Миграционная правовая политика России: тенденции и пути развития

НОРМА 
ИНФРА-М
Москва, 2024

Институт законодательства и сравнительного правоведения 
при Правительстве Российской Федерации

Миграционная правовая  
политика России: тенденции  
и пути развития

Ответственный редактор 
доктор юридических наук, профессор
Л. В. Андриченко

УДК 331.556.4(470+571)
ББК 65.248(2)
 
М57

Одобрено на заседании секции «Публичное право» Ученого совета  
Института законодательства и сравнительного правоведения  
при Правительстве Российской Федерации

Рецензенты

Виноградов В. А., доктор юридических наук, профессор, декан факультета 
права НИУ «Высшая школа экономики».
Пилипенко А. Н., кандидат юридических наук, ведущий научный сотрудник 
отдела конституционного права Института законодательства и 
сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.

Миграционная правовая политика России: тенденции и 

пути развития : монография / [Л. В. Андриченко, П. О. Дутов, 
А. С. Емельянов и др.] ; отв. ред. Л. В. Андриченко ; Институт 
законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве 
Российской Федерации. — Москва : Норма : ИНФРА-М, 
2024. — 288 с. — DOI 10.12737/2123874.
ISBN 978-5-00156-352-5 (Норма)
ISBN 978-5-16-019487-5 (ИНФРА-М, print)
ISBN 978-5-16-112107-8 (ИНФРА-М, online)
В монографии проведена оценка современного состояния и тенденций развития 
миграционной правовой политики Российской Федерации с учетом документов 
стратегического планирования и международных стандартов. Исследование 
затронуло практически все базовые институты миграционного права, а также основные 
институциональные механизмы государственного управления в этой сфере. 
Значительное внимание уделено анализу предлагаемых вариантов реформирования 
миграционного законодательства, направленных на решение задачи его 
дальнейшей систематизации. Цель работы — повышение качества правового регулирования 
миграционных отношений, преодоление недостатков в развитии миграционного 
законодательства.
Для руководителей органов управления и специалистов, деятельность которых 
связана с вопросами миграции населения, научных работников и практикующих 
юристов, преподавателей, аспирантов, студентов юридических вузов и факультетов.

УДК 331.556.4(470+571) 
ББК  65.248(2)

© Институт законодательства и сравнительного правоведения  
    при Правительстве Российской Федерации, 2023

М57

The Institute of Legislation and Comparative Law 
under the Government of the Russian Federation

Migration Legal Policy  
of Russia: Trends and Ways  
of Development

Editor-in-chief 
doctor of law, professor  
L. V. Andrichenko

NORMA
INFRA-M
Моscow, 2024

Approved at the meeting of the section «Public Law» of the Academic Council  
of the Institute of Legislation and Comparative Law  
under the Government of the Russian Federation

Reviewers

Vinogradov V. A., head of the Faculty of Law of the National Research 
University Higher School of Economics, doctor of law, professor.
Pilipenko A. N., leading researcher of the Department of Constitutional 
Law of the Institute of Legislation and Comparative Law under the Government 
of the Russian Federation, candidate of law (Ph.D).

Migration Legal Policy of Russia: Trends and Ways of 
Development : monograph / [L. V. Andrichenko, P. O. Dutov, 
A. S. Emelyanov etc] ; editor-in-chief L. V. Andrichenko ; The 
Institute of Legislation and Comparative Law under the Government 
of the Russian Federation. — Moscow : Norma : INFRA-M, 2024. — 
288 p. — DOI 10.12737/2123874.

The monograph provides an assessment of the current state and trends in the 
development of the migration legal policy of the Russian Federation, taking into account 
strategic planning documents, and also on the basis of developed international standards 
in this area. The study affected almost all the basic institutions of migration law, as well 
as the main institutional mechanisms of public administration in this area. Considerable 
attention is paid to the analysis of the proposed directions for reforming migration 
legislation, which, among other things, pursues the task of its further systematization. 
The study is aimed at improving the quality of legal regulation of migration relations, 
overcoming mistakes and other shortcomings in the development of migration 
legislation.
For heads of government bodies and specialists whose activities are related to issues 
of population migration, researchers and practicing lawyers, teachers, graduate students, 
students of law schools and faculties.

© The Institute of Legislation and Comparative Law 
    under the Government of the Russian Federation, 2023

Коллектив авторов

Андриченко Л. В., доктор юридических наук, профессор, заслуженный 
юрист РФ, заведующая Центром публично-правовых исследований 
Института законодательства и сравнительного правоведения 
при Правительстве РФ — введение, гл. 1, гл. 3 (совместно с И. В. Плю-
гиной), гл. 6.
Дутов П. О., кандидат юридических наук, заместитель начальника 
Управления внешней трудовой миграции Главного управления по вопросам 
миграции Министерства внутренних дел РФ — гл. 7.
Емельянов А. С., доктор юридических наук, заведующий отделом 
административного законодательства и процесса Института законодательства 
и сравнительного правоведения при Правительстве РФ — 
гл. 4.
Зырянов С. М., доктор юридических наук, профессор, главный научный 
сотрудник отдела административного законодательства и процесса 
Института законодательства и сравнительного правоведения при 
Правительстве РФ — гл. 10.
Плюгина И. В., кандидат юридических наук, ведущий научный сотрудник 
Центра публично-правовых исследований Института законодательства 
и сравнительного правоведения при Правительстве РФ — 
гл. 2, гл. 3 (совместно с Л. В. Андриченко), гл. 8, 9.
Семыкина О. И., кандидат юридических наук, ведущий научный 
сотрудник Центра уголовного и уголовно-процессуального законодательства 
Института законодательства и сравнительного правоведения 
при Правительстве РФ — гл. 11.
Чудиновских О. С., кандидат экономических наук, заведующая лабораторией 
экономики народонаселения и демографии экономического 
факультета Московского государственного университета им. М. В. Ломоносова — 
гл. 5.

Team of authors

Andrichenko L. V., head of the Public Law Research Centre of the 
Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the 
Russian Federation, doctor of law, professor, honored lawyer of the Russian 
Federation — introduction; ch. 1, ch. 3 (co-authored with I. V. Plyugina), 
ch. 6.
Dutov P. O., deputy head of the Department of External Labor Migration 
of the Main Directorate for Migration Issues of the Ministry of Internal 
Affairs of the Russian Federation, candidate of law (Ph.D) — ch. 7.
Emelyanov A. S., head of the department of Administrative Legislation 
and Process of the Institute of Legislation and Comparative Law under the 
Government of the Russian Federation, doctor of law, associate professor — 
ch. 4.
Zyryanov S. M., chief researcher at the Department of Administrative 
Legislation and Procedure of the Institute of Legislation and Comparative 
Law under the Government of the Russian Federation, doctor of law, 
professor — ch. 10.
Plyugina I. V., leading researcher of the Public Law Research Centre of 
the Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of 
the Russian Federation, candidate of law (Ph.D) — ch. 2, ch. 3 (co-authored 
with L. V. Andrichenko), ch. 8, 9.
Semykina O. I., leading researcher at the Center for Criminal and 
Criminal Procedure Legislation of the Institute of Legislation and 
Comparative Law under the Government of the Russian Federation, 
candidate of law (Ph.D) — ch. 11.
Chudinovskikh O. S., head of the Laboratory economics of population 
and demography Faculty of Economics, Lomonosov Moscow State 
University, candidate of economic sciences (Ph.D) — ch. 5.

Введение

В основе развития миграционной правовой политики государства 
лежит конституционное признание права каждого на свободу 
передвижения, выбор места пребывания и жительства и определение 
пределов его реализации. Стратегия развития миграционной правовой 
политики, заложенная в Концепции государственной миграционной 
политики Российской Федерации на 2019—2025 годы1, с одной 
стороны, исходит из необходимости упрощения процедуры въезда 
и порядка получения иностранными гражданами документов, требующихся 
для пребывания, осуществления трудовой деятельности 
на территории РФ, приобретения гражданства Российской Федерации; 
с другой стороны, предполагает дальнейшее усовершенствование 
инструментов правового регулирования в сфере миграции, включая 
меры ответственности за нарушение миграционного законодательства 
Российской Федерации и меры противодействия незаконной 
миграции. Эти две взаимосвязанные задачи направлены не только на 
сохранение миграционных потоков в Российскую Федерацию, но и 
на обеспечение требований национальной безопасности и реализацию 
прав граждан.
В связи с предлагаемой государством реформой миграционного законодательства, 
связанной с разработкой проектов двух базовых федеральных 
законов в сфере миграции2, возникла необходимость провести 
научный анализ уже достигнутого уровня регулирования миграционных 
отношений в рамках каждого из миграционных правовых 
институтов, выявить факторы, осложняющие их развитие, а также 
предложить меры, направленные на их устранение. Это позволит повысить 
качество миграционной правовой политики, раскрыть ее сла-

1  Утверждена Указом Президента РФ от 31 октября 2018 г. № 622.
2  См. проект федерального закона «Об условиях въезда (выезда) и пребывания (проживания) 
в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства» 
(подготовлен МВД России, ID проекта 02/04/03-21/00113698, не внесен в Государственную 
Думу) и проект федерального закона «О предоставлении убежища на территории 
Российской Федерации» (подготовлен МВД России, ID проекта 01/05/01-22/00124403, 
не внесен в Государственную Думу).

Введение

бые и проблемные стороны. Одним из таких упущений миграционной 
правовой политики в России, которое может привести к обострению 
многих других проблем, связанных с миграцией, можно назвать 
слабую проработку концептуальных подходов к правовому регулированию 
вопросов адаптации и интеграции мигрантов, упрощенное понимание 
подходов к решению этих вопросов в проектируемых федеральных 
законах.
Практически не находят решения на законодательном уровне и вопросы 
государственной внутренней миграционной политики, где сохраняются 
стихийные тенденции, низкая территориальная мобильность 
населения и стабильный отток населения из восточных и северо-
восточных регионов в европейскую часть России. Слабо развиты 
инструменты организованного набора трудовых мигрантов, отсутствуют 
и четкие представления о реальном месте, которые мигранты 
занимают в структуре экономики Российской Федерации.
До сих пор на законодательном уровне в числе базовых критериев 
отнесения трудового мигранта к квалифицированным и высококвалифицированным 
специалистам предпочтение отдается уровню заработной 
платы, а не уровню образования и квалификации, которые являются 
более объективными показателями, отражающими реальный 
профессиональный потенциал мигрантов; уровень заработной платы 
может рассматриваться только как дополнительный, но не основной 
критерий. В связи с этим качество иностранной рабочей силы, в том 
числе среди высококвалифицированных специалистов, остается довольно 
низким. Привлечение иностранных высококвалифицированных 
специалистов должно вести к «импорту знаний» в страну, развитию 
инновационных технологий.
В монографии предлагается исследование основных инструментов 
миграционной правовой политики, применяемых в Российской Федерации. 
Авторы не только стремились показать современные подходы 
к регулированию миграционных отношений в Российской Федерации, 
в том числе в сравнении их с наиболее интересными образцами зарубежного 
опыта, а также действующими международными правовыми 
стандартами в данной сфере, но и попытались проанализировать предлагаемые 
пути и средства реформирования миграционного законодательства.

Представленная монография подготовлена в развитие цикла работ 
Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве 
РФ, посвященных миграционной тематике и изданных в 
последние десятилетия. Основу данного цикла составляют фундамен-