Проблемы и перспективы развития публичной власти в условиях конституционной модернизациию

 
 
 
Проблемы и перспективы  
развития публичной власти  
в условиях  
конституционной модернизации 
 
 
Под редакцией 
Заслуженного деятеля науки РФ, Заслуженного юриста РФ,  
доктора юридических наук, профессора, 
судьи Конституционного Суда РФ (в отставке) Б.С. Эбзеева, 
доктора юридических наук, профессора Л.Т. Чихладзе 
 
 
Рекомендовано к изданию Международным учебно-методическим центром  
«Профессиональный учебник» в качестве монографии 
 
Рекомендовано к изданию Научно-исследовательским институтом  
образования и науки в качестве монографии 
 
 
Электронные версии книг  
издательства «ЮНИТИ-ДАНА» на сайте 
Международной электронной библиотеки 
«Образование. Наука. Научные кадры» 
www.niion.org 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

 
 
Закон и право  Москва  2024 

УДК [342.5:352/354](470+571) 
ББК 67.400.6(2Рос)+67.400.7(2Рос) 
         П78 
 
 
Р е ц е н з е н т: 
Заслуженный юрист Российской Федерации, 
доктор юридических наук, профессор Н.М. Чепурнова 
 
 
 
 
 
 
Главный редактор издательства Н.Д. Эриашвили, 
кандидат юридических наук, доктор экономических наук,  
профессор, почетный работник сферы образования РФ, 
лауреат премии Правительства РФ в области науки и техники, 
лауреат премии Правительства РФ в области образования 
 
 
 
Проблемы и перспективы развития публичной власти в условиях 
П78 
конституционной модернизации: монография / под ред. Б.С. Эбзеева, 
Л.Т. Чихладзе. — М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право,  
2024. —  367 с.  
 

ISBN 978-5-238-03768-4 

Агентство CIP РГБ 
 
 
Монография посвящена проблемам и перспективам развития публичной 
власти в свете конституционной и муниципальной реформы в 
условиях конституционной модернизации в Российской Федерации. 
Рассмотрены актуальные проблемы развития местного самоуправления 
в рамках изучения эффективного функционирования муниципальной 
власти. 
Для научных сотрудников, аспирантов и преподавателей вузов.  
 
 

ББК 67.400.6(2Рос)+67.400.7(2Рос) 
 
 
ISBN 978-5-238-03768-4 
© ИЗДАТЕЛЬСТВО ЮНИТИ-ДАНА, 2024 
Принадлежит исключительное право на использование и распространение издания.  
Воспроизведение всей книги или любой ее части любыми средствами или в какой-либо 
форме, в том числе в интернет-сети, запрещается без письменного разрешения издательства. 

 

ÏÐÅÄÈÑËÎÂÈÅ 

Публичная власть реализовывается государственными и муниципальными 
органами власти, которые, по сути, формировали и 
формируют единую систему власти. В теории конституционного и 
муниципального права идея системного единства не является новой. 
Дискуссии велись и до внесения соответствующих поправок о единой 
системе публичной власти в Конституцию Российской Федерации 
1993 г.1, тем более ведутся сейчас.  
На различных экспертных площадках, в решениях Конституционного 
Суда Российской Федерации последних лет не раз отмечалось 
о необходимости объединения органов публичной власти в 
единую систему. Главная аргументация такой позиции заключалась 
в том, что органы государственной и муниципальной власти действуют 
и по определению должны действовать от имени многонационального 
народа Российской Федерации, который выступает необходимым 
фактором фундаментального единства.  
Однако, несмотря на указанный фактор, полная самостоятельность 
местного самоуправления от государства по определению невозможна, 
и, более того, такая невозможность вполне логична.  
При смешанной модели важную роль должны играть разумные 
механизмы взаимодействия органов публичной власти. Для эффективного 
функционирования местного самоуправления весьма значимыми 
являются согласованные действия между органами публичной 
власти (федеральными, региональными и муниципальными) в интересах 
жителей подведомственных им территорий. В постановлении 
Конституционного Суда Российской Федерации от 18 июля 2018 г. 
№ 33-П2 была определена правовая позиция о том, что местное самоуправление — 
это коллективная форма реализации населением 
права на решение вопросов местного значения, направленная на выражение 
власти местного сообщества. Вместе с тем в лице своих ор-

1 См.: Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 
12 декабря 1993 г. с изм., одобренными в ходе общероссийского голосования 
1 июля 2020 г. // СПС «КонсультантПлюс». 
2 См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 18 июля 
2018 г. № 33-П «По делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 242 
Бюджетного кодекса Российской Федерации в связи с жалобой муниципального 
образования – городского округа «Город Чита» // СПС «КонсультантПлюс». 

ганов оно интегрировано в общую институциональную систему 
осуществления функции демократического государства. Следовательно, 
при эффективном осуществлении публичных функции и задач 
органы местного самоуправления и органы федеральной государственной 
и региональной власти должны тесно взаимодействовать 
с органами муниципальной власти.  
Логическим продолжением наметившихся реформ публичной 
власти стала разработка и принятие Закона о поправке к Конституции 
Российской Федерации 2020 г.1, принятие Федерального закона 
о публичной власти в субъектах Российской Федерации 2021 г.2, разработка 
Проекта федерального закона о местном самоуправлении в 
единой системе публичной власти № 40361-83. 
Все эти возможные и уже действующие изменения, в том числе 
и в сфере местного самоуправления, вызвали широкую и неутихае-
мую дискуссию в академических и экспертных кругах Российской 
Федерации.  
На кафедре муниципального права Юридического института 
Российского университета дружбы народов было принято решение 
(при поддержке издательства ЮНИТИ-ДАНА) об издании монографических 
работ, посвященных развитию институтов местного самоуправления. 
Идея заключается в сопровождении конституционной и 
муниципальной реформы целым рядом монографий, которые раскрывали 
бы узловые моменты реформ. Думается, что это позволит 
более внимательно посмотреть на развитие публичной власти4. 

                                                            
1 См.: Закон Российской Федерации от 14 марта 2020 г. № 1 «О поправке к Конституции 
Российской Федерации «О совершенствовании регулирования отдельных 
вопросов организации и функционирования публичной власти»» // СПС 
«КонсультантПлюс». 
2 См.: Федеральный закон от 21 декабря 2021 г. № 414-ФЗ «Об общих принципах 
организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» // СПС 
«КонсультантПлюс». 
3 Проект Федерального закона № 40361–8 «Об общих принципах организации 
местного самоуправления в единой системе публичной власти». 
4 См. подробнее: Местное самоуправление в единой системе публичной власти: 
вектор и последствия конституционной реформы: Монография / Под общ. ред. 
Л.Т. Чихладзе, А.А. Ларичева, Е.Н. Хазова.  М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2020; Местное 
самоуправление в Российской Федерации. Новые возможности и вызовы современности: 
Монография / Под ред. Б.С. Эбзеева, Л.Т. Чихладзе, Е.Н. Хазова. М.: 
ЮНИТИ-ДАНА, 2022; Трансформация публично-правового регулирования местного 
самоуправления в условиях конституционной реформы: Монография / 
Под науч. ред. Б.С. Эбзеева, С.А. Авакьяна; Под общ. ред. Л.Т. Чихладзе,  
Е.Н. Хазова. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2023. 

В подготовке данной монографии приняли участие представители 
Московского государственного юридического университета 
им. О.Е. Кутафина (МГЮА); Московского государственного университета 
им. М.В. Ломоносова; Московского университета МВД России 
им. В.Я. Кикотя; Государственного университета просвещения; 
Центра исследования проблем территориального управления и самоуправления 
Академии социального управления; Российского университета 
дружбы народов им. Патриса Лумумбы; Московского городского 
университета управления Правительства Москвы имени 
Ю.М. Лужкова. 
Перманентные реформы публичной власти в Российской Федерации 
определяют актуальность и востребованность исследований в 
сфере местного самоуправления. Интерес вызывает анализ новых тенденций 
во взаимоотношениях между органами государственной и муниципальной 
власти. Новеллы конституционной и муниципальной 
реформ, безусловно, вызовут преобразование механизмов государственного 
и муниципального управления. Это приведет к широкомасштабному 
переустройству различных уровней власти и, как следствие, 
внесению изменений в обширный круг нормативных правовых актов и 
принятию совершенно новых законов и подзаконных актов.  
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
  
 
 

АВТОРСКИЙ КОЛЛЕКТИВ 

1. Глотов Сергей Александрович — профессор, профессор кафедры 
предпринимательского права юридического факультета Государственного 
университета просвещения, доктор юридических наук 
(п. 13 главы 1); 
2. Ларичев Александр Алексеевич — заместитель декана факультета 
права, профессор департамента публичного права Национального 
исследовательского университета «Высшая школа экономики», 
доктор юридических наук, доцент (п. 5 глава 1); 
3. Пешин Николай Леонидович — профессор кафедры конституционного 
и муниципального права, заведующего кафедрой административного 
права Юридического факультета Московского государственного 
университета имени М.В. Ломоносова, доктор юридических 
наук (п. 7 главы 2); 
4. Романовская Ольга Валентиновна — заведующая кафедрой
государственно-правовых дисциплин Пензенского государственного 
университета, профессор, доктор юридических наук (п. 11 главы 1); 
5. Усманова Резида Минияровна — доцент, декан Юридического 
факультета, заведующий кафедрой конституционного и муниципального 
права Стерлитамакского филиала Башкирского государственного 
университета, доктор юридических наук (п. 12 главы 1); 
6. Хазов Евгений Николаевич — профессор, профессор кафедры 
конституционного и муниципального права Московского университета 
МВД России имени В.Я. Кикотя, доктор юридических наук 
(п. 12 главы 2 в соавторстве с Зинченко Е.Ю. Сатушиевой Л.Х.); 
7. Чихладзе Леван Теймуразович — профессор, заведующий
кафедрой муниципального права Юридического института Российского 
университета дружбы народов имени Патриса Лумумбы, профессор 
кафедры юриспруденции Московского городского университета 
управления Правительства Москвы имени Ю.М. Лужкова, Почетный 
работник сферы образования Российской Федерации, доктор 
юридических наук (предисловие; заключение; п. 4 главы 1 соавторстве 
с Ганиной О.Ю.; п. 8 главы 1 в соавторстве с Афанасьевым 
С.Д.; п. 1 главы 2 в соавторстве с Бабаевой Ю.Г., Мироновым А.Л.); 

8. Чертков Александр Николаевич — доцент, главный научный 
сотрудник Центра исследования проблем территориального 
управления и самоуправления Академии социального управления, 
доктор юридических наук (п. 3 главы 1); 
9. Шугрина Екатерина Сергеевна — профессор, профессор 
кафедры конституционного права Санкт-Петербургского государственного 
университета, профессор Омского государственного университета 
имени М.Ф. Достоевского, доктор юридических наук  
(п. 3 главы 2); 
10. Эриашвили Нодари Дарчоевич — профессор кафедры гражданского 
и трудового права, гражданского процесса, кандидат юридических 
наук, кандидат исторических наук, доктор экономических 
наук, профессор, почетный работник сферы образования РФ, лауреат 
премии Правительства РФ в области науки и техники, лауреат премии 
Правительства РФ в области образования (п. 1 главы 1 в соавторстве 
с М.С. Басиевым); 
11. Анисифоров Тим Сергеевич — заместитель декана юридического 
факультета по научной работе, доцент кафедры конституционного 
и муниципального права юридического факультета Государственного 
университета просвещения, кандидат юридических наук  
(п. 10 главы 1 в соавторстве с М.В. Анисифоровой); 
12. Анисифорова Мариям Владимировна — начальник отдела 
Всероссийского научно-исследовательского института Министерства 
внутренних дел Российской Федерации, доцент кафедры административного 
права и процесса Московского государственного юридического 
университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА), член Национальной 
ассоциации административистов, кандидат юридических наук  
(п. 10 главы 1 в соавторстве с Т.С. Анисифоровым); 
13. Авдеев Дмитрий Александрович — доцент кафедры теоретических 
и публично-правовых дисциплин Тюменского государственного 
университета, кандидат юридических наук (п. 2 главы 1); 
14. Бабаева Юлия Григорьевна — заместитель заведующего 
кафедрой Юриспруденции Московского городского университета 
управления Правительства Москвы имени Ю.М. Лужкова, кандидат 
юридических наук (п. 1 главы 2 в соавторстве с Л.Т. Чихладзе,  
А.Л. Мироновым); 

15. Балытников Вадим Владимирович — руководитель Центра 
исследования проблем территориального управления и самоуправления 
Академии социального управления, кандидат юридических 
наук (п. 5 главы 2); 
16. Басиев Марат Сосланбекович — доцент кафедры теории и 
истории государства и права Северо-Осетинского государственного 
университета имени К.Л. Хетагурова, кандидат юридических наук 
(п. 1 главы 1 в соавторстве с Н.Д. Эриашвили); 
17. Болдырев Олег Юрьевич — ассистент кафедры конституционного 
и муниципального права Юридического факультета Московского 
государственного университета имени М.В. Ломоносова, кандидат 
юридических наук (п. 7 главы 1); 
18. Ганина Ольга Юрьевна доцент, доцент кафедры конституционного 
и международного права Оренбургского института (филиала) 
Московского государственного юридического университета 
имени О.Е. Кутафина (МГЮА), доцент кафедры юриспруденция 
Московского городского университета управления Правительства 
Москвы имени Ю.М. Лужкова, кандидат исторических наук (п. 4 
главы 1 в соавторстве с Чихладзе Л.Т.; п. 2 главы 2); 
19. Галстян Инесса Шагеновна — доцент, доцент кафедры конституционного 
и муниципального права Юридического факультета 
Государственного университета просвещения, кандидат юридических 
наук (п. 6 главы 2);  
20. Дорохов Николай Иннокентьевич — профессор, профессор 
кафедры теории и истории государства и права Московского университета 
имени С.Ю. Витте, кандидат исторических наук, доцент  
Департамента международного и публичного права Финансового 
университета при Правительстве РФ, Почетный работник сферы образования 
Российской Федерации (п. 6 главы 1);  
21. Забелина Елена Павловна — доцент Московского юридического 
университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА), кандидат юридических 
наук, доцент (п. 9 главы 2); 
22. Зинченко Елена Юрьевна — профессор, профессор кафедры 
конституционного и муниципального права Московского университета 
МВД России имени В.Я. Кикотя кандидат юридических наук  
(п. 12 главы 2 в соавторстве с Хазовым Е.Н., Сатушиевой Л.Х.); 

23. Исраелян Валентин Борисович — доцент, доцент кафедры 
юриспруденции Московского городского университета управления 
Правительства Москвы имени Ю.М. Лужкова, кандидат юридических 
наук (п. 9 глава 1); 
24. Комлев Евгений Юрьевич — заместитель директора юридического 
института по научной работе Российского университета 
дружбы народов имени Патриса Лумумбы, доцент кафедры муниципального 
права, доцент департамента публичного права Национального 
исследовательского университета «Высшая школа экономики», 
кандидат юридических наук (п. 11 главы 2); 
25. Колесников Андрей Владимирович — профессор кафедры 
административного и муниципального права Саратовской государственной 
юридической академии, Почетный работник высшего профессионального 
образования Российской Федерации, доктор юридических 
наук (п. 4 главы 2); 
26. Миронов Артур Левонович — докторант Московского университета 
МВД России имени В.Я. Кикотя, кандидат юридических наук, 
доцент (п. 1 главы 2 в соавторстве с Л.Т. Чихладзе, Ю.Г. Бабаевой); 
27. Соколова Анна Игоревна — доцент кафедры конституционного 
и международного права Оренбургского института (филиала) 
Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА), кандидат юридических 
наук (п. 8 главы 2); 
28. Сатушиева Любовь Хабасовна — доцент кафедры конституционного 
и административного права Юридического институ- 
та Кабардино-Балкарского Государственного университета имени  
Х.М. Бербекова, кандидат юридических наук (п. 12 главы 2 в соавторстве 
с Зинченко Е.Ю., Хазовым Е.Н); 
29. Ускова Альбина Станиславовна — доцент, доцент кафедры 
конституционного и муниципального права Государственного университета 
просвещения, кандидат юридических наук (п. 14 главы 1); 
30. Фризен Ольга Анатольевна — доцент кафедры конституционного 
и муниципального права юридического факультета Государственного 
университета просвещения, доцент кафедры юриспруденции 
Московского городского университета управления Правительства 
Москвы имени Ю.М. Лужкова, кандидат юридических наук (п. 10 
главы 2). 

 

Ãëàâà 1 

 

КОНСТÈÒÓÖÈÎÍÍÀß 
ÌÎÄÅÐÍÈÇÀÖÈß  
ÃÎÑÓÄÀÐÑÒÂÅÍÍÎÉ  
ÏÓÁËÈ×ÍÎÉ ÂËÀÑÒÈ  
 

 

1.1. Ñîäåðæàíèå êàòåãîðèè «ïóáëè÷íàÿ âëàñòü» 
â ïðàâîâîé íàóêå 

В свете конституционной трансформации 2020 г. усиливается 
практическая значимость изучения категории «публичная власть»1  
с точки зрения взаимоотношений между собой ее уровней2. Как указал 
Конституционный Суд Российской Федерации в своем Заключении 
от 16 марта 2020 г. № 1-З, «принцип единой системы публичной 
власти, хотя и не нашел буквального закрепления в главе 1 Конституции 
Российской Федерации, вместе с тем имплицитно следует из 
конституционных положений»3. 
Действующее законодательство определяет указанное понятие 
путем перечисления органов власти, составляющих его содержание, 
а также принципов и целей их деятельности. Так, ч. 1 ст. 3 Федерального 
закона от 8 декабря 2020 г. № 394-ФЗ «О Государственном 
Совете Российской Федерации» закрепляет, что под единой системой 

                                                            
1 Исторически категории «власть» всегда привлекала внимание исследователей. 
Для иллюстрации данного утверждения достаточно привести слова известного 
российского правоведа С.А. Котляревского: «Отрешимся на минуту от привычных 
установленных приемов государственно-правового исследования; постараемся 
представить себе государство просто как часть мира, в котором мы живем. 
Сразу и неразрывно оно соединится для нас с образом власти: можно сказать, 
последний составляет основное, изначальное его ядро»  (Котляревский С.А. 
Власть и право. Проблема правового государства.  М., 1915. С. 4—5). 
2 В частности, ч. 3 ст. 132 Основного закона закрепила, что органы местного 
самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной 
власти и осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения 
задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории. 
См.: http://ivo.garant.ru/#/document/10103000/paragraph/41957:0  
3 См.: http://doc.ksrf.ru/decision/KSRFDecision459904.pdf