Основные государственные законы о публичной власти : Конституция, федеральные конституционные законы и федеральные законы

ÌÎÑÊÂÀ 2023

ОСНОВНЫЕ
ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ЗАКОНЫ
О ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ

Конституция,
федеральные конституционные законы
и федеральные законы

Вводный комментарий П.В. Крашенинникова

А С С О Ц И А Ц И Я  Ю Р И С Т О В  Р О С С И И

УДК 342.5
ББК 67.400
О75

Составители
П.В. Крашенинников и Е.В. Бадулина

О75       Основные государственные законы о публичной власти : Конституция, 
федеральные конституционные законы и федеральные 
законы / ввод. ком. П. В. Крашенинникова ; [сост. П. В. Крашенинников 
и Е. В. Бадулина ;] Ассоциация юристов России. – 
Москва : Статут, 2023. – 668 с.

ISBN 978-5-8354-1956-2 (в пер.)

В настоящий сборник помещены 12 основных законодательных 
актов, посвященных организации публичной власти. 
Структурно сборник разделен на три части. В первой части предлагается 
текст Конституции – Основного закона. Во второй 
части «Организация исполнительных и законодательных органов 
власти» наряду с федеральными конституционными законами 
содержатся федеральные законы, посвященные организации 
и деятельности федеральных и региональных исполнительных 
и законодательных органов. В третью часть помещены федеральные 
конституционные законы об организации и деятельности 
судов.
Тексты законодательных актов представлены по состоянию 
на 1 ноября 2023 г.

УДК 342.5
ББК 67.400

ISBN 978-5-8354-1956-2

© П.В. Крашенинников, вводный комментарий, составление, 2023
© Е.В. Бадулина, составление, 2023
© Издательство «Статут», 2023

СОДЕРЖАНИЕ

Вводный комментарий к основным государственным законам 
о публичной власти (П.В. Крашенинников) ............................................5

Общие рассуждения ..............................................................................5
Иерархия законов и иных нормативных актов ....................................7
Конституция и международные договоры .........................................10
Конституция и Федеративный договор .............................................13
О системе конституционных поправок ..............................................14
О Правительстве ..................................................................................20
О Государственном Совете .................................................................23
О Конституционном Суде ..................................................................25
Организация публичной власти в регионах .......................................30
Несколько слов о законопроекте, посвященном  
местному самоуправлению .................................................................35

I. Основной закон .................................................................................39

Конституция Российской Федерации ................................................39

II. Организация исполнительных и законодательных  
органов власти ....................................................................................105

Федеральный конституционный закон от 6 ноября 2020 г.  
№ 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» ...................105
Федеральный закон от 8 декабря 2020 г.  № 394-ФЗ 
«О Государственном Совете Российской Федерации» ....................140
Федеральный закон от 22 декабря 2020 г.  № 439-ФЗ  
«О порядке формирования Совета Федерации  
Федерального Собрания Российской Федерации» .........................153
 Федеральный закон от 8 мая 1994 г.  № 3-ФЗ «О статусе  
сенатора Российской Федерации и статусе депутата 
Государственной Думы Федерального Собрания  
Российской Федерации» ...................................................................176

 

Федеральный закон от 21 декабря 2021 г.  № 414-ФЗ  
«Об общих принципах организации публичной власти  
в субъектах Российской Федерации» ...............................................240

III. Организация судебных органов ....................................................400

Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г.  
№ 1-ФКЗ «О Конституционном Суде  
Российской Федерации» ...................................................................400
Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. 
№ 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» ..............498
Федеральный конституционный закон от 5 февраля 2014 г. 
№ 3-ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации» .................518
Федеральный конституционный закон от 7 февраля 2011 г.  
№ 1-ФКЗ «О судах общей юрисдикции  
в Российской Федерации» ................................................................548
Федеральный конституционный закон от 28 апреля 1995 г.  
№ 1-ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации» .......588
Федеральный конституционный закон от 23 июня 1999 г.  
№ 1-ФКЗ «О военных судах Российской Федерации» ....................624

П.В. Крашенинников
Вводный комментарий

ВВодный комментарий к осноВным 
государстВенным законам о публичной 
Власти

Общие рассуждения

Есть несколько обстоятельств, которые побудили нас издать представленный 
сборник законодательных актов.
Первое. Начиная с 2020 г., после принятия поправок к Конституции 
Российской Федерации, была проделана огромная работа по принятию 
новых законов и внесению изменений в действующие законодательные 
акты. Всего на момент выхода данного издания во исполнение 
обновленной Конституции принято около 200 актов федерального 
законодательства. Важно, что все эти акты развивают положения конституционных 
поправок. 
И также, на наш взгляд, важно, что костяк созданной Президентом 
РФ Рабочей группы по подготовке предложений о внесении поправок 
в Конституцию РФ занимался и подготовкой актов во исполнение 
поправок, внесенных в Основной закон. К сожалению, в истории государства 
и права хватает случаев, когда над основным текстом работает 
один коллектив, а поправки, необходимые для его развития, готовятся 
другими специалистами. Как правило, речь идет даже не о профессионализме, 
а о концептуально разных подходах к предмету, а иногда 
и к методу регулирования. В результате часто возникают неопределенности, 
противоречия, сбои в правоприменении и т.п.
Второе. Дальнейшей нормотворческой задачей должно стать укрепление 
и развитие существующих гарантий гражданских прав и свобод. 
Предстоит еще большая работа, в том числе на федеральном уровне 
(например, продолжается подготовка нового закона по местному самоуправлению). 
На региональном и муниципальном уровнях необходимо 
будет внести изменения в уставы (конституции) субъектов Федерации, 
в уставы муниципальных образований, а также в другие региональные 
и муниципальные нормативные акты в соответствии с принятыми 
федеральными нормами. 

П.В. Крашенинников

Третье. Прошло три десятилетия с момента принятия Конституции 
Российской Федерации. Срок, конечно, исторически незначительный, 
но огромный в масштабах жизни одного человека. Мы знаем, что 
Конституция – это не только правовая основа стабильности общества 
и легитимности власти, но и необходимое условие защиты прав и свобод 
человека, а также устойчивого функционирования государства, 
особенно в нынешнюю эпоху перемен.
Верховенство закона, установление принципа разделения властей, 
провозглашение прав и свобод человека высшей ценностью, признание 
частной собственности, а также прямое действие отличают современную 
Конституцию от прежних Основных законов нашей страны. 
На основании обновленной Конституции принимаются новые и изменяются 
действующие законодательные акты, от Федерального конституционного 
закона о Правительстве до Федерального закона о бюджете, 
меняется региональное законодательство. Это долгая и многотрудная 
работа. Но она дает свои плоды. Уточняется устройство публичной 
власти, балансируется взаимодействие различных ветвей и уровней 
власти, повышается прозрачность принятия тех или иных решений, 
в том числе нормативного характера. Обеспечиваются права и законные 
интересы граждан.
В названии сборника мы использовали наработки великого русского 
государственного деятеля Михаила Михайловича Сперанского, под 
руководством которого в начале XIX в. было систематизировано все 
российское законодательство и был подготовлен уникальный не только 
для России, но и для всего мира Свод законов Российской империи. 
Титул первого раздела первого тома Свода законов Российской империи – «
Основные государственные законы». Первый том устанавливал 
законодательную базу государственного устройства России. Именно 
его в литературе называли «конституцией»
1. Впоследствии, как мы 
знаем, термин «Основной закон» стал применяться к конституции.

1 В 1912 г. профессор С.А. Котляревский писал: «...наши Основные законы принадлежат 
к классу писаных конституций. В этом законы 23 апреля 1906 г. не представляют 
ничего оригинального, и то обстоятельство, что они не называются конституционными, 
нимало не меняет сущности дела, как его не меняет наименование итальянской 
конституции 1848 г. – статутом и австрийских законов 1867 г. – основными законами. 
Мотивы, по которым авторы наших Основных законов не сочли возможным употребить 
термин „конституция“ или „конституционный“, здесь безразличны. 23 апреля 1906 г. 
Россия получила конституционную хартию» (Котляревский С.А. Конституционное государство. 
Юридические предпосылки русских Основных законов / под ред. и с предисл. 
В.А. Томсинова. М.: Зерцало, 2004. С. 212).

Иерархия законов и иных нормативных актов

Полагаем необходимым несколько слов сказать о положении Основного 
закона в национальной правовой системе и об иерархии законодательных 
актов Российской Федерации.
Иерархия законов – это порядок приоритетности одних законов перед 
другими. На первый взгляд все и так ясно: вначале Конституция, затем 
все остальное, – но следует рассмотреть чуть подробнее.
В систему законодательных актов на федеральном уровне также 
входят: законы РФ о поправках к Конституции, международные договоры, 
ратифицированные Российской Федерацией, федеральные 
конституционные законы и федеральные законы, не утратившие силу 
законы Союза ССР и РСФСР, нормативные постановления Верховных 
советов СССР и РСФСР, нормативные указы Президента и нормативные 
постановления Правительства, действующие нормативные акты 
высших исполнительных органов СССР и РСФСР, нормативные акты 
федеральных министерств и ведомств. 
За 30 лет было принято пять законов Российской Федерации. Назовем 
их в хронологическом порядке:
– Закон РФ о поправке к Конституции Российской Федерации 
от 30 декабря 2008 г. № 6-ФКЗ «Об изменении срока полномочий 
Президента Российской Федерации и Государственной Думы»
1;
– Закон РФ о поправке к Конституции Российской Федерации 
от 30 декабря 2008 г. № 7-ФКЗ «О контрольных полномочиях Государственной 
Думы в отношении Правительства Российской Федерации»
2;
– Закон РФ о поправке к Конституции Российской Федерации 
от 5 февраля 2014 г. № 2-ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации 
и прокуратуре Российской Федерации»
3;
– Закон РФ о поправке к Конституции Российской Федерации 
от 21 июля 2014 г. № 11-ФКЗ «О Совете Федерации Федерального 
Собрания Российской Федерации»
4;

1 Собрание законодательства Российской Федерации (далее – СЗ РФ). 2009. № 1. Ст. 1.
2 Там же. Ст. 2.
3 СЗ РФ. 2014. № 6. Ст. 548.
4 СЗ РФ. 2014. № 30 (ч. I). Ст. 4202.

П.В. Крашенинников

– Закон РФ о поправке к Конституции Российской Федерации 
от 14 марта 2020 г. № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования 
отдельных вопросов организации и функционирования публичной 
власти»
1.
Вслед за Конституцией Российской Федерации следуют международные 
договоры Российской Федерации, о которых мы скажем ниже, 
далее – федеральные конституционные законы. Таких законов достаточное 
количество, и они, как правило, упоминаются в Конституции. 
Их принятие осуществляется не просто большинством голосов палат 
Федерального Собрания, но квалифицированным большинством. Государственной 
Думе для этого требуется не менее 
2/3 голосов от общего 
числа депутатов Государственной Думы, Совету Федерации – не менее 

3/4 голосов от общего числа членов Совета Федерации.
Федеральные конституционные законы делятся на указанные 
в Конституции и не указанные в ней, но влияющие на государственное 
устройство Российской Федерации. Например, в Основном 
законе указаны (хотя и не названы) следующие федеральные 
конституционные законы: от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном 
Суде Российской Федерации»
2, от 17 декабря 2001 г. 
№ 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования 
в ее составе нового субъекта Российской Федерации»
3, 
от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам 
человека в Российской Федерации»
4.
К не указанным в Основном законе, но определяющим государственное 
устройство в стране относятся, например, федеральные конституционные 
законы: от 28 апреля 1995 г. № 1-ФКЗ «Об арбитражных 
судах в Российской Федерации»
5, от 7 февраля 2011 г. № 1-ФКЗ «О судах 
общей юрисдикции в Российской Федерации»
6, от 21 марта 2014 г. 
№ 6-ФКЗ «О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым 
и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов – 
Республики Крым и города федерального значения Севастополя»
7.
Далее следуют федеральные законы, которые составляют основную 
законодательную базу государства. Конечно же, федеральные законы 

1 СЗ РФ. 2020. № 11. Ст. 1416.
2 СЗ РФ. 1994. № 13. Ст. 1447.
3 СЗ РФ. 2001. № 52 (ч. I). Ст. 4916.
4 СЗ РФ. 1997. № 9. Ст. 1011.
5 СЗ РФ. 1995. № 18. Ст. 1589.
6 СЗ РФ. 2011. № 7. Ст. 898.
7 СЗ РФ. 2014. № 12. Ст. 1201.

Вводный комментарий

не должны противоречить Конституции, международным договорам, 
участницей которых является Россия, и федеральным конституционным 
законам.
После распада Советского Союза в 1991 г. независимые, новые 
на тот момент государства по естественным причинам не могли од-
номоментно заменить старые законодательные акты на новые. Властям 
хватило мудрости не повторять ошибок осени 1917 г., когда 
в одночасье были отменены все имперские законодательные акты. 
Объективно в таких ситуациях существует длительный период действия 
в суверенных государствах актов фактически разных стран 
(в нашем случае – Союза ССР, РСФСР и Российской Федерации). 
Следует иметь в виду, что подавляющее большинство принимаемых 
законов вносят изменения в действующие законодательные акты, 
в том числе в законы РСФСР, постановления Верховного Совета 
РСФСР, постановления съездов народных депутатов РСФСР, указы 
Президиума Верховного Совета РСФСР, постановления Президиума 
Верховного Совета РСФСР, законы Российской Федерации, Основы 
законодательства Российской Федерации, постановления Верховного 
Совета Российской Федерации, постановления съездов народных 
депутатов Российской Федерации, указы и постановления Президиума 
Верховного Совета Российской Федерации. Безусловно, таких случаев 
все меньше и меньше, но они есть.
К законодательным актам регионального уровня относятся конституции 
и уставы субъектов РФ, конституционные или уставные законы 
субъектов РФ, законы субъектов РФ, нормативные акты органов 
власти субъектов РФ. 
В систему нормативных актов также входят уставы муниципальных 
образований и акты органов местного самоуправления.
Иерархия нормативных правовых актов имеет большое практическое 
значение: чем выше в иерархии акт, тем больше его правовое 
действие. В случае их противоречия действует вышестоящий акт.

Конституция и международные договоры

Верховенство Основного закона проистекает из основ конституционного 
строя Российской Федерации (глава 1). Так, Конституция имеет 
высшую юридическую силу, прямое действие и обеспечивает суверенитет 
нашего государства (ст. 4, 7, 15). Конституция есть способ выражения 
высших правовых ценностей, и в этом смысле она сама является, по сути, 
базовым предписанием, которому не могут противоречить любые правовые 
акты, действующие в Российской Федерации.
Россия как член мирового сообщества заключает международные 
договоры и участвует в межгосударственных объединениях, в том числе 
передавая им часть своих полномочий (ст. 79). В ч. 4 ст. 15 Основного 
закона установлено, что общепризнанные принципы и нормы международного 
права и международные договоры Российской Федерации 
являются составной частью ее правовой системы. Если международным 
договором установлены иные правила, чем предусмотренные 
законом, то применяются правила международного договора. Обратим 
внимание, что под законом здесь понимаются как федеральные конституционные 
законы, так и федеральные законы. В постановлении 
Пленума Верховного Суда РФ от 10 октября 2003 г. № 5 «О применении 
судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм 
международного права и международных договоров Российской Федерации» 
даны следующие определения:
«Под общепризнанными принципами международного права следует 
понимать основополагающие императивные нормы международного 
права, принимаемые и признаваемые международным сообществом 
государств в целом, отклонение от которых недопустимо…
Под общепризнанной нормой международного права следует понимать 
правило поведения, принимаемое и признаваемое международным 
сообществом государств в целом в качестве юридически 
обязательного».
Порядок заключения, ратификации, прекращения, приостановления 
международных договоров регламентируется Федеральным 
законом от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах 
Российской Федерации». Следует отметить, что согласно названному 
Закону нормы международного договора начинают применяться с момента 
вступления его в силу для Российской Федерации. 

Вводный комментарий

Обращаем внимание на то, что публикуются международные договоры 
вместе с федеральными законами об их ратификации.
Нельзя не отметить, что наряду с международным договором Российской 
Федерации может применяться также и соответствующий 
внутригосударственный правовой акт, принятый во исполнение указанного 
международного договора (постановление Пленума Верховного 
Суда РФ от 31 октября 1995 г. № 8 «О некоторых вопросах применения 
судами Конституции Российской Федерации при осуществлении 
правосудия»). Такой акт не заменяет договор, но определяет способы 
и процедуры реализации содержащихся в нем положений.
В то же время имплементированные в российскую правовую систему 
международные договоры в силу положений ст. 4 и ч. 1 ст. 15 
Конституции должны подчиняться ее действию.
В соответствии со ст. 79 Конституции решения межгосударственных 
органов, принятые на основании положений международных 
договоров, в истолковании, противоречащем Конституции, не должны 
исполняться на территории России.
С этим связано и дополнение к ст. 125 Конституции, согласно которому 
Конституционный Суд разрешает вопрос о возможности исполнения 
решений межгосударственных органов, принятых на основании 
положений международных договоров, в их истолковании, противоречащем 
Основному закону, а также о возможности исполнения решения 
иностранного или международного (межгосударственного) суда, 
иностранного или международного третейского суда (арбитража), налагающего 
обязанности на Российскую Федерацию, в случае, если это 
решение противоречит основам публичного правопорядка Российской 
Федерации. Данное противоречие должно быть установлено Конституционным 
Судом. Эти позиции, нашедшие отражение в конституционных 
нормах, уже неоднократно выражались Конституционным Судом 
(например, в Постановлении от 14 июля 2015 г. № 21-П)
1.

1 Постановление КС РФ от 14 июля 2015 г. № 21-П «По делу о проверке конституционности 
положений статьи 1 Федерального закона «О ратификации Конвенции о защите 
прав человека и основных свобод и Протоколов к ней», пунктов 1 и 2 статьи 32 Федерального 
закона «О международных договорах Российской Федерации», частей первой 
и четвертой статьи 11, пункта 4 части четвертой статьи 392 Гражданского процессуального 
кодекса Российской Федерации, частей 1 и 4 статьи 13, пункта 4 части 3 статьи 311 
Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, частей 1 и 4 статьи 15, 
пункта 4 части 1 статьи 350 Кодекса административного судопроизводства Российской 
Федерации и пункта 2 части четвертой статьи 413 Уголовно-процессуального кодекса 
Российской Федерации в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы».

П.В. Крашенинников

Поправки детально обсуждались на заседаниях Рабочей группы 
по подготовке предложений о внесении поправок в Конституцию 
РФ. При этом подчеркивалось, что приоритет Конституции ‒ это 
не эксклюзивная позиция России. Так, приводилось в пример дело 
«Лаутси против Италии», в ходе которого Европейский суд по правам 
человека, по сути, запретил демонстрацию в государственных школах 
Италии и всей Европы христианских символов
1. Однако власти Германии 
заявили о неисполнимости этого решения Европейского суда, 
так как оно противоречит Конституции ФРГ.
Обозначая приоритет своей Конституции, Россия, таким образом, 
защищает свой суверенитет.
Россия, по смыслу ст. 15, 79 и 125 Конституции, не вправе заключать 
международные договоры, не соответствующие Основному закону, 
а правила международного договора, если они нарушают конституционные 
положения, не могут и не должны применяться в ее правовой 
системе, основанной на верховенстве Конституции. При этом, однако, 
не исключается, что международный договор, который при присоединении 
к нему Российской Федерации по своему смыслу соответствовал 
ее Конституции, впоследствии был истолкован таким образом, что 
вступил в противоречие с положениями Конституции РФ. В данном 
случае возможность применения соответствующих норм должен определить 
Конституционный Суд.
Подчеркнем, что речь не идет и не может идти о неуважении принципов 
международного права и неисполнении международных договоров, 
отказе от них и т.п. Обновленный Основной закон более выпукло 
показывает приоритет конституционных норм на территории России. 
Приведенные положения, как это прямо следует из их формулировок, 
не предполагают отказа Российской Федерации от соблюдения самих 
международных договоров и выполнения своих международных обязательств. 
Данный механизм предназначен не для утверждения отказа 
от исполнения международных договоров и основанных на них решений 
межгосударственных юрисдикционных органов, а для выработки 
конституционно приемлемого способа исполнения таких решений 
Российской Федерацией.

1 Постановление ЕСПЧ от 18 марта 2011 г. «Дело «Лаутси и другие (Lautsi and others) 
против Италии»» (жалоба № 30814/06).