Новые подходы современной теории административного процесса в России

Монография

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ БЮДЖЕТНОЕ  
ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ
РОССИЙСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ 
УНИВЕРСИТЕТ ПРАВОСУДИЯ

 

Москва
2023

УДК 342.9
ББК 67.401
Н 76

Авторы:
А. И. Стахов, зав. кафедрой административного права и процесса им. Н. Г. Салищевой 
РГУП, д-р юрид. наук, профессор (Введение, Заключение, гл. 1; 3.1 в соавт. с С. А. По-
рываевым; 4.1 в соавт. с Н. В. Ландерсон);
В. А. Зюзин, доцент кафедры административного права и процесса им. Н. Г. Салище-
вой РГУП, канд. юрид. наук, доцент (гл. 2);
Н. В. Ландерсон, зам. зав. кафедрой административного права и процесса им. Н. Г. Са-
лищевой РГУП, канд. юрид. наук, доцент (4.1 в соавт. с А. И. Стаховым; 4.2, 4.3, 4.4);
С. А. Порываев, доцент кафедры административного права и процесса им. Н. Г. Са-
лищевой РГУП, канд. юрид. наук (3.1. гл. 3 в соавт. с А. И. Стаховым; 3.2, 3.3, 3.4);
Т. В. Федорова, доцент кафедры административного права и процесса им. Н. Г. Сали-
щевой РГУП, канд. юрид. наук, доцент (гл. 5).

Рецензенты:
П. И. Кононов, судья Второго апелляционного суда, д-р юрид. наук, профессор, академик 
Евразийской академии административных наук;
К. А. Писенко, главный научный сотрудник Центра исследования проблем правосудия 
РГУП, д-р юрид. наук, доцент.

Новые подходы современной теории административного процесса в 
России: монография / Под ред. А.И. Стахова. — М.: РГУП, 2023. — 448 с. 

ISBN 978-5-00209-050-1

В монографии на основе системного анализа Конституции РФ, действующего 
административного законодательства РФ, а также специальной юридической 
литературы исследуется теория интегративного понимания административного 
процесса, осуществляемого в Российской Федерации, выдвигаются новые научные 
подходы к пониманию административного законодательства Российской Федерации, 
системы и структуры административного процесса, осуществляемого в России 
компетентными органами публичной администрации и судами. Обосновывается 
комплексное понимание административных споров и административных 
деликтов, а также принципов административного процесса, доказательств и доказывания 
во внесудебном и судебном административном процессе.
Предназначена для научных работников, преподавателей юридических вузов, 
аспирантов и докторантов, может быть рекомендована обучающимся по магистерским 
образовательным программам. В том числе по программе «Административные 
производства и судебный административный процесс».

Информационная поддержка СПС «КонсультантПлюс».

Н 76

ISBN 978-5-00209-050-1

© Стахов А. И., 2022
©  Российский государственный 
университет правосудия, 2023

СОДЕРЖАНИЕ

Введение . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5
Глава 1. Современная теория административного процесса в России
1.1. Интегративная теория административного процесса — 
единственно верная основа построения модели современного 
административного процесса в России . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .13
1.2. Теория автономизации административного процесса . . . . . . . . . . .32
1.3. Система судебного административного процесса . . . . . . . . . . . . . . .47
1.4. Структура судебного административного процесса . . . . . . . . . . . . .64
Глава 2. Новые подходы к пониманию принципов административного 
процесса
2.1. Развитие теории принципов административного процесса 
в зарубежных странах . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .81
2.2. Автономизация принципов административного процесса . . . . . .103
2.3. Актуальные вопросы выработки судами принципов 
административного процесса . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .132
Глава 3. Новые подходы к пониманию административного спора 
как объекта административного процесса
3.1. Понятие и классификация административных споров . . . . . . . . .148
3.2. Юридические дела о внесудебных административных  
спорах . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .168
3.3. Исполнительный (внесудебный) административный процесс 
по делам об административных спорах. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .179
3.4. Судебный административный процесс по делам 
об административных спорах . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .193
Глава 4. Новые подходы к пониманию административных деликтов, 
выявляемых в ходе административного процесса
4.1. Административно-устранимые и административно-
наказуемые деликты, выявляемые в ходе административного  
процесса . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .204
4.2. Административно-понуждаемые деликты, выявляемые в ходе 
административного процесса . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .217
4.3. Административно-понудительные меры в системе мер 
административного принуждения, применяемых органами 
публичной администрации и судами . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .244

Новые подходы современной теории административного процесса в России 

4.4. Дела об административно-понуждаемых деликтах, 
разрешаемые в ходе административного процесса . . . . . . . . . . . . . . . . .307
Глава 5. Новые подходы к пониманию доказательств и доказывания 
в административном процессе
5.1. Комплексное понятие, материальный и процессуальный 
аспект доказывания в административном процессе . . . . . . . . . . . . . . . .364
5.2. Содержание и свойства доказательств в административно-
процессуальной деятельности . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .384
5.3. Специфика источников доказательств в административно-
процессуальном доказывании . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .396
Заключение. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .421
Литература . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .437

ВВЕДЕНИЕ

Общероссийский референдум по вопросу одобрения изменений 
в Конституцию Российской Федерации (далее — Конституция РФ), 
проведенный в России 1 июля 2020 г., во многом отразил необратимые 
изменения системы и структуры государственных органов 
и органов местного самоуправления, все дальше удаляющие Россию 
в своем историческом развитии от советской доктрины административного 
права и процесса.
Особенно важным для современной административно-правовой 
науки является одобрение всенародным голосованием ч. 3 ст. 132 
Конституции РФ, которая предопределяет создание и развитие 
в России единой системы публичной власти в составе органов государственной 
власти (в том числе органов исполнительной власти) 
и органов местного самоуправления, а также признание незыблемости 
п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ (в части отнесения административно-
процессуального законодательства к совместному ведению 
Российской Федерации и субъектов РФ) и ч. 2 ст. 118 Конституции 
РФ (в части обособления административного судопроизводства 
как самостоятельной формы осуществления правосудия). В этой 
связи, очевидно, что для ученых-административистов остро встает 
вопрос о выборе научно обоснованной модели административного 
процесса в России, способной эффективно работать в данных конституционных 
реалиях.
Представляется, что ответ на поставленный вопрос нужно искать 
в оценке отечественных доктринальных подходов к пониманию 
административного процесса, сопоставляя их с положениями Конституции 
РФ, которые имеют высшую юридическую силу, прямое 
действие и применяются на всей территории РФ.
Оценивая научные позиции в сфере административно-процессуального 
регулирования, сформировавшиеся к настоящему времени 
в России, следует констатировать наличие двух доктринальных 

Новые подходы современной теории административного процесса в России 

6

подходов к пониманию административного процесса, которые, 
исходя из конституционного принципа разделения властей, взаи-
моисключают друг друга.
1. Административный процесс — это деятельность органов публичного 
управления по разрешению подведомственных им всех 
категорий индивидуальных юридических дел, как связанных, так 
и не связанных с разрешением споров и конфликтов (широкое понимание 
административного процесса, управленческая концепция)1.
Данная концепция зародилась в советскую эпоху в трудах ученых-
административистов2 в условиях регулирующего воздействия 
советских конституций, в нормах которых выделялась система 
органов государственного управления3. В частности, Г. И. Петров 
считал, что административный процесс в широком смысле это 
процесс исполнительной и распорядительной деятельности органов 
государственного управления. Административный процесс 
в узком смысле — это процесс деятельности органов государственного 
управления по рассмотрению индивидуальных дел, отнесенных 
к их компетенции4. В постсоветский период сторонники 
управленческой концепции административного процесса стали 
под воздействием норм Конституции РФ связывать данный юридический 
процесс с деятельностью органов исполнительной власти. 
Так, например, с точки зрения В. Д. Сорокина «административный 
процесс — это форма реализации такой ветви власти, как исполнительная 
власть»5.
2. Административный процесс — это деятельность судов (судей) 
по рассмотрению дел, возникающих из материальных административных 
правоотношений и поэтому административный процесс сводится 
только к административному судопроизводству (юстиционное 

1 См.: Сорокин В. Д. Административно-процессуальное право: Учебник для вузов. 
СПб., 2004.
2 См., например: Салищева Н. Г. Административный процесс в СССР. М., 1964; 
Сорокин В. Д. Проблемы административного процесса: Монография. М., 1968; Додин 
Е. В. Доказательства в административном процессе. М., 1973.
3 См.: гл. 8 Конституции (Основного Закона) РСФСР, принятой V Всероссийским 
съездом Советов 10.07.1918, ст. 104, 113, 122 Конституции (Основного Закона) 
Российской Федерации — России, принятой ВС РСФСР 12.04.1978.
4 Петров Г. И. О кодификации советского административного права // Советское 
государство и право. 1962. № 5. C. 33
5 Сорокин В. Д. Правовое регулирование: Предмет, метод, процесс. СПб., 2003. C. 168.

Введение


7

понимание административного процесса, судебная концепция)1. 
Сторонники судебного понимания административного процесса 
в качестве ключевого аргумента утверждают, что юридический процесс 
предполагает правовой спор и обязательное участие трех лиц: 
двух сторон и арбитра2. В рамках данного подхода Ю. Н. Старилов 
рассматривает административный процесс в собственном смысле 
слова как процесс судебный, связывая его с разрешением спора 
о праве и отождествляет административный процесс, по сути, с административным 
судопроизводством3.
Изложенные научные подходы к пониманию административного 
процесса, несмотря на противопоставленность, объединяет одна 
научная позиция. В них административный процесс отождествляется 
с деятельностью правоприменительных органов, а именно: 
органов исполнительной власти, органов судебной власти и поэтому 
органы законодательной власти исключаются из числа субъектов, 
осуществляющих административный процесс. Такой научный прием 
заслуживает одобрения, так как соответствует сложившимся отечественным 
доктринальным представлениям о субъектах, осуществляющих 
правоприменительный процесс. В частности, уголовный 
процесс, отождествляемый в отечественной доктрине с деятельностью 
суда и компетентных внесудебных правоприменительных 
органов (в том числе органов следствия и дознания)4. Гражданский 
процесс, по единодушному признанию ученых-юристов, связывается 
исключительно с деятельностью судов5.
Несмотря на обозначенное объединяющее начало, исследуемые 
научные подходы к пониманию административного процесса, 
по сути, отрицают друг друга, так как сформулированы без учета системного 
анализа ключевых положений Конституции РФ и оценки 
фактически достигнутого уровня современного административно-
процессуального законодательства РФ.

1 Демин А. А. Понятие административного процесса и кодификация административно-
процессуального законодательства // Государство и право. 2000. № 11. C. 11.
2 Старилов Ю. Н. Административная юстиция: теория, история и перспективы. 
М., 2001. C. 44, 53, 55.
3 Головко Л. В. Курс уголовного процесса. М., 2017.
4 См.: Божьев В. П., Гаврилов Б. Я. Уголовный процесс: Учебник для академ. ба-
калавриата. М., 2019.
5 См.: Гражданский процесс: Учебник / Под ред. М. К. Треушникова. М., 2014.

Новые подходы современной теории административного процесса в России 

8

В представленных научных позициях раскрываются отдельные 
стороны современного административного процесса, поэтому искажается, 
выхолащивается его комплексное содержание, предопределенное 
Конституцией РФ, а именно:
• во-первых, при отсутствии в нормах Конституции РФ таких категорий, 
как «органы государственного управления», «публичное 
управление», «управленческая деятельность» доктринальная 
связь административного процесса с органами публичного 
управления, которая использована в управленческой концепции 
административного процесса, представляется необоснованной.
• во-вторых, в соответствии с ч. 3 ст. 132 Конституции РФ, которая 
признает органы государственной власти и органы местного 
самоуправления в качестве единой системы публичной власти, 
представляется несостоятельным рассматривать органы исполнительной 
власти в качестве единственного субъекта, осуществляющего 
административный процесс.
• в-третьих, сведение административного процесса только к административному 
судопроизводству представляется безосновательным, 
в силу того, что в соответствии с п. «к» ч. 1 ст. 72 
Конституции РФ административно-процессуальное законодательство 
представлено шире, чем это необходимо для административного 
процесса, осуществляемого судами. В силу норм, 
составляющих правовую основу системы судебной власти1, 
в Российской Федерации исключена возможность правового 
регулирования процессуальной деятельности судов посредством 
законов субъектов РФ. Исключительный приоритет процессуального 
регулирования деятельности судов отдан нормам 
Конституции РФ, федеральных конституционных законов 
и федеральных законов. В связи с этим можно сделать вывод 
о том, что для правового регулирования административного 
процесса, осуществляемого судами, в том числе федеральными 

1 См.: ст. 1 ФКЗ от 05.02.2014 № 3-ФКЗ (ред. от 16.04.2022) «О Верховном Суде 
Российской Федерации»; ч. 1 ст. 2 ФКЗ от 07.02.2011 № 1-ФКЗ (ред. от 16.04.2022) 
«О судах общей юрисдикции в Российской Федерации»; ч. 2 ст. 2 ФКЗ от 28.04.1995 
№ 1-ФКЗ (ред. от 16.04.2022) «Об арбитражных судах в Российской Федерации»; 
ч. 1 ст. 1 ФЗ от 17.12.1998 № 188-ФЗ (ред. от 01.07.2021) «О мировых судьях в Российской 
Федерации».

Введение


9

и мировыми судами, необходимо издание федеральных законов, 
образующих соответствующий массив федерального административно-
процессуального законодательства.
При этом к авторам, отождествляющим административный 
процесс исключительно с деятельностью судов, возникают два 
резонных, взаимосвязанных вопроса: зачем в России принимать 
в соответствии с п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ законы, иные 
нормативные правовые акты субъектов РФ в целях административно-
процессуального регулирования и каковы истинные границы 
современного административного процесса, гарантированные данной 
нормой Конституции РФ? На поставленные вопросы можно 
ответить только, если определить структуру административно-процессуального 
законодательства РФ.
Сформулированные подходы к пониманию административного 
процесса и административно-процессуального законодательства 
обусловливают проведение научно-исследовательской работы 
«Актуальные проблемы становления и развития административно-
процессуального права в Российской Федерации».
Важно также отметить, что избранная тема исследования до настоящего 
времени в научных трудах не разработана. Федеральный 
закон, устанавливающий исходные начала административно-процессуального 
регулирования, до настоящего времени отсутствует. Также 
необходимо отметить, что в России массив исполнительного административно-
процессуального законодательства не систематизирован, 
включает в себя федеральные административно-процессуальные 
законы, так и подзаконные административно-процессуальные 
нормативные акты, издаваемые публичной администрацией — акты 
Правительства РФ1, федеральных органов исполнительной власти, 
органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного 

1 См., например: Постановление Правительства РФ от 16.05.2011 № 373 (в ред. 
20.07.2020) «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения 
государственных функций и административных регламентов предоставления 
государственных услуг» (вместе с Правилами разработки и утверждения административных 
регламентов осуществления государственного контроля (надзора), Правилами 
разработки и утверждения административных регламентов предоставления 
государственных услуг, Правилами проведения экспертизы проектов административных 
регламентов осуществления государственного контроля (надзора) и административных 
регламентов предоставления государственных услуг). 

Новые подходы современной теории административного процесса в России 

10

самоуправления1. При этом следует указать на то, что административно-
процессуальные формы деятельности органов публичной администрации 
представляют собой множество разнообразных видов 
административного производства, которые до настоящего времени 
урегулированы фрагментарно.
Сегодня в России урегулированы достаточно полно (не фрагментарно) 
лишь три вида административного производства: 1) административное 
производство по делам об административных правонарушениях (
регулируется административно-процессуальными нормами 
КоАП РФ); 2) административное исполнительное производство 
(регулируется административно-процессуальными нормами, предусмотренными 
Федеральным законом (далее — ФЗ) от 02.10.2007 
№ 229-ФЗ (ред. от 14.07.2022) «Об исполнительном производстве»); 
3) административное контрольно-надзорное производство (регулируется 
административно-процессуальными нормами, содержащимися 
в ФЗ от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) 
и муниципальном контроле в Российской Федерации». Львиная доля 
отдельных видов административного производства урегулирована 
фрагментарно. В том числе административно-правопредоставитель-
ные производства, административно-обязывающие производства, 
административно-санкционирующие производства и др.
Необходимо указать на то, что значительная часть мер административного 
принуждения применяется публичной администрацией 
в отношении юридических лиц и граждан за рамками административного 
процессе, т. е. во внепроцессуальном порядке. Например, 
на основании и в соответствии с административно-правовыми 
нормами, предусмотренными в гл. 4, 5 ФЗ от 07.02.2011 № 3-ФЗ 
(ред. 21.12.2021) «О полиции» или на основании и в соответствии 
с административно-правовыми нормами, содержащимися в гл. 3 
ФЗ от 03.07.2016 № 226-ФЗ (ред. от 14.07.2022) «О войсках национальной 
гвардии Российской Федерации».
На основе вышеописанных подходов отечественного административно-
процессуального регулирования можно проанализировать 
множество административно-процессуальных законов и сделать 

1 См.: Административные регламенты органов исполнительной власти и органов 
местного самоуправления о предоставлении государственных и муниципальных 
услуг, исполнению государственных функций.

Введение


11

вывод о наличии множества разнообразных внесудебных и судебных 
административных дел, предопределяющих особенности системы 
и структуры внесудебного и судебного административного процесса.
Между тем теория автономизации и структуризации административного 
процесса, необходимая для уяснения системы административных 
дел, сформировавшейся в России, в настоящее время 
находится в стадии становления, еще не стала общепризнанным 
институтом современной отечественной доктрины административного 
процесса.
Следует также отметить, что в современной российской административно-
процессуальной науке теория принципов административного 
процесса не сформирована надлежащим образом. 
К сожалению, очень часто используются выработанные советской 
административно-правовой наукой подходы к пониманию сущности 
и системы принципов административного процесса1 и поэтому 
без существенных изменений воспроизводятся в современной литературе 
по административно-процессуальному праву. Так, например, 
учеными-административистами постсоветского времени по-прежнему 
выделяются принципы законности, равенства, гласности, объективной (
материальной) истины, активности, самостоятельности 
и ответственности органов, осуществляющих административное 
производство, оперативности и экономичности административного 
процесса. Однако в качестве вновь сформулированных можно 
назвать принципы приоритета прав и свобод человека и гражданина, 
компетентности и беспристрастности органа, разрешающего 
административное дело2. В отдельных современных публикациях 
выделяются некоторые заимствованные из зарубежной административно-
правовой науки принципы административного процесса, 
имеющие практическую значимость при разрешении внесудебных 
административных дел и принятии по этим делам властных решений 

1 Государственное управление и административное право: советская эпоха и современность: 
Монография / Под ред. А. И. Стахова и В. А. Зюзина. М.: РГУП, 2022.
2 См.: Коренев А. П. Административное право России: в 3 ч. М., 2000. Ч. 1. C. 241–244;  
Панова И. В. Административно-процессуальное право России. М., 2007. C. 39–53;  
Административный процесс: Учебник / Под ред. М. А. Штатиной. М., 2014. C. 36–40; 
Административный процесс Российской Федерации: Учебник / Отв. ред. Л. Л. Попов. 
М., 2017. C. 55–60; Зеленцов А. Б., Кононов П. И., Стахов А. И. Административно-
процессуальное право России: в 2 ч. М., 2018. Ч. 1. C. 126–131.

Новые подходы современной теории административного процесса в России 

в отношении физических лиц и организаций. К числу таких принципов 
можно, в частности, отнести принципы справедливости, 
пропорциональности (соразмерности) осуществляемых административно-
публичными органами в рамках административного процесса 
действий, достаточности и пригодности используемых ими при этом 
средств, сочетания целесообразности и усмотрения при совершении 
указанных действий, беспристрастности при разрешении административного 
дела1.
В данной монографии рассматриваются многие проблемы современного 
административно-процессуального регулирования, предлагается 
комплекс новых ключевых научных подходов к пониманию 
административно-процессуального законодательства, административного 
процесса, административно-процессуального права России. 
Полагаем, что она будет востребована научными работниками, 
судьями, должностными лицами административно-публичных органов, 
участниками внесудебного и судебного административного 
процесса, преподавателями и студентами юридических вузов.

1 См.: Галлиган Д., Полянский В. В., Старилов Ю. Н. Административное право: 
история развития и основные современные концепции. М., 2002. C. 168–192;  
Россинский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право: Учебник. М., 2015. 
C. 434–437; Общее административное право: Учебник: в 2 ч. / Под ред. Ю. Н. Ста-
рилова. Воронеж, 2017. Ч. 2. C. 150–153.