частных и публичных структур.
 УДК 334.7
ББК 65.290

В65

Все права защищены. Никакая часть этой книги 
не может быть воспроизведена в какой бы то ни было 
форме и какими бы то ни было средствами, включая 
размещение в сети интернет и в корпоративных сетях, 
а также запись в память ЭВМ для частного 
или пуб личного использования, без письменного разрешения 
владельца авторских прав. По вопросу организации 
доступа к электронной библиотеке издательства 
обращайтесь по адресу mylib@alpina.ru

© Войтенко Э., Парфенчикова А., 2022
©  Оформление. ООО «Альпина ПРО», 2022

Содержание

ЧАСТЬ 1

ПОНЯТИЕ ЛОББИЗМА

Глава 1 
Институт лоббизма: история возникновения и роль 

 
в современном обществе  ........................................................................................................ 9

1.1. 
История возникновения лоббизма  ................................................................. 9

1.2. 
 Роль лоббизма в поддержке бизнеса, развитии общества 

и государства  ..................................................................................................................  14

1.3. 
 Когда возникает потребность в использовании 

лоббистских технологий? .....................................................................................  17

1.4. Лоббизм — узаконенная форма коррупции?  .....................................  21

Глава 2 
Сферы лоббистского влияния   .........................................................................................  27

2.1. 
Лоббизм и три ветви власти  ..............................................................................  27

2.2. Сферы лоббистского влияния по горизонтали  ................................. 29

2.3. Сферы лоббистского влияния по вертикали  ....................................... 38

Глава 3 
Подходы к определению лоббизма  ............................................................................ 42

3.1. 
Лоббизм как область деятельности  ............................................................ 44

3.2. Лоббизм как общественно- политический институт  .................... 46

Глава 4 
Лоббизм и смежные понятия  ........................................................................................... 48

4.1. 
Лоббизм и лоббирование — одно и то же? .......................................... 48

4.2. Лоббизм vs Government Relations (GR)  ...................................................... 50

4.3. Лоббизм vs Public Relations (PR)  ....................................................................... 54

4.4. Лоббизм vs Public Affairs (PA)  ............................................................................ 56

4.5. Лоббизм vs Advocacy  ................................................................................................  59

СОДЕРЖАНИЕ

ЧАСТЬ 2

ЭТИКА ЛОББИЗМА

Глава 5 
Принципы лоббизма как основа лоббистской этики  .................................... 63

5.1. 
Роль принципов лоббизма  .................................................................................... 63

5.2. Источники закрепления принципов лоббизма  ................................... 66

Глава 6 
Принцип законности  .................................................................................................................. 70

Глава 7 
Принцип честности  ...................................................................................................................... 72

Глава 8 
Принцип ответственности  ..................................................................................................... 74

Глава 9 
Принцип транспарентности  ................................................................................................. 78

Глава 10 Принцип конфиденциальности ........................................................................................ 81

Глава 11 Принцип профессионализма  ............................................................................................. 83

ЧАСТЬ 3

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ЛОББИЗМА

Глава 12 Значение правового регулирования лоббизма  ................................................. 87

Глава 13 Законодательство о лоббизме в США  .......................................................................  90

13.1. Предпосылки правового регулирования лоббизма  .....................  90

13.2. Первый закон о лоббизме (1946 год )  ........................................................  94

13.3.  Недостатки Закона 1946 года и необходимость реформы  .....  96

13.4.  Закон о раскрытии лоббистской деятельности 1995 года  ........ 99

13.5. Преимущества и недостатки Закона 1995 года  ............................... 105

Глава 14 Законодательство о лоббизме в Канаде  ................................................................ 109

14.1. Основы правового регулирования лоббизма  ...................................  110

14.2. Этапы развития законодательства о лоббизме  ...............................  112

14.3.  Основные положения законодательства о лоббизме   ................  115

Глава 15 Законодательство о лоббизме в Европе  ................................................................ 120

15.1.  Правовое регулирование лоббизма в Европейском  союзе  ........  121

15.2.  Правовое регулирование лоббизма в отдельных 

европейских государствах  ................................................................................. 129

Глава 16 Правовое регулирование лоббизма в России  .................................................. 157

16.1.  История правового регулирования: попытки принять 

закон о лоббизме  ....................................................................................................... 158

16.2.  Лоббизм — вне правового поля?  ................................................................. 182

16.3.   Перспективы создания закона о лоббизме: за и против  ........ 188

СОДЕРЖАНИЕ

ЧАСТЬ 4

ФУНКЦИИ ЛОББИЗМА

Глава 17 Понятие и значение функций лоббизма  ............................................................... 195

Глава 18 Представительская функция  ............................................................................................ 198

Глава 19 Коммуникационная функция  .......................................................................................... 202

Глава 20 Аналитическая функция  ......................................................................................................  206

Глава 21 Управленческая функция  .................................................................................................... 210

Глава 22 Креативная функция  ...............................................................................................................  213

Глава 23 Антикризисная функция  ......................................................................................................  215

ЧАСТЬ 5

ЛОББИСТСКИЙ ИНСТРУМЕНТАРИЙ

Глава 24 Понятие и виды инструментов лоббизма  ............................................................. 223

Глава 25 Внутренние инструменты лоббизма  ......................................................................... 226

25.1.  Мониторинг государственных инициатив 

по направлениям регуляторной политики  .......................................... 226

25.2. Анализ регуляторной среды  ............................................................................. 231

25.3. Картирование стейкхолдеров  ......................................................................... 235

25.4. Разработка GR-стратегии  ...................................................................................  238

25.5. Правовая экспертиза  ..............................................................................................  244

Глава 26 Внешние инструменты лоббизма  ................................................................................ 250

26.1. Площадки GR-коммуникации и лоббирования  .............................. 250

26.2. Участие в законотворческих процедурах  .............................................. 265

26.3. PR- и медиаинструменты  ..................................................................................... 301

26.4. Личные связи  .................................................................................................................  306

ЧАСТЬ 6

РЫНОК ЛОББИСТСКИХ УСЛУГ В РОССИИ

Глава 27 Лоббист и GR-специалист — в чем различия?  ..................................................  311

Глава 28 Особенности работы GR-специалистов  .................................................................  317

28.1. Организация GR-функции в компании  ...................................................  318

28.2. Направления деятельности и задачи  ........................................................  319

28.3. Инструменты работы  ............................................................................................... 323

Глава 29 Особенности работы лоббистов- консультантов  ............................................ 326

29.1. Организация предоставления консалтинговых услуг  ................ 327

29.2. Направления консультирования  ................................................................... 328

Глоссарий ....................................................................................................................................................................333

Список сокращений .........................................................................................................................................335

Приложение..............................................................................................................................................................337

Благодарности ...................................................................................................................................................... 339

СОДЕРЖАНИЕ

ЧАСТЬ 1

ПОНЯТИЕ 
ЛОББИЗМА

ГЛАВА 1

ИНСТИТУТ ЛОББИЗМА: 
ИСТОРИЯ ВОЗНИКНОВЕНИЯ И РОЛЬ 
В СОВРЕМЕННОМ ОБЩЕСТВЕ

1.1.  История возникновения лоббизма

Страной зарождения лоббизма считают США.
Само понятие «лоббизм» (lobbyism) произошло от англ. lobby, что 
в буквальном переводе означает «коридор». В английский язык это слово 
пришло из средневековой латыни: в XVI веке lobia называли проходы 
в монастырях 1, позже — узкие крытые галереи для прогулок членов палаты 
общин английского парламента 2. Вероятно, «лобби» уже тогда имело 
политическую окраску. Есть предположения, что после заседаний члены 
парламента выходили в коридор, где их встречали просители, заинтересованные 
в сделках с представителями власти 3.
С развитием традиций лоббизма в США слово «лобби» приобрело 
и другие значения: кулуарное решение политических вопросов; группы 
людей, отстаивающие частные интересы в органах власти; давление 
на законодательный процесс и т. д.

1 
Толстых П. А. GR. Полное руководство по разработке государственно- управленческих 
решений, теории и практике лоббирования. М.: Перо, 2019. 1245 с.

2 
Галстян А. С. Армянское лобби в США: формирование и основные направления деятельности (
1915–2014 гг.): дис. … канд. ист. наук. Томск, 2015. 253 с.

3 
Петрова Е. В., Титов А. А. Лоббизм: естественная закономерность или угроза? // Научный 
лидер. 2021. №  25 (27). С. 6–11.

Часть 1. ПОНЯТИЕ ЛОББИЗМА

10

У исследователей до сих пор не сложилось однозначного мнения относительно 
точного периода возникновения термина «лоббизм» в политической 
системе США.
Одни отмечают, что лоббизм как явление возник в Штатах одновременно 
с самим государством, поскольку демократическая система управления 
способствовала быстрому становлению этого политического института 4.
Другие связывают его начало с президентством Улисса Гранта (1869–
1877) и вестибюлем гостиницы «Уиллард» (Willard Hotel) в Вашингтоне, 
где он часто бывал 5. По легенде, политики, прознавшие, что президент 
по вечерам курит сигару в холле отеля, собирались там, чтобы встретиться 
с ним и повлиять на принятие нужных им политических решений. 
Обремененный их просьбами, президент прозвал их  коридорщиками , 
то есть лоббистами. В некоторых источниках указывается, что в «Уиллар-
де» лоббисты собирались еще до Гранта — на рубеже XVIII и XIX веков, 
когда в этой гостинице останавливались парламентарии, приезжавшие 
на свои заседания в Вашингтон 6.
Третьи считают, что лоббизм зародился задолго до появления отеля 
«Уиллард». Так, в документах штата Пенсильвания  термин «лобби» в его 
политическом значении  встречается еще в 1808 году. Затем лоббирование 
проявляется в начале 1830-х годов в штате Огайо. На федеральном уровне, 
в Вашингтоне, лоббисты начинают работать с 1840-х годов 7.
Так или иначе, лоббирование стало набирать обороты именно при 
администрации Гранта, в преддверии так называемого  позолоченного 
века 8. На федеральном уровне наиболее влиятельные лобби были сосредоточены 
вокруг железнодорожных субсидий и тарифа на шерсть. В отдельных 
штатах лоббисты работали в самых разных областях — от промышленности 
до азартных игр. Например, Чарльз Ховард из лотерейной 

4 
Бизнес и власть в России: формирование благоприятного инвестиционного и предпринимательского 
климата / [А. Н. Шохин и др.]; [науч. ред. и рук. авт. коллектива 
А. Н. Шохин]. М.: Изд. дом Высш. шк. экономики, 2015. 460 с.

5 
Margaret S. Thompson. The “Spicier Web”: Congress and Lobbying in the Age of Grant. (Ithaca: 
Cornell University Press, 1985. 288 p.) 

6 
Толстых П. А. GR. Полное руководство по разработке государственно-управленческих 
решений…

7 
См. беседу National Public Radio с редактором Оксфордского словаря английского 
языка Джесси Шейдлауэром (Jesse Sheidlower) об У. Гранте и происхождении термина 
«лоббист» (https://www.npr.org/2006/01/22/5167187/a-lobbyist-by-any-other-name).

8 
 Позолоченный век  в США — эпоха быстрого роста экономики и населения США после 
Гражданской вой ны (1861–1865) и реконструкции Юга (1865–1877).

Глава 1. ИНСТИТУТ ЛОББИЗМА: ИСТОРИЯ ВОЗНИКНОВЕНИЯ И РОЛЬ...

11

компании штата Луизиана активно лоббировал закрепление в законодательстве 
штата обязанности получения лицензии на продажу лотерейных 
билетов 9.
Таким образом, начиная с середины XIX века лоббизм в США получил 
статус неотъемлемого политического института, обеспеченного Первой 
поправкой к Конституции США, которая гарантирует право народа на обращение 
к правительству с петициями.
Появление и развитие лоббизма в других странах также обусловлено 
правом граждан на обращение к представителям власти, закрепленным 
во всех демократических конституциях.
В современных государствах, основанных на принципах демократии 
и рыночной экономики, применение лоббистских технологий в политике 
и государственном управлении вполне закономерно.
Во-первых, избирательная система формирования органов государственной 
власти во многом ставит их представителей в зависимость 
от общественного мнения. Принцип разделения властей, система 
сдержек и противовесов не допускают узурпации всей полноты 
власти единственным органом. Эти предпосылки исключают автономность 
и изолированность властных структур от общественности 
и создают взаимозависимость всех составляющих демократической 
системы.
Во-вторых, двигателем рыночной экономики является активное развитие 
предпринимательства и конкуренции. В таких условиях неизбежно 
появление множества компаний, деятельность которых значительно 
влияет на экономические показатели, занятость населения и инвестиционный 
климат в стране. Поэтому государство опирается на предпринимателей, 
заинтересовано в успешной реализации бизнес- проектов, 
а значит, должно учитывать интересы индустрий и компаний в ходе 
разработки направлений государственной политики.
Лоббизм обеспечивает профессиональное представительство общественных 
интересов и бизнес- интересов на уровне государства, а инструменты 
лоббизма помогают найти баланс в принятии политических 
решений при снижении коррупционных рисков в законотворчестве и государственном 
управлении. Во многих странах лоббизм стал важным 

9 
См.: The New York Times. 1895. May 27; A noted lottery man dead. Career of Charles T. Howard, 
of the Louisiana Company. The New York Times. 1885. June 1.

Часть 1. ПОНЯТИЕ ЛОББИЗМА

12

демократическим институтом, гарантирующим цивилизованное взаимодействие 
общества с властными структурами.
В одних странах лоббистская деятельность урегулирована на законодательном 
уровне, в других  лоббизм существует негласно.
В России лоббизм имеет свою непростую историю. Некоторые исследователи 
отмечают его корни еще в дореволюционные времена и выделяют 
ряд институтов, через которые осуществлялось взаимодействие власти 
и общества 10. Основные — это торговые съезды, предпринимательские 
союзы, совещательные организации (советы), биржи. Самыми влиятельными 
на рубеже веков были Общество содействия развитию промышленности 
и торговли, Императорское русское техническое общество, 
Общество за экономическое возрождение России, Всероссийский союз 
торговли и промышленности. Эти объединения консолидировали в себе 
интересы всех участников и вырабатывали общую позицию для отстаивания 
ее перед правительством.
Позднее, в период СССР, было принято считать, что никакого лобби 
в Советском государстве быть не может — это негативное явление западного 
буржуазно- капиталистического мира. Однако на самом деле и в правительстве, 
и в самом ЦК КПСС, и в Политбюро существовали довольно 
мощные лоббистские структуры. Основными точками приложения лоббистских 
усилий были военно- промышленный, топливно- энергетический 
и агропромышленный комплексы, а самыми влиятельными «лоббистами» — 
отраслевые кланы и региональная элита 11. Естественно, формы 
и методы лоббирования партийных и иных интересов были весьма завуалированными 
12.
После распада Советского Союза формирование новой экономико- 
политической реальности изменило отношение к понятию лоббизма. 
В 1992 году законодатель предпринял первую попытку правового 

10 
См., напр.: Любимов А. П. История лоббизма в России. М.: Либерал. миссия, 2005. 
208 с.; Шапкин И.  Н. Из истории лоббизма в России. Представительские организации 
российского капитала во второй половине XIX — начале ХХ веков. М.: Моск. акад. экономики 
и права, 1999. 200 с.; Хлевнюк О. В. Административные практики в советском 
тылу: между централизацией и автономией // Советский тыл 1941–1945: повседневная 
жизнь в годы вой ны. М.: Полит. энцикл., 2019. С. 257–276; Коновалов А. Б. Практики 
лоббирования региональных интересов в эпоху застоя (вторая половина 1960-х — 
первая половина 1980-х гг.) // Общество: философия, история, культура. 2017. №  7. 
С. 112–116.

11 
Лепехин В. А. Общественно- политические процессы в среде предпринимателей. М., 1994.

12 
См. подробнее: Любимов А. П. Указ. соч.

Глава 1. ИНСТИТУТ ЛОББИЗМА: ИСТОРИЯ ВОЗНИКНОВЕНИЯ И РОЛЬ...

13

регулирования этого явления, а в 1993 году под эгидой Верховного Совета 
РФ в Москве прошла международная конференция «Лоббизм как средство 
влияния на политику» 13. Начиная с этого периода и вплоть до 2000-х годов 
(до формирования президентского большинства) в Государственной Думе 
стали разворачиваться лоббистские кампании, в ходе которых депутаты 
отстаивали отдельные группы интересов 14. Например, широкую известность 
получили аграрное 15 и пивное 16 лобби.
С тех пор, несмотря на отсутствие закона о лоббизме в России по сей 
день, эта деятельность признается государством, а лоббисты и специалисты 
по связям с органами государственной власти (GR-специалисты) 
сформировали отдельное профессиональное сообщество.

Феномен лоббизма до сих пор окутан мифами и вызывает множество 
вопросов. Для чего нужен лоббистский инструментарий 
и в чем он состоит? Как происходит взаимодействие с органами 
государственной власти? Почему государство соглашается 
на диалог? Чем  лоббизм отличается от коррупции? Лоббист 
и GR-специалист — один и тот же человек? В этой книге мы предприняли 
попытку ответить на эти и другие вопросы и разрушить 
стереотипы о лоббизме как о кулуарной, теневой деятельности.

13 
Меньшенина Н. Н., Пантелеева М. В. Лоббизм: курс лекций. Екатеринбург: Изд-во Урал. 
федер. ун-та, 2016.

14 
См. подробнее: Толстых П. А. GR. Практикум по лоббизму в России. М.: Альпина Бизнес 
Букс, 2007. 379 с.

15 
В 1993–2003 годах в Государственной Думе существовала так называемая  аграрная 
коалиция депутатов, продвигавших интересы аграриев: списание их долгов, увеличение 
дотаций и суммы на лизинг. Результатом лоббистских действий стало принятие 
законопроекта «О паритете цен на сельскохозяйственную и промышленную продукцию (
услуги), используемую в сельском хозяйстве, и компенсации потерь в связи с его 
нарушением». Однако впоследствии президент Борис Ельцин наложил вето на этот 
законопроект, затем президент Владимир Путин отклонил его, поскольку законопроект 
существенно ущемлял интересы нефтепромышленников.

16 
В 2001–2004 годах представители пивоваренной отрасли активно боролись с запретом 
рекламы пива на телевидении. Борьба не увенчал ась успехом, — вероятно, по причине 
прямого указания Администрации Президента РФ.

Часть 1. ПОНЯТИЕ ЛОББИЗМА

14

1.2.   Роль лоббизма в поддержке бизнеса, развитии 
общества и государства

На протяжении веков наша жизнь основывается на непрерывном взаимодействии 
личности, общества и государства. Двигателем такого 
взаимодействия выступают личные интересы граждан, интересы отдельных 
групп людей, то есть сообществ, и государственные интересы. 
Они  взаимно влияют друг на друга и могут совпадать, сосуществовать 
параллельно либо противоречить друг другу. Конфликты между частными 
и публичными интересами способны приводить к внутригосударственным 
кризисам и обострять политический климат в стране, 
в то время как согласование разнополярных позиций обеспечивает 
формирование сбалансированных взаимоотношений личности и государства. 
Установление общественного равновесия возможно только 
тогда, когда при принятии политических решений, влияющих на экономическую, 
социальную и духовную жизнь в стране, учитываются 
все группы интересов.
Институт лоббизма выступает тем инструментом, который способен 
гармонизировать частные и публичные потребности, поскольку 
гарантирует представительство и защиту интересов бизнес- сообщества 
и многочисленных социальных групп на разных уровнях государственной 
власти.
Лоббизм выполняет целый ряд задач, которые условно можно разделить 
на три категории : частные, общественные и государственные.
Во-первых, лоббизм как технология выстраивания диалога с властью 
и продвижения частных интересов отвечает запросам конкретных компаний 
и экономических отраслей, помогая им в достижении стратегических 
целей.
Например, в случае установления государством дополнительных 
административных барьеров в том или ином секторе экономики отдельная 
компания или отраслевое объединение с помощью лоббистов могут 
вступить в коммуникацию с представителями уполномоченных органов 
государственной власти, обосновать чрезмерность нормативных правил 
и добиться смягчения регулирования. Это благоприятно отразится на экономической 
эффективности как самой компании, так и всей индустрии. 
Таким образом, понимая необходимость соотнесения своей деятельности 
с интересами государства, политическими и регуляторными трендами,