Стратегический аудит социально-экономического планирования

                СТРАТЕГИЧЕСКИЙ АУДИТ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ




Монография

   Под редакцией Н.В. Кузнецова, С.Н. Сильвестрова




Москва Издательско-торговая корпорация «Дашков и К°» 2023

УДК 338.2
ББК 65.05
      С83

Рецензенты:
     В.В. Иванов - член-корреспондент РАН, д-р экон. наук, профессор; заместитель президента Российской академии наук (РАН);
     А.Е. Городецкий - заслуженный деятель науки РФ, д-р экон. наук, профессор; руководитель научного направления Института экономики РАН.
Ответственные редакторы:
     Н.В. Кузнецов - д-р экон. наук;
     С.Н. Сильвестров - заслуженньш экономист РФ, д-р экон. наук.
Авторы:
Н.В. Кузнецов, С.Н. Сильвестров, С.А. Побываев, В.В. Еремин,
С.Б. Решетников, Д.В. Фирсов, Т.К. Чернышева, Н.Е. Котова, В.Г Старовойтов, Ю.А. Крупнов, В.И. Филатов.


С83      Стратегический аудит социально-экономического
      планирования : монография / [Н.В. Кузнецов, С.Н. Сильвестров, С.А. Побываев и др.] ; под ред. Н.В. Кузнецова, С.Н. Сильвестрова. - Москва : Издательско-торговая корпорация «Дашков и К°», 2023. - 174 с.
         ISBN 978-5-394-05710-6.
         В монографии формулируются научно-методические основы стратегического аудита документов стратегического планирования в области социально-экономического развития и обеспечения национальнои безопасности Россиискои Федерации, а также критериев качества и системы показателей используемых при стратегическом аудите документов стратегического планирования в области социально-экономического развития.
         Для практических работников, преподавателей, исследователей и экспертов, интересующихся данной тематикой.


                               © Финансовыи университет, 2023 ISBN 978-5-394-05710-6         © ООО «ИТК «Дашков и К°», 2023

            ОГЛАВЛЕНИЕ



ВВЕДЕНИЕ......................................4
Глава 1. ПОДХОДЫ К РЕШЕНИЮ ПРОБЛЕМЫ СОГЛАСОВАННОСТИ ДОКУМЕНТОВ СТРАТЕГИЧЕСКОГО
ПЛАНИРОВАНИЯ В ЗАРУБЕЖНЫХСТРАНАХ..............6
Глава 2. МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ПРОВЕДЕНИЯ СТРАТЕГИЧЕСКОГО АУДИТА ПРИ СОГЛАСОВАНИИ И
УТВЕРЖДЕНИИ ДОКУМЕНТОВ СТРАТЕГИЧЕСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ.................................52
Глава 3. КРИТЕРИИ КАЧЕСТВА ДОКУМЕНТОВ СТРАТЕГИЧЕСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ.................68
Глава 4. СИСТЕМА ПОКАЗАТЕЛЕИ СТРАТЕГИЧЕСКОГО АУДИТА ДОКУМЕНТОВ СТРАТЕГИЧЕСКОГО
ПЛАНИРОВАНИЯ.................................84
Глава 5. ПРИМЕР ОЦЕНКИ ДОКУМЕНТОВ СТРАТЕГИЧЕСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ В СООТВЕТСТВИИ
С РАЗРАБОТАННЫМИ ПОДХОДАМИ..................126
ЗАКЛЮЧЕНИЕ..................................160
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ............162
СВЕДЕНИЯ ОБ АВТОРАХ.........................173

3

            ВВЕДЕНИЕ



    Наша страна находится сегодня в жестких условиях усиления мировой конкуренции и появления новых стратегических рисков, которые усугубляются мировым финансово-экономическим кризисом и осложнением геополитически обстановки. Резко обострились уже известные угрозы национальным интересам страны, прежде всего во внешнеполитически и военнои сфере. Нарастает международныи конфликтныи потенциал, и становится очевидным, что рассчитывать на изменение недружественного курса со стороны некоторых наших геополитических оппонентов в обозримом будущем не приходится. В этои связи остро стоят вопросы обеспечения экономическои безопасности и устоичивого социально-экономического развития нашеи страны, в основе которого лежит долгосрочное стратегическое планирование.
    Однако анализ показывает, что многие действующие документы стратегического планирования сегодня не в полной мере увязаны с национальными целями, а также не в полной мере обеспечены бюджетами различных уровней. Стратегический аудит, предполагающий экспертную оценку документов стратегического планирования, сегодня оказывается крайне затруднен ввиду отсутствия надлежащей методологической основы, и по этой причине не всегда проводится. Типичным явлением были разработка и утверждение документов подчиненного уровня до принятия основополагающих и системообразующих документов.
    Таким образом, можно утверждать, что в Российской Федерации сегодня отсутствует комплексная система, позволяющая обеспечить своевременное выявление рисков и угроз в экономической сфере, которая в полной мере соответствовала бы задачам, поставленным Федеральным законом от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Феде

4

рации» (далее 172-ФЗ) и в «Стратегии экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030 года», утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 13.05.2017 № 208. Это сегодня является серьезным недостатком с точки зрения обеспечения устойчивого социально-экономического развития страны.
    Поиску путей совершенствования стратегического планирования в последнее время уделяется большое внимание. При этом большинство исследователей сходятся во мнении, что одна из ключевых проблем заключается в несовершенстве действующей системы подготовки и согласования документов стратегического планирования. Она нуждается в развитии и с точки зрения методологии, и сточки зрения нормативно-правового обеспечения, и с точки зрения процессов межведомственного взаимодействия, а также с точки зрения ее институционального обеспечения.
    Одним из ключевых инструментов государственного управления, направленным на обеспечение качественного документирования стратегического планирования и управления социально-экономическим развитием страны, является государственный стратегический аудит. Его применение способствует существенному повышению эффективности деятельности государственных учреждений и ведомств, а также обеспечивает качественное повышение результативности исполнения государственных программ, проектов, иных документов государственного планирования.
    В представленной монографии авторами формулируются научно-методические основы стратегического аудита документов стратегического планирования в области социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, а также формирования критериев качества и системы показателей, используемых при стратегическом аудите документов стратегического планирования в области социально-экономического развития.

5

Глава 1. ПОДХОДЫ К РЕШЕНИЮ ПРОБЛЕМЫ СОГЛАСОВАННОСТИ ДОКУМЕНТОВ СТРАТЕГИЧЕСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ
В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ

    В современных реалиях все больше усложняется государственное управление, характеризующееся неопределенностью мер и результатов вмешательства правительства в экономику, многоплановым взаимодеиствием между ведомствами, сложными отношениями с неправительственными организациями и гражданским обществом. В настоящее время формирование методологического и методического обеспечения процессов стратегического планирования, включая обоснование методологии прогнозирования, декомпозиции целеи и задач, научных подходов к разработке системы показателей используемых в процессе стратегического планирования, является однои из задач, обозначенных высшим руководством страны в качестве приоритетных.
    В данном контексте целесообразно обратиться к тезисам выступления Президента Россиискои Федерации на заседании Совета безопасности 27 сентября 2021 года относительно путеи совершенствования практики стратегического планирования в Россиискои Федерации. В частности, он подчеркнул, что государству «нужна сбалансированная, единая и целостная система стратегического планирования, чтобы создавать современные, выверенные, нацеленные на конкретныи результат планы и программы...» [6]. В этои связи Президент обратил внимание на следующие принципиальные задачи, указав на необходимость:
    1)    «оптимизировать количество принимаемых документов стратегического планирования, прежде всего, на региональном и муниципальном уровнях, четко увязав их с федеральными»;

6

    2)     «обеспечить согласованность стратегического планирования и бюджетного процесса»;
    3)      «добиться повышения уровня информационно-аналитического обеспечения стратегического планирования, прежде всего, за счет использования единых исходных данных, общих методологических подходов к прогнозированию и моделированию развития ситуации»;
    4)      «более эффективно вести контроль и мониторинг в сфере стратегического планирования».
    Сформулированные Президентом задачи заложены в Основы государственнои политики в сфере стратегического планирования, утвержденные 8 ноября 2021 г. Указом № 633. С принятием указа завершалась почти двухлетняя работа по разработке основ политики, нацеленнои на активизацию стратегического планирования. Реализация указа осуществляется по плану, предусматривающему также внесение корректив в 172-ФЗ. Поправки учитывают опыт стратегического управления, накопленныи за период после принятия закона в 2014 году.
    Базовым процессом для реализации обозначенных задач выступают процессы согласования и утверждения документов стратегического планирования, без эффективного проведения которого невозможно качественно переити на следующии этап. Одним из принципиальных аспектов в рамках процессов согласования и утверждения документов стратегического планирования выступает стратегическии аудит и аудит эффективности, которыи необходим как для достижения национальных целеи, так и целеи устоичивого развития.
    Стратегическое планирование и управление, равно как и стратегическии аудит, являются для нашеи страны относительно новыми практиками государственного управления. Первые шаги на этом пути обнаружили определенные проблемы: достаточно вспомнить судьбу Стратегии-2020 и маискихуказов 2012 года. Тем не менее даже негативныи опыт полезен, поскольку он обнаруживает конкретные проблемы, подлежащие

7

решению. На наш взгляд одной из ключевых проблем является согласование и координация документов стратегического планирования.
    Согласно ст. 11 172-ФЗ к документам стратегического планирования в рамках целеполагания, а также планирования и программирования, которые разрабатываются на федеральном уровне, относятся:
    1.     Документы стратегического планирования, разрабатываемые в рамках целеполагания, к которым относятся: ежегодное послание Президента Россиискои Федерации Федеральному Собранию Россиискои Федерации; стратегия социально-экономического развития Россиискои Федерации; стратегия нацио-нальнои безопасности Россиискои Федерации, а также основы государственнои политики, доктрины и другие документы в сфере обеспечения национальнои безопасности Россиискои Федерации; стратегия научно-технологического развития Россиискои Федерации.
    2.     Документы стратегического планирования, разрабатываемые в рамках целеполагания по отраслевому и территориальному принципу, к которым относятся: отраслевые документы стратегического планирования Россиискои Федерации; стратегия пространственного развития Россиискои Федерации; стратегии социально-экономического развития макрорегионов.
    3.     Документы стратегического планирования, разрабатываемые в рамках планирования и программирования, к которым относятся: основные направления деятельности Правительства Россиискои Федерации; государственные программы Россиискои Федерации; государственная программа вооружения; схемы территориального планирования Россиискои Федерации; планы деятельности федеральных органов исполнительнои власти.
    При этом доля расходов федерального бюджета на реализацию государственных программ составляет порядка 60%, а национальных проектов - 10%.

8

     «Государственные программы» пришли на смену «федеральным целевым программам», которые осуществляются с 1994 г. Основной причиноИ преобразования стал низкиИ уровень исполнения федеральных целевых программ. Государственные программы представлены 41 деиствующеи программой еще три программы находятся на стадии разработки [7].
     Также элементом государственного программирования являются «национальные проекты», пришедшие на смену «приоритетным национальным проектам». Как и в случае с федеральными целевыми программами они пришли на смену другои форме целевого планирования - приоритетным национальным проектам по причине низкои эффективности приоритетных проектов. Всего на настоящии момент осуществляется 13 нацпроектов [8].
     При этом изначально предполагалось, что программы и проекты будут формироваться путем декомпозиции долгосрочных стратегических целеи, с учетом имеющихся ресурсных ограничении, и позволят обеспечить наиболее оптимальное расходование финансовых ресурсов, а также их подконтрольное освоение. Однако, как показывает анализ, практическая реализация данного подхода столкнулась с рядом сложностеи как организационного, так и методологического характера, несмотря на то, что в целях обеспечения координации стратегического управления и исполнения федерального бюджета в стране был осуществлен переход к программно-целевому управлению, предполагающии увязку государственных расходов (государственного бюджетирования) с конкретными целями социальноэкономического развития путем формирования государственных проектов и программ¹. Такои подход был декларирован как —
¹ Об утверждении Концепции повышения эффективности бюджетных расходов в 2019-2024 годах: Распоряжение Правительства РФ от 31.01.2019 № 117-р // Собрание законодательства РФ. 11.02.2019. №6, ст. 542.

9

ключевой для организации работы органов государственной власти всех уровней¹.
     К 2020 г. в области государственного программирования сложилась ситуация, когда в Государственнои Думе рядом зако-нодателеи предполагалось поставить вопрос об отказе от государственных программ как формы реализации государственнои стратегии. Так, Глава думского бюджетного комитета А. Макаров обратил внимание на то, что госпрограммы представляют собои набор показателеи для составления отчета, в то время как бюджетные средства расходуются вне системы целеи, которая бы соответствовала реализации национальных приоритетов. Буквально он выразил это так: «...это, по существу, абсолютно аналитическая модель, группировка расходов бюджета, и ничего больше» [9]. О перспективах государственных программ им было сказано еще жестче: «Зачем вы снова пытаетесь реанимировать покоиничка? Его можно подкрасить, можно тон наложить, можно там румянец, будет выглядеть обалденно совершенно, но не оживет» [10].
     Весьма похожая ситуация сложилась и с национальными проектами. С самого начала реализации нацпроектов возникли определенные проблемы. По результатам мониторинга Счетнои палаты РФ А. Кудрин отметил, что реализация нацпроектов не приводит ни к достижению национальных целеи, ни к экономическому росту, и, кроме того, они ориентированы скорее на отраслевые, чем на общенациональные цели [11]. В дальнеишем, в 2020 г. темп исполнения нацпроектов отставал от плановых значении [12], что комментаторы были склонны объяснять влиянием пандемии и кризисными явлениями, обусловленными падением мировых цен на нефть. В июле 2020 г. Президент перенес срок реализации нацпроектов с 2024 на 2030 г. по причине катастрофического неисполнения планов [13]. —
¹ Об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации: Постановление Правительства РФ от 31.10.2018 № 1288 (ред. от 24.06.2021) // Собрание законодательства РФ. 05.11.2018. № 45, ст. 6947.

10

    Анализ госпрограмм в рамках анализа исполнения федерального бюджета, проведенный СчетноИ палатоИ РФ в сентябре 2020 г. выявил разбалансированность параметров различных госпрограмм, несовпадение целеи программ задачам, поставленным перед ведомствами и низкии уровень исполнения, ха-рактерныи для большинства министерств и ведомств [14]. Об-щии вывод руководителя Счетнои палаты РФ А. Кудрина -необходимость пересмотра госпрограмм. В частности, он заявил следующее: «Госпрограммы оказались устаревшими для сегодняшнего динамичного управления, достижения целеи. ... Там много так называемых индикаторов более низкого уровня. Вся эта система административных показателеи очень сложно управляется» [15].
    Очевидно, что верхним уровнем стратегического планирования являются обозначаемые Президентом РФ национальные цели или стратегические приоритеты развития. Однако сами по себе они не могут служить основои для формирования программ и проектов ввиду их комплексности. Предполагается, что эти цели будут в дальнеишем декомпозированы в ряде содержательно-сопряженных документов стратегического планирования. Однако этот пакет документов до настоящего момента так и не разработан.
    С институциональнои точки зрения системным пороком применения в стратегическом управлении программно-целевого метода является отсутствие государственного аналитического центра большои мощности, которыи бы, исходя из национальных целеи и стратегических приоритетов, формулировал бы единое стратегическое видение, включая конкретные задачи тех или иных министерств и ведомств.
    Сегодня национальные программы и проекты фактически базируются не на едином общенациональном стратегическом плане, а на частных стратегиях отраслевых министерств, их частном стратегическом видении и их частном понимании стоящих перед ними задач.

11