Внесудебные административные споры

ВНЕСУДЕБНЫЕ 
АДМИНИСТРАТИВНЫЕ 
СПОРЫ

Порываев С. А.

Москва
2023

Федеральное государственное бюджетное 
образовательное учреждение высшего образования
РОССИЙСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ  
УНИВЕРСИТЕТ ПРАВОСУДИЯ

УЧЕБНОЕ ПОСОБИЕ

[ М А Г И С Т Р А Т У Р А ]

© Порываев С. А., 2023
©  Российский государственный 
университет правосудия, 2023

УДК 342.9
ББК 67.401
П 60

ISBN 978-5-00209-054-9

Порываев С. А.
Внесудебные административные споры: учебное пособие. — М.: РГУП, 
2023. — 92 с.

ISBN 978-5-00209-054-9

В Пособии раскрываются понятие, характерные черты и виды внесудебных 
административных споров. Рассматривается специфика правового регулирования 
и субъектного состава внесудебного административно-спорного (административно-
защитного) производства.
Предназначено обучающимся по магистерской программе «Административные 
производства и судебный административный процесс», может быть полезным 
для судей, а также специалистов органов исполнительной власти.

Информационная поддержка СПС «КонсультантПлюс».

П 

А в т о р

Порываев С. А., доцент кафедры административного права и процесса 
им. Н. Г. Салищевой РГУП, канд. юрид. наук, доцент

Р е ц е н з е н т ы:

Д. М. Мустафина-Бредихина, ст. преподаватель кафедры 
административного и финансового права РУДН, канд. юрид. наук;
В. А. Кондратьев, доцент кафедры предпринимательского 
и корпоративного права РГУП, канд. юрид. наук

СОДЕРЖАНИЕ 

Введение . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4

Глава 1. Внесудебные административные споры в рамках интегративной теории 
административного процесса
1.1. Понятие интегративной теории административного процесса . . . . . . 5
1.2. Автономизация производства по делам о разрешении 
внесудебных административных споров в рамках административного 
процесса. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11

Глава 2. Понятие и виды внесудебных административных споров
2.1. Понятие внесудебного административного спора . . . . . . . . . . . . . . . . 20
2.2. Виды внесудебных административных споров . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33
2.3. Правовое регулирование разрешения внесудебных  
административных споров . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37

Глава 3. Производства по разрешению дел о внесудебных административных 
спорах
3.1. Понятие и характеристики производства по разрешению дел 
о внесудебных административных спорах (административно- 
защитного производства) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42
3.2. Производство по разрешению дел о внесудебных  
административно-правовосстановительных спорах . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45
3.3. Производство по разрешению дел о внесудебных  
административно-реабилитационных спорах. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59
3.3.1. Производство по делам о внесудебных административно-
восстановительных спорах . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60
3.3.2. Производство по делам о внесудебных административно-
наказательных спорах . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 72

Заключение. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83

Литература . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 84

Вопросы и задачи для самопроверки . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 86

Словарь основных терминов. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 88

Ответы к задачам. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91

ВВЕДЕНИЕ

В Российской Федерации в настоящее время активно развивается 
административный процесс, заданный нормам, Конституции РФ 
(1993). В рамках отечественной правовой системы принимаются многочисленные 
акты как законодательного, так и подзаконного характера, 
устанавливающие административно-процессуальное регулирование. 
Как следствие, существует потребность в изучении и анализе системы 
административно-процессуальных производств.
Особое значение в этой связи приобретает выделение и анализ отдельных 
видов административно-процессуальных производств. Данное 
пособие посвящено одному из таких производств, а именно производству 
по рассмотрению и разрешению дел о внесудебных административных 
спорах.
Первая глава пособия раскрывает место и роль внесудебных административных 
споров и производства по их разрешению в рамках ин-
тегративной теории административного процесса. Вторая глава посвящена 
анализу и раскрытию теоретических характеристик внесудебного 
административного спора: понятие, предмет, объект, виды, принципы, 
субъектный состав спора и т. п. В третьей главе на основе действующего 
законодательства анализируются отдельные виды производств по рассмотрению 
и разрешению дел о внесудебных административных спорах, 
а именно административно-правовосстановительных и административно-
реабилитационных спорах.
Изложенный в учебном пособии материал предназначен для обучающихся 
по магистерской программе «Административные производства 
и судебный административный процесс». Также он будет полезен 
для студентов, обучающихся по программам бакалавриата и специа-
литета, изучающих предмет «Административное право» в рамках специальностей «
Юриспруденция», «Государственное и муниципальное 
управление», «Судебная экспертиза», «Судебная и прокурорская деятельность». 
Содержащиеся в пособии сведения могут представлять 
интерес для судей и государственных служащих и найти применение 
на соответствующих курсах повышения квалификации.

ГЛАВА 1. Внесудебные 
административные споры в рамках 
интегративной теории административного 
процесса

1.1. Понятие интегративной теории административного 
процесса

Обоснованное понимание производства по разрешению внесудебных 
административных споров требует предварительного анализа общей 
теории административного процесса, которое будет осуществлено 
с позиций интегративной теории административного процесса, являющейся 
теоретической основой данного учебного пособия. Интегратив-
ная теория административного процесса исходит из того, что понятием 
«административный процесс» охватывается как деятельность публичной 
администрации по разрешению подведомственных им административных 
дел (внесудебные административные дела) посредством системы 
административных производств, так и деятельность судов по разрешению 
подсудных им административных дел (судебные административные 
дела) посредством системы административных судопроизводств1.
Комплексный анализ отечественного административного и административно-
процессуального законодательства, регулирующего деятельность 
органов исполнительной власти и местного самоуправления, 
а также иных административно-публичных органов, позволяет составить 
определённый перечень научно-типизированных административно-публичных 
функций, реализуемых в процессуальном порядке и представленных 
в специальной литературе: административное правопредоставле-
ние, административное обязывание, административное стимулирование, 
административное санкционирование, противодействие административным 
деликтам, противодействие административным казусам, разрешение 
внесудебных споров, имеющих административно-публичное значение2.

1 См.: Зеленцов А. Б., Кононов П. И., Стахов А. И. Административно-процессуальное 
право России: Учебник. В 2-х ч. М., 2023. Ч. 1. C. 14.
2 См.: Административное право России: Учебник и практикум / Под ред. А. И. Ста-
хова, П. И. Кононова. М., 2023; Стахов А. И., Кононов П. И. Административное право 

Глава 1. Внесудебные административные споры в рамках интегративной теории 
административного процесса

6

В зависимости от способа достижения баланса частных и публичных 
прав, законных интересов, применяемых компетентными органами исполнительной 
власти, органами местного самоуправления, иными административно-
публичными органами, возможно систематизировать 
выполняемые ими административно-публичные функции, выделив два 
консолидированных вида:

административно-распорядительные 
функции
административно-охранительные 
функции

→ обеспечивающие взаимосвязь, 
согласованность частных и публичных 
прав, законных интересов (в том 
числе: административное право-
предоставление, административное 
обязывание, административное стимулирование) 

→ 
обеспечивающие охрану и защиту 
частных и публичных прав, законных 
интересов (в том числе: административное 
санкционирование, 
противодействие административным 
деликтам, противодействие административным 
казусам, разрешение внесудебных 
споров, имеющих административно-
публичное значение) 

Из этого следует, что разрешение внесудебных административных 
споров относится к административно-охранительным функциям публичной 
администрации.
Кроме того, анализ норм, закрепленных в КАС РФ, АПК РФ, 
КоАП РФ, указывает на то, что административный процесс, осуществляемый 
судами, — самостоятельная форма правосудия по административным 
делам, который урегулирован специальным массивом федерального 
административно-процессуального законодательства и нацелен 
на обеспечение баланса наиболее значимых частных и публичных прав, 
законных интересов, возникающих в сфере административных и иных 
публичных правоотношений, а именно прав, свобод и законных интересов 
частных лиц, участвующих в административных и иных публичных 
правоотношениях (по общему правилу — физические лица и организации) 
с правами и законными интересами публичных образований 
(в том числе: Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных 
образований), носителями которых выступают органы публичной власти, 
а также организации, наделенные отдельными государственными 
и иными публичными полномочиями, представители данных органов 
и организаций.

России: Учебник. М., 2023; Стахов А. И., Кононов П. И. Исполнительное административно-
процессуальное право: Учебник. М., 2023.

1.1. Понятие интегративной теории административного процесса 
 

7

Можно сделать вывод о том, что административно-процессуальное 
законодательство Российской Федерации в силу п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции 
РФ служит единой правовой основой, как для административного 
процесса, осуществляемого судами (в том числе Верховным Судом РФ, 
судами общей юрисдикции, арбитражными судами), так и административного 
процесса, осуществляемого публичной администрацией (федеральными 
органами исполнительной власти, органами исполнительной 
власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, выполняющими 
административно-публичные функции, а также иными административно-
публичными органами — организациями, имеющими в соответствии 
с федеральным законом статус государственного или иного органа 
в целях выполнения отдельных административно-публичных функций).
При этом разрешение административных споров возможно как в судебном, 
так и во внесудебном порядке, что позволяет говорить о существовании 
взаимосвязанной, но одновременно и дифференцированной системе 
судебных и внесудебных административных споров.
Представляется обоснованным выделить две составные части административно-
процессуального законодательства Российской Федерации, 
которые Российская Федерация и субъекты Российской Федерации 
уполномочены формировать и развивать совместно:

судебное  
административно-процессуальное 
законодательство

исполнительное (внесудебное)  
административно-процессуальное  
законодательство

→ массив федерального административно-
процессуального 
законодательства, 
регулирующий административный 
процесс, который 
осуществляется судами 
(в том числе федеральные 
законы, регулирующие административный 
процесс, 
осуществляемый Верховным 
Судом Российской 
Федерации, судами общей 
юрисдикции, арбитражными 
судами) 

→ федеральное и региональное административно-
процессуальное законодательство, регулирующее 
административный процесс, который 
осуществляют федеральные органы исполнительной 
власти, органы исполнительной власти 
субъектов РФ, органы местного самоуправления, 
выполняющие административно-публичные 
функции, а также организации, имеющие 
статус государственного или иного органа в целях 
выполнения отдельных административно-
публичных функций (в том числе федеральные 
законы и иные нормативные правовые акты Российской 
Федерации, законы и иные нормативные 
правовые акты субъектов РФ).

Важно также подчеркнуть, что обоснованная структура административно-
процессуального законодательства РФ всесторонне раскрывает 

Глава 1. Внесудебные административные споры в рамках интегративной теории 
административного процесса

8

правовую основу двух составных частей административного процесса — 
судебного административного процесса и исполнительного (внесудебного) 
административного процесса, осуществляемых в России, однако 
не позволяет установить характер взаимосвязи между ними. Понимание 
такой объективной структуры административно-процессуального 
законодательства РФ позволяет верно оценить роль и значение производства 
по разрешению внесудебных административных споров.
Как отмечает ведущий разработчик интегративной теории административного 
процесса А. И. Стахов1, взаимосвязь судебного административного 
процесса и исполнительного (внесудебного) административного 
процесса можно установить, используя такие специальные 
категории, как «административное дело», «судебное административное 
дело», «внесудебное административное дело». Термин «дело» и его производные 
вариации (уголовное дело, гражданское дело, административное 
дело и др.) традиционно используются в российской правовой системе 
для того, чтобы разграничить между собой самостоятельные виды 
правоприменительного процесса, а также отделить их от иных правовых 
явлений. В рамках интегративной теории административного процесса 
предлагается различать правовые нормы, устанавливающие дескриптивную (
описательную) информацию об административных правоприменительных 
делах. В этой связи правовые нормы такого рода предлагается 
в обобщенном виде называть индицирующими нормами. Соответственно, 
правовые нормы, которые устанавливают дескриптивную (описательную) 
информацию об административных делах, предопределяющую содержание, 
форму и структуру судебного административного процесса, 
а также исполнительного (внесудебного) административного процесса, 
называются административно-индицирующими нормами.
Важно отметить, что административно-индицирующие нормы закрепляются 
в Конституции РФ и административно-процессуальном 
законодательстве Российской Федерации.
Отражая структуру административно-процессуального законодательства, 
административно-индицирующие нормы оказывают 
специфическое дифференцируемое регулирующее воздействие 

1 См., например: Стахов А. И. Судебная защита частных лиц в административном 
процессе посредством административного судопроизводства // Административное 
право и процесс. 2021. № 6. C. 34–41; Он же. О необходимости разработки теории 
судебной защиты физических лиц и организаций в административном процессе // 
Российский юридический журнал. 2020. № 3. C. 114–118; Он же. О необходимости 
приведения в соответствие с Конституцией Российской Федерации внесудебного 
и судебного порядков разрешения дел об административных правонарушениях // 
Сибирское юридическое обозрение. 2019. № 4. C. 493–497.

1.1. Понятие интегративной теории административного процесса 
 

9

на административно-процессуальные отношения, а именно устанавливают: 
1) административные дела, отнесенные к компетенции судов 
и публичной администрации; 2) основания и предмет административных 
дел, отнесенных к компетенции судов и публичной администрации; 
3) категорию административных дел, отнесенных к компетенции судов 
и публичной администрации; 4) форму разрешения административных 
дел, отнесенных к компетенции судов и публичной администрации; 
5) субъектов, обеспечивающих поэтапное движение административных 
дел, отнесенных к компетенции судов и публичной администрации; 
6) субъектный состав административных дел, отнесенных к компетенции 
судов и публичной администрации; 7) систему доказательств по административным 
делам, отнесенным к компетенции судов и публичной 
администрации; 8) решения, принимаемые по административным 
делам, отнесенным к компетенции судов и публичной администрации; 
9) систему мер, применяемых по административным делам, отнесенным 
к компетенции судов и публичной администрации.
Все это в полной мере касается и дел о разрешении внесудебных административных 
споров.
Учитывая характер регулирующего воздействия административно-
индицирующих норм, можно сделать вывод о том, что данные правовые 
нормы, с одной стороны, устанавливают дескриптивную (описательную) 
информацию об административных делах, отнесенных к компетенции 
судов, и поэтому предопределяют содержание, форму и структуру судебного 
административного процесса. С другой стороны, административно-
индицирующие нормы устанавливают дескриптивную информацию 
об административных делах, отнесенных к компетенции публичной администрации, 
и потому предопределяют содержание, форму и структуру 
исполнительного (внесудебного) административного процесса.
В этой связи в теории и практике административного процесса различаются 
административные дела, отнесенные к компетенции судов 
(далее — судебные административные дела), и административные дела, 
отнесенные к компетенции публичной администрации (далее — внесудебные 
административные дела),

Судебное административное дело (административное дело, разрешаемое судом) — 
документально оформляемый индивидуальный юридико-фактический 
вопрос, возникший из административных и административно-процессуальных 
правоотношений и разрешаемый судом в ходе осуществления 
правосудия посредством административного судопроизводства.

Глава 1. Внесудебные административные споры в рамках интегративной теории 
административного процесса

10

Основание судебного административного дела — юридико-фактическая 
ситуация (совокупность фактических условий и обстоятельств, 
имеющих юридическое значение), которая возникла из административных 
и иных публичных правоотношений и служит поводом к возбуждению 
данного дела.
Предмет судебного административного дела — индивидуальный юри-
дико-фактический вопрос (обращение для получения юридически 
значимого ответа), который возник из административных и иных публичных 
правоотношений и подлежит разрешению судом посредством 
административного судопроизводства.

Внесудебное административное дело (административное дело, разрешаемое 
публичной администрацией) — документально оформляемый индивидуальный 
юридико-фактический вопрос, возникший из административных 
и административно-процессуальных правоотношений и разрешаемый органами 
и должностными лицами публичной администрации посредством 
внесудебного административного производства.

Основание внесудебного административного дела — юридико-фактическая 
ситуация, которая возникла в ходе осуществления административно-
публичных функций органами исполнительной власти, органами 
местного самоуправления, иными административно-публичными 
органами и служит поводом к возбуждению данного дела.
Предмет внесудебного административного дела — индивидуальный 
юридико-фактический вопрос, который возник в ходе осуществления 
административно-публичных функций органами исполнительной власти, 
органами местного самоуправления, иными административно-публичными 
органами и подлежит разрешению данными органами посредством 
административного производства.
В данном учебном пособии рассматривается одна из категорий внесудебных 
административных дел, а именно дела о разрешении внесудебных 
административных споров. При этом необходимо учитывать взаимосвязь 
внесудебных споров с судебными, так как административный 
спор по общему правилу может быть заявлен для разрешения как в орган 
публичной администрации, так и в суд.
Важно заметить, что внесудебные и судебные административные 
дела при наличии процессуальной самостоятельности интегрированы 
между собой. Это значит, что данные дела взаимодействуют с помощью 
общих для них процессуальных форматов, которые вместе 

1.2. Автономизация производства по делам о разрешении внесудебных  
административных споров в рамках административного процесса

11

представляют собой административный процесс в его интегратив-
ном понимании.

Административный процесс — урегулированная административно-процессуальным 
законодательством интегрированная система административных 
производств и административных судопроизводств, обособляемых 
(автономизированных) и объединяемых (консолидированных) в зависимости 
от категории рассматриваемого и разрешаемого внесудебного административного 
дела или судебного административного дела.

1.2. Автономизация производства по делам о разрешении 
внесудебных административных споров в рамках 
административного процесса

Под регулирующее воздействие административно-процессуального 
законодательства, регламентирующего разрешение внесудебных административных 
споров, подпадают не только органы исполнительной 
власти и органы местного самоуправления, выполняющие административно-
публичные функции, но также организации, имеющие в соответствии 
с федеральным законом статус государственного или иного органа 
в целях выполнения отдельных административно-публичных функций.
В связи с этим, с учетом положений ч. 3 ст. 132 Конституции РФ, 
представляется возможным рассматривать в качестве единой подсистемы 
публичной власти органы исполнительной власти и органы местного 
самоуправления, выполняющие административно-публичные 
функции (к таковым относится и функция по разрешению внесудебных 
административных споров), а также организации, имеющие статус 
государственного или иного органа в целях осуществления данных 
функций.
Выделенную подсистему публичной власти можно называть публичной 
администрацией по аналогии с зарубежными странами, в которых 
публичная администрация выделяется в специальных законах и доктринальных 
источниках.
Учитывая особенности отечественного административно-правового 
регулирования, целесообразно выделить в структуре публичной администрации 
Российской Федерации:
 
• органы публичной власти, выполняющие административно-публичные 
функции (в том числе органы исполнительной власти, органы 
местного самоуправления),