Прокурорский надзор: основы прокурорско-надзорной деятельности в России

ФЕДЕРАЛЬНОЕ КАЗЕННОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ 

УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ 

«КУЗБАССКИЙ ИНСТИТУТ 

ФЕДЕРАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ ИСПОЛНЕНИЯ НАКАЗАНИЙ» 

 
 
 
 
 
 
 
 
 

А. Б. ДИВАЕВ, А. Н. СМИРНОВ 

 

ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР: ОСНОВЫ 

ПРОКУРОРСКО-НАДЗОРНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ  

В РОССИИ 

 
 

учебное пособие 

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Новокузнецк, 2022 

УДК 34.07 (075.8) 
ББК 67.72 

Д80 

 

Рецензенты: 

начальник кафедры уголовно-исполнительного права и криминалистики 

ФКОУ ВО Кузбасский институт ФСИН России,  
кандидат юридических наук А. С. Александров; 

прокурор города Мыски Кемеровской области — Кузбасса, 

юрист 1 класса В. В. Фокин 

 

Диваев, Александр Борисович. 
Смирнов, Александр Николаевич. 

Д80       Прокурорский надзор: основы прокурорско-надзорной деятельно-

сти в России : учебное пособие / канд. юрид. наук., доц. А. Б. Дива-
ев, канд. юрид. наук., доц. А. Н. Смирнов. — Новокузнецк : ФКОУ 
ВО Кузбасский институт ФСИН России, 2022. — 136 с. 

 

ISBN 978-5-91246-168-2 

 

В пособии изложены основы прокурорско-надзорной деятельности 

в России: дан краткий исторический очерк возникновения и развития 
прокурорского надзора; определены правовые основы деятельности прокуратуры; 
рассмотрены система органов прокуратуры и отрасли прокурорского 
надзора. 

Учебное пособие адресовано преподавателям юридических факуль-

тетов и вузов, студентам, курсантам и слушателям, изучающим «Прокурорский 
надзор», а также аспирантам, адъюнктам и научным работникам, 
интересующимся проблемами прокурорско-надзорной деятельности. 

 

 

УДК 34.07 (075.8) 

ББК 67.72 

 

Учебное пособие рассмотрено и одобрено на заседании  

Методического совета ФКОУ ВО Кузбасский институт ФСИН России 

21.02.2022 (протокол № 7).  

Рекомендовано к изданию решением  

Совета по научной и редакционно-издательской деятельности  

ФКОУ ВО Кузбасский институт ФСИН России 22.02.2022  

(протокол № 2) 

 
ISBN 978-5-91246-168-2 
© ФКОУ ВО Кузбасский институт  

ФСИН России, 2022 
 

Оглавление 

ВВЕДЕНИЕ ........................................................................................................ 4 
1. Краткий очерк развития прокурорского надзора в России ....................... 6 

1.1 Дореформенный период развития прокурорского надзора  

в Российской империи ............................................................................. 6 

1.2 Развитие прокуратуры России в период с 1864 по 1917 г. ................ 17 
1.3 Развитие прокурорско-надзорной деятельности в советской 

прокуратуре (1922–1991 гг.) ................................................................. 20 

1.4 Развитие прокуратуры Российской Федерации в постсоветский 

период ..................................................................................................... 32 

Литература к главе 1 ........................................................................................ 37 

2. Правовые основы деятельности прокуратуры в Российской  

Федерации ..................................................................................................... 38 
2.1 Понятие и основные направления деятельности  прокуратуры 

Российской Федерации ......................................................................... 38 

2.2. Принципы организации и деятельности прокуратуры ..................... 47 

Источники и литература к главе 2 ................................................................. 57 

3. Система органов прокуратуры Российской Федерации и организация  

ее деятельности ............................................................................................ 58 
3.1 Система органов прокуратуры Российской Федерации .................... 58 
3.2 Компетенция прокуроров территориальных, военных и иных 

специализированных прокуратур ........................................................ 73 

Источники и литература к главе 3 ................................................................. 87 

4. Прокурорский надзор и его отрасли. Надзорные полномочия  

прокурора ...................................................................................................... 88 
4.1 Понятие и пределы прокурорского надзора ....................................... 88 
4.2 Отрасли прокурорского надзора и надзорные полномочия 

прокуроров ........................................................................................... 101 

4.3 Акты прокурорского реагирования ................................................... 126 

Источники и литература к главе 4 ............................................................... 132 

 

 
 

ВВЕДЕНИЕ 

 
 

Прокуратура Российской Федерации является одним из краеуголь-

ных камней в фундаменте обеспечения верховенства права на территории 
нашей страны. С небольшими перерывами во времени этот орган вот уже 
на протяжении 300 лет нашей истории осуществляет это важнейшее 
направление государственной деятельности. 

Изучение основ прокурорско-надзорной деятельности — это тради-

ционный сегмент подготовки юристов в РФ. Особое значение данное обстоятельство 
приобретает с учетом того, что эти вопросы изучаются студентами 
последнего курса обучения, когда как общепрофессиональные, 
так и специальные компетенции в основном сформированы, а студенты 
способны взглянуть на российскую систему права в целом, воспринимая 
правовые предписания не дискретно, а в их системных связях друг с  
другом. 

Именно из таких констант исходили авторы данного учебного посо-

бия. Однако сразу необходимо отметить, что в нем раскрываются лишь 
основополагающие проблемы прокурорско-надзорной деятельности, без 
подробного раскрытия организационных вопросов прокурорского надзора 
по отдельным его отраслям. Это сделано намеренно и с этой точки зрения 
данную разработку следует рассматривать как первую часть комплекта 
учебных материалов по дисциплине (модулю) «Прокурорский надзор», в 
которой нами затронуты базовые вопросы, охватываемые ее предметом. К 
их числу отнесены: история развития прокурорского надзорной деятельности, 
с выделением конкретных периодов этого процесса, начавшегося в 
момент появления прокуратуры как самостоятельного органа в государственном 
механизме нашей страны и продолжающегося до сих пор; определение 
места прокуратуры в системе государства, с учетом конституционного 
принципа разделения властей; установление основных направлений 
деятельности прокуратуры в современном российском государстве и 
места прокурорского надзора в системе функций прокуратуры; построение 
системы принципов организации и деятельности прокуратуры и раскрытие 
их содержания; характеристика современной системы органов 
прокуратуры, особенностей организации территориальных, специализированных 
и военных прокуратур; разграничение их компетенции; определение 
понятия и признаков прокурорского надзора, отграничение этого 
направления государственной деятельности от других видов государственной 
контрольно-надзорной деятельности; установление пределов 
надзорной деятельности прокуратуры; характеристика объекта, предмета, 
пределов и круга полномочий прокуроров по отдельным отраслям прокурорского 
надзора; определение понятия и выявление особенностей вынесения 
и содержания актов прокурорского реагирования надзорного  
характера. 

Особо хотелось бы обратить внимание на специфику данного учеб-

ного пособия. Анализ достаточного количества учебно-методических материалов 
по этой дисциплине, предлагаемых другими авторами, показал, 
что в их содержание, зачастую, включаются вопросы, которые, по нашему 
мнению, явно не относятся к предмету учебной дисциплины (модуля) 
«Прокурорский надзор». В частности, к таким относятся вопросы о порядке 
прохождения службы в органах прокуратуры, материального и социального 
обеспечения ее сотрудников, содержании и организации порядка 
осуществления иных ненадзорных направлении полномочий органов 
прокуратуры (уголовное преследование, координация деятельности 
правоохранительных органов, судебная деятельность прокуроров, участие 
в правотворческой деятельности и др.). Соответственно, мы сознательно 
обходили эти вопросы, концентрируясь исключительно на законодательных 
основах прокурорско-надзорной деятельности. 

Каждый раздел учебного пособия снабжен контрольными вопроса-

ми для самоподготовки и списком учебной литературы и нормативных 
источников. 

Несмотря на то, что учебное пособие, в первую очередь, призвано 

облегчить осуществление образовательной деятельности преподавателям 
юридических факультетов и вузов, а их студентам, курсантам и слушателям — 
процесс освоения учебной дисциплины (модуля) «Прокурорский 
надзор», мы бы его адресовали также самому широкому кругу читателей, 
включая, в их число аспирантов, адъюнктов и научных работников, интересующихся 
проблемами прокурорско-надзорной деятельности. 

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

 
 

1. КРАТКИЙ ОЧЕРК РАЗВИТИЯ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА  

В РОССИИ 

 
 

Прокуратура России не сразу стала тем учреждением, которое из-

вестно современному человеку. Со времени своего основания, а именно с 
момента появления должностей Генерал-прокурора при Сенате и Обер-
прокурора при Синоде, введенных указом Петра I, этот государственный 
орган прошел долгий путь развития, о котором нельзя, хотя бы вкратце, 
не сказать, перед тем как приступить к рассмотрению состояния  
прокурорско-надзорной деятельности на современном этапе. 

При изучении этого вопроса мы будем опираться на традиционный 

подход к периодизации развития российских государственно-правовых 
учреждений, выделяя четыре его этапа: 

 дореформенный период, с момента основания прокуратуры в 1722 г. 

и до Судебной реформы 1864 г.;   

 дореволюционный период, начиная от Судебной реформы 1864 г. до 

октября 1917 г.; 

 советский период (с октября 1917 г. до 1991 г.); 
 постсоветский период (1992 г. — середина 2000-х гг.). 

Современный период, ожидаемо, мы не включаем в эту периодиза-

цию, так как это наше настоящее и его исследованию будет посвящена 
основная часть содержания учебного пособия. 

 
 

1.1 Дореформенный период развития прокурорского надзора  

в Российской империи 
 
Исторически институт надзора за точным исполнением норматив-

ных предписаний верховной власти известен еще древнеримскому государству. 
Однако, в конечном итоге, появление прокуратуры как обособленной 
государственной структуры связывают, в первую очередь, с формированием 
абсолютизма как формы управления государством1, а также 
противодействием сепаратистским устремлениям разрозненных частей 
западноевропейских государств, переживших период феодальной раздробленности, 
и проявляющих все более централистские устремления2. 

Указанные факторы, сложившиеся в Российской империи к началу 

XVIII в., в полной мере отражают закономерности появления прокуратуры 
и в нашей стране. До этого проверку того, как население исполняет законы, 
осуществляли, так называемые «целовальники» — выборные от 

 

1 См., например: Стешенко Л. А. Государственный строй России в первой четверти 

XVIII в. : дис. … канд. юрид. наук. М., 1966. С. 166. 

2 Горячковская Ю. М. Прокуратура и прокурорский надзор в XVIII — начале XIX в.: 

историко-правовое исследование : дис. … канд. юрид. наук. М., 2003. С. 25. 

населения же лица, а позднее, во времена Алексея Михайловича —  
«тишайшего» — сотрудники Челобитного приказа. Здесь следует согласиться 
с Ю. М. Горячковской, что эту деятельность еще нельзя считать 
надзорной, так как производилась она не на постоянной основе3. Так что, 
несмотря на существование некоторых форм контрольной деятельности в 
нашей стране и до появления прокуратуры, как такового надзора в виде, 
производимой на регулярной основе специально уполномоченным субъектом 
и направленной на обеспечение реализации нормативных предписаний, 
государственной деятельности не было. 

Прообразом прокуратуры в нашей стране стал институт фискалов, 

появившийся вместе с учреждением Петром I 2 марта 1711 г. при Сенате 
должности обер-фискала. Согласно его Именному указу «О поручении 
Правительствующему Сенату попечения о правосудии, об устройстве 
государственных доходов, торговли и других отраслей государственного 
хозяйства»4 ему поручалось «над всеми делами тайно надсматривать и 
проведывать про неправый суд, також в сборе казны и прочего». 

Данный Указ, помимо всего прочего, учреждал также и должности 

провинциал-фискалов и нижестоящих фискалов, с той же сферой деятельности, 
что и у обер-фискала, но, естественно, на своем уровне. 

Следует сразу отметить, что в первоначальной редакции Указа Пет-

ра I регламентация как организации работы фискалитета, так и полномочий 
самих фискалов, была чрезвычайно скудна. Император позаимствовал 
у западноевропейских государств (прежде всего Швеции и Пруссии) исключительно 
саму идею верховного надзора за исполнением нормативных 
предписаний, но не их представление о структуре и организации деятельности 
фискальных органов. Достаточно сказать, что в течение 3 лет 
после учреждения соответствующих должностей не существовало ни 
штатов фискальных должностей, ни принципов их распределения по территориям 
необъятной Империи. 

Следующий этап в развитии российского фискалитета приходится 

на 1714 г., когда Именной указ Петра I от 17 марта 1714 г. «О должности 
фискалов» установил функции, порядок деятельности, полномочия, 
структуру, штаты и ответственность этих должностных лиц. Именно с 
этого момента можно говорить о начале институализации надзорного ведомства 
Российской империи — процесса, в конечном итоге приведшего 
к появлению прокуратуры в 1722 г. Причем на определенном этапе фискалы 
и прокуроры действовали параллельно, выполняя схожие функции. 
Однако просуществовало такое положение дел только 8 лет и в 1730 г., во 
время правления императрицы Анны Иоанновны, фискальная служба была 
упразднена, а ей на смену всецело пришла прокуратура. 

Появление прокуратуры в России принято связывать с учреждением 

в 1722 году Петром I должности генерал-прокурора, «устройством кото-

 

3 Горячковская Ю. М. Указ. соч. С. 25–26. 
4 Полное собрание законодательства Российской империи. Т. IV. № 2330. 

рого Петр Великий и решил давно заботившую его задачу создать  
действенный и достойный орган правительственного контроля над исполнением 
закона»5. Первым генерал-прокурором Российской империи стал 
П. И. Ягужинский — один из сподвижников Петра I, славившийся своей 
честностью и неподкупностью. 

В течение 1722 года работа над регламентацией деятельности про-

куроров была продолжена. Результатом этого стала разработка ряда законопроектов, 
определяющих статус прокуратуры. В частности, были  
разработаны проекты указов о сенате, генерал-прокуроре, прокурорах 
коллегий. 

Особо стоит выделить последний, который был утвержден 5 апреля 

1722 г. и стал основой для составления положений о прокурорах коллегий 
и прокурорах надворных судов. 

Указ «О должности генерал-прокурора» оставался основным нор-

мативным актом, регламентирующим деятельность прокуроров на протяжении 
всего XVIII в. В этом нормативном акте определялись задачи, 
принципы организации и деятельности генерал-прокурора. В этот период 
развития прокуратуры основной задачей генерал-прокурора являлось 
обеспечение взаимодействия с Сенатом и придание ритмичного характера 
его деятельности. Для этого генерал-прокурор, в частности, мог определять 
очередность рассмотрения дел Сенатом, контролировать незамедлительность 
рассмотрения дел государственной важности, предостерегал 
сенаторов от нарушений закона. В случае если те не проявляли должного 
усердия в выполнении указаний генерал-прокурора, он был вправе приостановить 
исполнение любого решения Сената и предлагал его членам 
устранить создавшееся положение. 

Помимо должности генерал-прокурора, были учреждены должности 

прокуроров на местах: прокуроров коллегий и губернских прокуроров, 
которые занимали достаточно высокое положение в Табели о рангах. 
Примечательно, что в этой иерархии прокуроры занимали по отношению 
к фискалам более высокое положение, что свидетельствует о том, что в 
период сосуществования этих надзорных институтов, фискалитет находился 
по отношению к прокурорам в положении поднадзорного органа. 

Формально, согласно Табели о рангах, прокуроры коллегий занима-

ли более высокое место по сравнению с губернскими прокурорами, те 
непосредственно подчинялись не им, а генерал-прокурору. Тем самым 
уже тогда на практике начал реализовываться принцип единоначалия 
прокуратуры, элементы которого дошли до нашего времени и воплотились 
в принципе единства органов прокуратуры. 

Указом от 17 апреля 1722 года «О хранении прав гражданских» на 

генерал-прокурора была возложена обязанность выявлять пробелы зако-

 

5 Муравьев Н. В. Прокурорский надзор в его устройстве и деятельности. Т. 1 Прокура-

тура на Западе и в России. М.: Университетская типография, 1889. С. 267. 

нодательства и требовать от Сената выработки проектов законодательных 
актов, направленных на устранение этих пробелов. 

Местные прокуроры в этот период времени осуществляли надзор за 

соблюдением закона местными властями. В частности, в это время они 
могли напоминать местным властям об их обязанностях, предостерегать 
их от нарушений закона, опротестовывать и приостанавливать их незаконные 
решения. 

11 мая 1722 года соответствующим Указом была учреждена долж-

ность обер-прокурора Синода, чем ознаменовалось окончание первого 
этапа формирования прокуратуры как самостоятельного надзорного  
органа. 

В то же время необходимо отметить, что в это период вне полномо-

чий прокуроров оставалась деятельность по уголовному преследованию. 
Прокуроры в рамках общих надзорных полномочий, надзирали за расследованием 
уголовных дел, однако государственного обвинения в судебных 
органах еще не осуществляли. 

После смерти Петра I, с воцарением Екатерины I, для прокуратуры 

наступили непростые времена. Уже к 1728 г. большинство прокурорских 
должностей было ликвидировано и, по сути, «в строю» остался только 
обер-прокурор Сената — должность, введенная при Петре I, в качестве 
своеобразного помощника генерал-прокурора. При этом сама должность 
генерал-прокурора формально упразднена не была, однако на протяжении 
всего периода правления Екатерины I и позднее, в период недолгого 
правления малолетнего царя Петра II, она оставалась вакантной, так как 
назначения на нее не производились. 

Некоторое изменение статуса прокуратуры связано с приходом к 

власти царицы Анны Иоанновны. Спустя год после этого в Манифесте от 
2 октября 1730 г. ею было констатировано чрезвычайно низкое состояние 
законности в Российской империи, в связи с чем восстанавливались 
должности генерал-прокурора, прокуроров коллегий и прокуроров 
надворных судов. Интересно, что генерал-прокурором во второй раз стал 
П. И. Ягужинский, который, впрочем, через год после этого, в 1731 году, 
был отправлен в отставку и вплоть до 1740 г. эта должность оставалась 
вакантной. 

Непросто обстояла ситуация и со второй по рангу прокурорской 

должностью — должностью обер-прокурора Сената. Как и ранее обер-
прокурор Сената осуществлял надзор за его деятельностью, опротестовывал 
и приостанавливал его решения, боролся с злоупотреблениями сенаторов, 
представлял в Сенат указы императрицы и т. д. Однако в 1736 г. 
эта должность также стала вакантной, и на протяжении четырех лет ее не 
занимал никто. 

Произошли некоторые изменения и в структуре местной прокурату-

ры. Согласно Указу от 3 сентября 1733 года были введены должности губернских 
прокуроров, в обязанности которых входил надзор за деятель-

ностью губернаторов и их канцелярий. Кроме того, с момента выхода  
этого Указа на них возлагались также и полномочия, принадлежавшие  
ранее прокурорам надворных судов — надзор за исполнением законов 
при рассмотрении и разрешении судебных дел. 

Несмотря на то, что при Анне Иоанновне ситуация со статусом про-

куроров начала некоторым образом выправляться, в сравнении с постпет-
ровским правлением Екатерины I и Петра II, по настоящему возрождение 
прокуратуры связано с деятельностью Елизаветы I, которая сразу после 
прихода к власти своим Указом от 12 декабря 1741 г. подтвердила права 
генерал-прокурора и обер-прокурора, определив необходимость назначения 
на эти должности. Продолжили свою деятельность и губернские  
прокуроры. 

В то же время нельзя не обратить внимания на следующий факт. 

Историки очень неоднозначны в оценке периода правления Елизаветы I. 
Безусловно, приветствуя его начальный период, ознаменованный активными 
попытками продолжить начинания Петра I, порядком подзабытые в 
период царствования его последователей, большинство из них сходятся 
во мнении, что эти попытки не увенчались успехом. Более того, к концу 
ее правления те многочисленные проблемы в управлении государством, 
которые характеризовали послепетровское время, были усугублены и 
преумножены и главными среди них, по-прежнему, были взяточничество 
и казнокрадство. Внесла свою лепту в это и прокуратура, надзор которой 
за соблюдением законов в елизаветинский период был «… исключительно 
формальным, делопроизводственным, не идущим глубоко, в своем существе 
очень мало энергичным, часто даже случайным»6. 

В целом, если подытожить период развития прокуратуры доекате-

рининского времени, можно констатировать, что бурное развитие этого 
института, сменилось его стагнации и даже некоторым забвением. 

Основной чертой периода правления Екатерины II Великой истори-

ки называют ее стремление к децентрализации государственного аппарата, 
что отразилось и на структуре и полномочиях прокуроров. Примером 
того может служить реформа правительствующего Сената, который в 
1763 году был разделен на департаменты, что не преминуло сказаться и 
на прокуратуре: увеличилось число обер-прокуроров. За деятельностью 
первого департамента надзирал непосредственно генерал-прокурор, за 
остальными пятью — обер-прокуроры. При этом реформа прокуратуры 
не повлекла за собой изменения содержания базового Указа «О должности 
генерал-прокурора». В то же время, самой императрицей для тогдашнего 
генерал-прокурора А. А. Вяземского было издано «Секретное 
наставление» — своего рода личная инструкция, в которой Екатерина не 
определяла конкретные полномочия А. А. Вяземского, однако обещала 
ему личную поддержку взамен требовавшейся от него честности, непред-

 

6 Веретенников В. И. Очерки истории генерал-прокуратуры в России до Екатеринин-

ского времени. Харьков, 1915. С. 380. 

взятости и личной преданности императрице. Определялись в «Наставлении» 
и те отрасли экономики и сферы общественной жизни, где надзор 
должен был осуществляться с особым тщанием. Ими были названы бюджетная 
сфера, кодификация законодательства (в первую очередь, работа 
над проектом нового Уложения, так как страна до сих пор жила по Уложения 
Алексея Михайловича 1649 г.), торговля солью и вином, русификация 
вновь присоединенных земель, борьба с кормлением на местах и 
работа с кадрами. 

Несмотря на децентрализацию головного аппарата прокуратуры, на 

местах происходил обратный процесс: все прокуроры были поставлены в 
служебную зависимость от генерал-прокурора, любые их действия и решения 
могли быть осуществлены исключительно с согласия генерал-
прокурора, что в реальности привело к еще большей централизации прокуратуры 
и укреплению начал единства и иерархичности ее построения. 

Знаменательным по своему значению в организации деятельности 

прокуратуры Екатерининской эпохи стал Указ от 19 сентября 1774 г., которым 
было подтверждено право генерал-прокурора определять обязанности 
обер-прокуроров, которые с этих пор фактически становятся его 
заместителями. При этом сам генерал-прокурор получил возможность в 
любое время посещать Сенат, присутствовать на его заседаниях и осуществлять 
надзорные полномочия вместо соответствующего обер-
прокурора. Кроме того, генерал-прокурор мог поддержать протест любого 
из обер-прокуроров, либо отклонить его. 

На этом, по сути, завершился очередной период развития российской 

прокуратуры, который был ознаменован следующими особенностями: 

 статус прокуроров прямо зависел от того, как тот или иной мо-

нарх относился к этому институту. Тут было все: от возвышения и приближения 
к себе, до полного отторжения и неприятия прокуратуры как 
государственного института. Однако, несмотря на это, к 1775 году — 
началу, так называемой, губернской реформы — прокуратура все-таки 
обретает свое место в механизме российского государства, становится 
привычным институтом; 

 постепенно начинает вырисовываться территориальное устрой-

ство прокуратуры, структура прокуратур на местах приобретает все более 
и более четкие очертания; 

 начинает складываться специализация прокуратуры, что приво-

дит к усложнению ее структуры, увеличению штатов, более четкой регламентации 
деятельности центрального и местного аппаратов; 

 деятельность местных прокуроров все больше формализуется. 
Важнейший этап развития прокуратуры дореволюционного периода 

— губернская реформа Екатерины II 1775 г., которая определила тенденции 
развития местной прокуратуры вплоть до середины XIX в. 

Организация и основы деятельности местной прокуратуры были 

определены главой XXVII «Учреждения для управления губерний», в ко-