Технологии исполнения бюджета

ТЕХНОЛОГИИ 
ИСПОЛНЕНИЯ 
БЮДЖЕТА

М.Л. СЕДОВА
С.Е. ДЕМИДОВА
О.В. МАКАШИНА

Москва
ИНФРА-М
2024

УЧЕБНИК

УДК 336.1(075.8)
ББК 65.201я73
 
С28

А в т о р ы:
М.Л. Седова, кандидат экономических наук, доцент, профессор Департамента 
общественных финансов Финансового университета при Правительстве 
Российской Федерации (предисловие; гл. 1: 1.1–1.4; гл. 2; гл. 3: 3.1, 3.2; гл. 4–6);
С.Е. Демидова, кандидат экономических наук, доцент, доцент Департамента 
общественных финансов Финансового университета при Правительстве Российской 
Федерации (гл. 1: 1.1; гл. 3: 3.3; гл. 7);
О.В. Макашина, доктор экономических наук, профессор, профессор Департамента 
общественных финансов Финансового университета при Правительстве 
Российской Федерации (гл. 1: 1.5)
Р е ц е н з е н т ы:
Е.В. Пономаренко, доктор экономических наук, профессор, заведующий кафедрой 
политической экономии Российского университета дружбы народов 
имени Патриса Лумумбы;
С.Г. Хабаев, доктор экономических наук, доцент, руководитель Центра 
финансов государственных и муниципальных учреждений Научно-исследовательского 
финансового института Министерства финансов Российской Федерации


ISBN 978-5-16-018072-4 (print)
ISBN 978-5-16-111086-7 (online)
© Седова М.Л., Демидова С.Е., 
Макашина О.В., 2023

Седова М.Л.
С28  
Технологии исполнения бюджета : учебник / М.Л. Седова, С.Е. Демидова, 
О.В. Макашина. — Москва : ИНФРА-М, 2024. — 266 с. — (Высшее 
образование: Магистратура). — DOI 10.12737/1908973.
ISBN 978-5-16-018072-4 (print)
ISBN 978-5-16-111086-7 (online)
Учебник подготовлен в соответствии с современными теориями управления 
финансами в государственном секторе, результатами научных исследований, 
проводимых в данной области, действующей нормативно-правовой 
базой, практикой исполнения бюджетов бюджетной системы Российской 
Федерации. В нем рассмотрены современные системы исполнения бюджетов 
в публичном секторе, технология единого казначейского счета, информационные 
системы исполнения бюджетов, процедуры и процессы исполнения 
бюджетов по доходам, расходам в Российской Федерации.
Соответствует требованиям федеральных государственных образовательных 
стандартов высшего образования последнего поколения.
Для студентов высших учебных заведений, обучающихся по направлению 
подготовки «Финансы и кредит», магистерским программам «Государственные 
и муниципальные финансы», «Финансы государственного 
сектора», «Финансовые инновации в государственном секторе», а также 
для широкого круга читателей, интересующихся вопросами исполнения 
бюджета.
УДК 336.1(075.8)
ББК 65.201я73

Список сокращений

БК РФ — Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 
№ 145-ФЗ
ГВФ — государственный внебюджетный фонд
ГИС — государственная информационная система
ГИС ГМП — Государственная информационная система о государственных 
и муниципальных платежах
ГИИС — государственная интегрированная информационная 
система
Госбанк СССР — Государственный банк СССР
ЕНП — единый налоговый платеж организации (индивидуального 
предпринимателя)
ЕПБС — Единый портал бюджетной системы
ЕИС — Единая информационная система
ЕКС — Единый казначейский счет
ИГК — идентификатор государственного контракта
ИТ — информационные технологии
КБК — код бюджетной классификации
ЛС — лицевой счет (лицевой счет, открытый участникам и не-
участникам бюджетного процесса в органах Федерального казначейства 
или финансовых органах субъектов Российской Федерации 
(муниципальных образований))
МВФ — Международный валютный фонд
Минфин России — Министерство финансов Российской Федерации

млн — миллион(-ов)
МОУ, МОУ ФК — Межрегио нальное операционное управление 
Федерального казначейства
НДС — налог на добавленную стоимость
НДФЛ — налог на доходы физических лиц
неучастник бюджетного процесса — государственные и муниципальные 
учреждения, другие юридические лица, индивидуальные 
предприниматели — получатели целевых средств из соответствующего 
бюджета
ОКТМО — Общероссийский классификатор территорий муниципальных 
образований: утвержден приказом Росстандарта 
от 14.06.2013 № 159-ст
ОМС — обязательное медицинское страхование
ОФК — орган (органы) Федерального казначейства

ОЭСР — Организация экономического сотрудничества и развития

п. — пункт(-ы)
ПБС — получатель бюджетных средств
ПФР — Пенсионный фонд Российской Федерации
разд. — раздел(-ы)
РСФСР — Российская Советская Федеративная Социалистическая 
Республика
РФ — Российская Федерация
СССР — Союз Советских Социалистических Республик
ст. — статья(-и)
СФР — Социальный фонд России (Фонд пенсионного и социального 
страхования Российской Федерации)
США — Соединенные Штаты Америки
ТОФК — территориальный орган Федерального казначейства
ТФОМС — территориальный фонд обязательного медицинского 
страхования
УФК — управление (управления) Федерального казначейства
ФОМС — Федеральный фонд обязательного медицинского 
страхования
ФРГ — Федеративная Республика Германия
ФСС — Фонд социального страхования Российской Федерации
ЦБ РФ, Банк России — Центральный банк Российской Федерации

ч. — часть(-и)

Предисловие

Неоднократные вызовы, с которыми сталкивалась Российская 
Федерация в последнее время, доказывают необходимость четкой 
и вместе с тем гибкой организации исполнения бюджетов бюджетной 
системы нашей страны. Даже идеально разработанные 
бюджеты, государственные и муниципальные программы, национальные 
проекты не позволят реализовать намеченные цели бюджетной 
политики и в целом социально-экономической стратегии 
при несовершенной организации исполнения бюджета.
Исполнение бюджета — сложный процесс, в котором происходит 
взаимодействие финансовых органов, казначейских органов, 
других органов государственной власти, муниципальных органов, 
подведомственных им учреждений, центрального банка, кредитных 
организаций между собой, а также с плательщиками налогов 
и иных платежей в бюджет и получателями выплат из бюджета. 
В Российской Федерации этот процесс происходит в условиях 
11 часовых поясов, когда разница между Дальним Востоком и Калининградом 
составляет 8 часов, да и во многих субъектах РФ, 
даже внутри одного часового пояса, участники исполнения региональных 
и местных бюджетов функционируют на значительном 
расстоянии друг от друга.
Профессор Московского финансового института (ныне Финансового 
университета), доктор экономических наук Петр Сергеевич 
Никольский на лекциях неоднократно повторял: «Бюджет исполняется 
все 365 дней в году». И действительно, ежедневно не только 
поступают платежи в бюджет и осуществляются выплаты из бюджета, 
но и принимаются решения об использовании резервов, полученной 
экономии, уточняются невыясненные поступления, осуществляется 
предварительный контроль целевого использования 
бюджетных средств, перемещаются бюджетные ассигнования 
между проектами и программами, а также связанные с реорганизацией 
органов исполнительной власти, государственных и муниципальных 
учреждений. В современных условиях исполнение 
бюджетов сопровождается управлением ликвидностью на единых 
счетах бюджетов и едином казначейском счете.
За последние 30 лет можно констатировать несомненный прогресс 
в организации исполнения бюджетов бюджетной системы РФ. 
Это касается полноты и своевременности исполнения бюджетных 
назначений, создания правовой базы, развития технологий испол-

нения бюджета. В представленном вашему вниманию учебнике 
слово «технология» подразумевает, с одной стороны, последовательное 
осуществление процедур при исполнении бюджета по доходам, 
расходам, источникам финансирования дефицита бюджета, 
управлении ликвидностью, а с другой — использование современных 
информационных технологий, в том числе и специальной 
спутниковой связи, информационных систем.
Несмотря на самые прогрессивные технологии в процессе исполнения 
бюджета в Российской Федерации, можно проследить 
и определенную историческую преемственность в некоторых названиях 
докумен тов, отдельных процедур. Например, слова «р оспись», 
«касса» прошли сквозь века: они применялись и в дореволюционное, 
и в советское время.
Развитие современных систем исполнения бюджета в секторе 
государственного управления происходит на фоне внедрения программно-
проектных подходов в управление общественными финансами, 
реформы государственных и муниципальных учреждений, социальных 
реформ, динамичного развития нацио нальной платежной 
системы, появления новых инструмен тов на финансовом рынке, что 
создает дополнительные возможности эффективного формирования 
и использования бюджетных средств, но одновременно требует постоянных 
изменений правовой базы, применяемых технологий.
Доказательством успешности российского опыта развития современной 
системы исполнения бюджетов публично-правовых 
образований является его изучение и использование в зарубежных 
странах, а также в корпоративном, в том числе банковском, секторе.
Материал учебника изложен в соответствии с современными 
теориями управления финансами в государственном секторе, результатами 
научных исследований, проводимых научными коллективами 
Финансового университета при Правительстве Российской 
Федерации, действующей нормативно-правовой базой, практикой 
исполнения бюджетов бюджетной системы РФ.
Учебник подготовлен для изучения дисциплины «Технологии 
исполнения бюджета» студентами, обучающимися по магистерским 
программам «Финансы государственного сектора», «Финансовые 
инновации в государственном секторе», направление 
38.04.08 «Финансы и кредит», но может быть рекомендован широкому 
кругу читателей.
В результате изучения данной дисциплины студент будет:
знать
 
• технологии исполнения бюджета, критерии оценки его эффективности;

• инструмен ты финансового менеджмента, применяемые при исполнении 
бюджета, включая лимитирование с целью управления 
рисками, инструмен ты управления ликвидностью;
уметь
 
• проводить оценку эффективности исполнения бюджета;
владеть навыками
 
• анализа исполнения бюджета;
 
• применения инструмен тов финансового менеджмента в процессе 
исполнения бюджета.
Авторы учебника выражают благодарность руководству и сотрудникам 
Министерства финансов Российской Федерации, Федерального 
казначейства, Пенсионного фонда Российской Федерации, 
Фонда социального страхования Российской Федерации 
(с 2023 г. — Фонда пенсионного и социального страхования Российской 
Федерации), Департамента финансов города Москвы 
за многолетнее сотрудничество, открытость, методическую и информационную 
помощь при реализации образовательных программ 
и проведении научных исследований.

Глава 1. 

СИСТЕМЫ ИСПОЛНЕНИЯ БЮДЖЕТОВ, 
ПРИНЦИПЫ ИСПОЛНЕНИЯ БЮДЖЕТОВ

1.1. СИСТЕМЫ ИСПОЛНЕНИЯ БЮДЖЕТОВ. МОДЕЛИ 
КАЗНАЧЕЙСКОЙ СИСТЕМЫ ИСПОЛНЕНИЯ БЮДЖЕТОВ

Исполнение бюджета — центральная стадия (этап) бюджетного 
процесса, на которой реально происходит формирование и использование 
финансовых ресурсов публично-правовых образований. 
В рамках исполнения бюджета реализуется бюджетная политика 
государства, применяются инструмен ты воздействия на социально-
экономические процессы, финансируются государственные 
(муниципальные) программы, проекты, исполняются бюджетные 
обязательства публично-правовых образований, в том числе обслуживание 
и погашение государственного (муниципального) долга.
Исполнение бюджета неразрывно связано с другими стадиями 
(этапами) бюджетного процесса. Условиями эффективности исполнения 
бюджета являются качественность составления проекта 
бюджета, обоснованность прогнозов доходов и других поступлений, 
бюджетных ассигнований, бюджетных резервов. Информация 
об исполнении бюджета также необходима для разработки 
проекта бюджета на очередной финансовый год, плановый период.
В последние десятилетия в Российской Федерации преодолена 
практика несвоевременного принятия закона о федеральном бюджете (
т.е. после начала финансового года), существовавшая в 1990-е 
и 2000-е годы. Принятие закона (решения) о бюджете после начала 
финансового года предполагает механизм временного управления, 
который ограничивает возможности расходования бюджетных 
средств, связанных с развитием (бюджетные инвестиции и другие 
расходы инвестиционного характера), нередко инициирует проблемы 
неиспользованных остатков бюджетных ассигнований в конце года.
Системы исполнения бюджета в разных странах имеют особенности, 
определенные спецификой правового регулирования, бюджетного 
устройства, платежной системы. «Для каждой страны существует 
необходимость разрабатывать свою собственную систему 
исполнения бюджета, удовлетворяющую ее нуждам, а также того, 
что такая система должна со временем развиваться»1.

1 
Бюджетный процесс как инструмент эффективного управления / под ред. 
Й. Юнгмана. Стокгольм, Правительственная канцелярия (Regeringskansilier), 
2005.

Исполнение бюджета является важным элемен том системы 
управления государственными и муниципальными финансами 
(рис. 1.1), поэтому цель развития системы исполнения бюджета 
вытекает из цели управления государственными и муниципальными 
финансами — своевременно и в полном объеме обеспечить 
финансовыми ресурсами выполнение функций государства, его 
обязательств, решение стратегических целей и задач.

Система 
исполнения 
бюджета

Система управления 
государственными 
и муниципальными финансами

Рис. 1.1. Система исполнения бюджета как элемент системы управления 
государственными и муниципальными финансами

Сальваторе Чиаво-Кампо и Даниель Томасси отмечают, что 
система исполнения бюджета должна «обеспечить выполнение 
утвержденных в законе о бюджете назначений, исходя из финансовых 
и политических аспектов (I), адаптироваться к изменяющейся 
макроэкономической обстановке (II), решать проблемы 
оперативного характера (III), создать эффективное и экономное 
управление поступающих и используемых ресурсов (IV)»1.
В научной и учебной отечественной литературе2 в XX в. 
(до 1990-х гг.) различали системы кассового исполнения бюджета: 

1 
Schiavo-Campo S., Tommasi D. Managing Government Expenditure. Manila: 
Asian Development Bank, 1999.
2 
См.: Финансово-кредитный словарь: в 3 т. Т. II / под ред. В.Ф. Гарбузова. 
М.: Финансы и статистика, 1984. С. 27; Финансово-кредитный энциклопедический 
словарь / под ред. А.Г. Грязновой. М.: Финансы и статистика, 
2002. С. 395.

казначейскую, банковскую и смешанную (рис. 1.2). При этом смешанной 
называли систему, в которой разные органы параллельно 
выполняли одинаковые функции (например, финансовые органы 
и банки). В свою очередь, под кассовым исполнением бюджета понимались 
организация и осуществление в процессе исполнения 
бюджета приема, хранения и выдачи бюджетных средств, ведение 
учета и отчетности1.

Системы кассового 
исполнения бюджета

Казначейская
Банковская
Смешанная

Рис. 1.2. Системы кассового исполнения бюджета2

В современных научных публикациях названия «казначейская 
система»3 или «банковская система» применяются в целом 
к исполнению бюджета, предполагая, что проведение платежей, 
контроль и учет являются важными системообразующими элементами, 
при этом не умаляя роль финансовых органов в исполнении 
бюджета. Кроме того, формирование современных систем исполнения 
бюджета изначально основывается на использовании ИТ, 
предполагая создание информационных систем, управляющих отдельными 
процессами и процедурами4.

1 
См.: Ровинский Н.Н. Государственный бюджет СССР. М.: Госфин-
издат, 1944. С. 286. URL: https://statehistory.ru/books/N--N--Rovinskiy_
Gosudarstvennyy-byudzhet-SSSR/ (дата обращения: 27.12.2022); Финансово-
кредитный словарь: в 3 т. Т. II / под ред. В.Ф. Гарбузова. М.: Финансы 
и статистика, 1984. С. 27.
2 
Сост. авторами по: Финансово-кредитный словарь: в 3 т. Т. II / под ред. 
В.Ф. Гарбузова. М.: Финансы и статистика, 1984. С. 27; Финансово-кредитный 
энциклопедический словарь / под ред. А.Г. Грязновой. М.: Финансы 
и статистика, 2002. С. 395.
3 
В англоязычной литературе нередко сложно однозначно определить значение 
слова treasury — в контексте оно может пониматься и как казначейский 
орган, и как кассовое исполнение бюджета.
4 
Hashim A., Allan B. Treasury Reference Model. Washington: World Bank, 
2001. URL: http://www1.worldbank.org/publicsector/pe/trm.pdf (accessed: 
27.10.2013).