Надзор прокурора за возбуждением и расследованием уголовных дел

Надзор прокурора за возбуждением и расследованием  
уголовных дел

Памяти 
Эдит Юрьевны Курдиной (Суракевич) 
посвящается

НОРМА 
ИНФРА-М
Москва, 2024

К. А. Таболина

Надзор прокурора 
за возбуждением 
и расследованием 
уголовных дел

Под редакцией 
доктора юридических наук, профессора  
Л. Н. Масленниковой 

УДК 343.13
ББК 67.72
 
Т12

Сведения об авторе
Ксения Андреевна Таболина, кандидат юридических наук, старший преподаватель 
кафедры уголовно-процессуального права Московского государственного 
юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА).

Рецензенты
Александр Германович Халиулин, доктор юридических наук, профессор, заведующий 
кафедрой прокурорского надзора за исполнением законов в оперативно-
розыскной деятельности и участия прокурора в уголовном судопроизводстве 
Университета прокуратуры РФ, государственный советник юстиции 3 класса, заслуженный 
юрист РФ, почетный работник прокуратуры РФ.
Наталья Владимировна Григорьева, кандидат юридических наук, доцент, 
доцент кафедры уголовного процесса Московского университета Министерства 
внутренних дел РФ имени В. Я. Кикотя, полковник полиции.

Таболина К. А.
Надзор прокурора за возбуждением и расследованием уголовных 
дел : монография / К. А. Таболина ; под ред. Л. Н. Маслен-
никовой. — Москва : Норма : ИНФРА-М, 2024. — 320 с.
ISBN 978-5-00156-034-0 (Норма)
ISBN 978-5-16-016365-9 (ИНФРА-М, print)
ISBN 978-5-16-108167-9 (ИНФРА-М, online)
В работе исследуются правовая природа надзора прокурора за возбуждением 
и расследованием уголовных дел, ретроспектива его развития, особенности 
уголовно-процессуальной деятельности прокурора в досудебном производстве 
в зарубежных странах, актуальные проблемы осуществления прокурором 
надзора за возбуждением и расследованием уголовных дел и предлагаются 
пути его совершенствования. Методологическую основу работы 
составили теоретические представления о надзоре прокурора в досудебном 
производстве уголовного процесса, а также исходные положения теории публичного 
и диспозитивного начал в уголовном судопроизводстве России, разработанные 
доктором юридических наук, профессором Л. Н. Масленниковой.
Для практикующих юристов, преподавателей, аспирантов и магистрантов 
юридических вузов.
УДК 343.13  
ББК 67.72  

Монография подготовлена в рамках поддержанного РФФИ научного проекта 
№ 18-29-16018 «Концепция построения уголовного судопроизводства, обеспечивающего 
доступ к правосудию в условиях развития цифровых технологий».

ISBN 978-5-00156-034-0 (Норма)
ISBN 978-5-16-016365-9 (ИНФРА-М, print) 
 
 
 
ISBN 978-5-16-108167-9 (ИНФРА-М, online) 
                  © Таболина К. А., 2020

Т12

Введение

Выполняя свое государственно-правовое предназначение (надзор 
за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих 
на территории РФ), прокурор в досудебном производстве уголовного 
процесса России осуществляет от имени государства надзор за 
исполнением законодательства органами предварительного расследования. 
Однако, несмотря на необходимость одинакового обеспечения 
прокурором исполнения законов органами дознания и органами предварительного 
следствия, в 2007 г. Федеральным законом от 5 июня 
2007 г. № 87-ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный 
кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О прокуратуре 
Российской Федерации»1 прокурор был лишен эффективных полномочий 
по надзору за законностью производства органов предварительного 
следствия, а также значительной части полномочий в стадии возбуждения 
уголовного дела.
Согласно статистическим данным Генеральной прокуратуры РФ за 
11 прошедших после внесения указанных законодательных изменений 
лет в России практически вдвое возросло количество нарушений, которые 
были выявлены прокурорами в ходе досудебного производства 
(с 2 690 862 нарушений в 2008 г. до 5 159 080 нарушений в 2018 г.)2.
При этом после лишения прокурора значительного объема полномочий 
по надзору за производством следственных органов существенно 
увеличилось количество нарушений законодательства, допущенных 
следователями. Так, только за первые семь лет в Российской 
Федерации количество нарушений законодательства, допущенных 
следственными органами, которые были выявлены прокурорами, возросло 
практически втрое и превысило в 2014 г. 1 млн 636 тыс. нарушений (
с 546 193 выявленных нарушений в 2008 г. до 1 636 889 нарушений 
в 2014 г.).
Также за указанные семь лет в России количество признанных прокурорами 
недопустимыми доказательств по уголовным делам, рассле-

1  СЗ РФ. 2007. № 24. Ст. 2830.
2  См.: URL: http://genproc.gov.ru/stat/data/ (дата обращения: 18.04.2019).

Введение

дованным следственными органами, возросло втрое (с 1007 постановлений 
прокуроров о признании недопустимыми доказательств по уголовным 
делам, расследованным в форме предварительного следствия, 
в 2008 г. до 3027 постановлений в 2014 г.).
Подобные тенденции свидетельствуют о необходимости исследования 
вопроса достаточности полномочий прокурора по надзору за законностью 
производства органов предварительного следствия.
Как показывают результаты анкетирования1, 85% прокуроров, осуществляющих 
надзор за процессуальной деятельностью следственных 
органов, считают, что прокурору недостаточно установленных 
УПК РФ полномочий по надзору за предварительным следствием. При 
этом 58,8% прокуроров, осуществляющих надзор за процессуальной 
деятельностью органов дознания, полагают, что прокурору достаточно 
установленных УПК РФ полномочий по надзору за производством 
дознания.
Объективная необходимость расширения надзорных полномочий 

прокурора в досудебном производстве обусловливает многочисленные 
законодательные инициативы2.
Актуальность настоящему монографическому исследованию также 
придают дискуссии в уголовно-процессуальной науке, касающиеся 
понимания правовой природы деятельности прокурора, в том числе 
относительно определения доминирующего направления деятельности 
прокурора в досудебном производстве (надзор или уголовное 
преследование).
Сложившаяся теоретическая неопределенность в понимании деятельности 
прокурора в досудебном производстве, разбалансированность 
надзорных полномочий прокурора в законодательстве и возникающие 
в практической деятельности проблемы правоприменения 

1  Анкетирование проводилось в 2014 г. на базе Академии Генеральной прокуратуры 
РФ и на базе прокуратуры Московской области.
2  См., например: Законопроекты № 872311-6 «О внесении изменений в Уголовно-
процессуальный кодекс Российской Федерации (о расширении полномочий прокурора 
в досудебном судопроизводстве)»; № 84590-6 «О внесении изменений в отдельные 
законодательные акты Российской Федерации (о расширении полномочий прокурора 
в уголовном судопроизводстве и производстве по делам об административных 
правонарушениях)»; № 296770-6 «О внесении изменений в часть вторую статьи 
37 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации (о представлении прокурору 
права принимать к производству и расследовать уголовные дела)»; № 644381-
5 «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации 
(в части повышения механизма прокурорского надзора в уголовном судопроизводстве)» // 
ГД ФС РФ: официальный сайт. URL: http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf (дата 
обращения: 20.04.2019).

Введение 
7

требуют комплексного исследования процессуальной деятельности 
прокурора в стадиях возбуждения и предварительного расследования 
уголовного дела, что определяет значимость и своевременность представленной 
монографии.
Особое значение определение роли прокурора в уголовном судопроизводстве 
приобретает в условиях развития цифровых технологий. 
В рамках государственной политики по развитию цифровой экономики 
России прокуратура встала на путь цифровой трансформации. Генеральным 
прокурором РФ была утверждена Концепция цифровой 
трансформации органов и организаций прокуратуры Российской Федерации 
до 2025 года1, предполагающая переход к высокотехнологичному 
надзору, который должен привести к оптимизации деятельности 
прокурора в досудебном производстве уголовного процесса.
Высокотехнологичный надзор предусматривает создание единой 
межведомственной цифровой онлайн-платформы взаимодействия прокуроров 
и государственных органов, в том числе органов предварительного 
расследования, для работы с единым электронным делом, а 
также комплексную автоматизацию надзорных функций.
В юридической литературе проблемы процессуальной деятельности 
прокурора в досудебном производстве были предметом исследования 
многих ученых.
В досоветский период роли прокурора в уголовном судопроизводстве 
были посвящены работы Н. А. Буцковского, А. А. Квачевского, 
Н. В. Муравьева, В. К. Случевского, И. Я. Фойницкого и др. В советский 
период различные вопросы, связанные с участием прокурора в 
досудебном производстве по уголовным делам, нашли отражение в 
трудах А. Н. Балашова, В. И. Баскова, Н. В. Жогина, Р. Д. Рахунова, 
В. М. Савицкого, М. С. Строговича, Х. С. Таджиева, М. А. Чельцова, 
П. С. Элькинд и др.
Общие и частные вопросы осуществления прокурором процессуальной 
деятельности в стадиях возбуждения и расследования уголовного 
дела в современный период исследовались в работах А. С. Барабаш, 
Л. Н. Башкатова, Л. В. Виницкого, Л. А. Воскобитовой, 
Б. Я. Гаврилова, Н. В. Григорьевой, А. М. Джафарова, И. Л. Друка-
рова, О. Д. Жук, А. Г. Звягинцева, П. С. Ефимичева, С. П. Ефимичева, 
В. Н. Исаенко, В. В. Казакова, О. А. Кожевникова, А. П. Короткова, 

1  Приказ Генерального прокурора РФ от 14 сентября 2017 г. № 627 «Об утверждении 
Концепции цифровой трансформации органов и организаций прокуратуры до 2025 года» (
вместе с «Концепцией цифровой трансформации органов и организаций прокуратуры 
Российской Федерации до 2025 года») // Законность. 2017. № 12.

Введение

П. А. Лупинской, Л. Н. Масленниковой, И. В. Овсянникова, И. Л. Петрухина, 
В. И. Рохлина, А. В. Смирнова, А. Б. Соловьева, А. В. Тимофеева, 
А. Г. Халиулина, Г. П. Химичевой, О. В. Химичевой, В. С. Шад-
рина, С. А. Шейфера, В. Н. Юрчишина, Ю. К. Якимовича, В. Б. Яст-
ребова и др.
После внесения в УПК РФ изменений 2007 г., лишивших прокурора 
значительной части полномочий, проблемам исследования уголовно-
процессуальной деятельности прокурора в досудебном производстве 
были посвящены кандидатские диссертации Э. Р. Исламо-
вой (2009 г.), А. Ю. Чуриковой (2010 г.), Е. Н. Бушковской (2011 г.), 
Г. Д. Харебава (2012 г.), Д. И. Ережипалиева (2013 г.), М. В. Серебрянниковой (
2013 г.), Э. А. Хайруллиной (2013 г.), А. В. Спирина (2014 г.), 
А. В. Чубыкина (2014 г.), Ш. М. Абдул-Кадырова (2015 г.), Д. А. Сычева (
2016 г.), О. А. Грачевой (2018 г.), которые внесли свой вклад в развитие 
уголовно-процессуальной науки.
В настоящей монографии предпринята попытка системного осмысления 
правовой природы надзора прокурора за возбуждением и расследованием 
уголовных дел, исследования проблем, возникающих в 
ходе его реализации, и разработки рекомендаций по совершенствованию 
законодательства и практической деятельности по осуществлению 
надзора за возбуждением и расследованием уголовных дел.
Во многом по-новому комплексно исследованы теоретические и научно-
практические вопросы дифференциации надзора прокурора в зависимости 
от формы предварительного расследования, в том числе соотношения 
полномочий прокурора по надзору за возбуждением и расследованием 
уголовных дел органами предварительного следствия и 
органами дознания. Научный интерес представляют сформулированное 
авторское понятие «надзор прокурора за возбуждением и расследованием 
уголовных дел», его правовая природа; определение содержания 
публичного интереса по обеспечению законности в досудебном 
производстве. Также заслуживают внимания ретроспективный анализ 
развития института надзора прокурора за возбуждением и расследованием 
уголовных дел в уголовном судопроизводстве России (с 1864 г. 
по настоящее время) и анализ зарубежного законодательства, регулирующего 
деятельность прокурора в досудебном производстве уголовного 
процесса.
Раскрытые в монографии основные проблемы осуществления надзора 
прокурором за возбуждением и расследованием уголовных дел, 
выявленные причины, их вызывающие, предложения по совершенствованию 
законодательного регулирования процессуальной деятель-

Введение 
9

ности прокурора в досудебном производстве, а также предложения по 
совершенствованию практики применения действующего законодательства, 
направленные на повышение эффективности надзорной деятельности 
прокурора, будут интересны в научно-исследовательской 
деятельности, при совершенствовании законодательства и подзаконных 
нормативных актов, а также в правоприменительной практике.

Представленная монография посвящена памяти моей мамы — советника 
юстиции, старшего прокурора управления по расследованию 
особо важных дел Генеральной прокуратуры РФ Эдит Юрьевны Кур-
диной (Суракевич).
Эдит Юрьевна родилась 2 декабря 1964 г. в городе Иркутске.
Окончив с отличием Ярославский государственный университет в 
1987 г., работала по 1991 г. юрисконсультом Исполнительного комитета 
Уссурийского городского Совета народных депутатов Приморского 
края. С 1992 по 1993 г. — помощник прокурора в/ч 9357 прокуратуры 
Республики Казахстан.
В 1994 г. поступила на службу в органы прокуратуры Российской 
Федерации и работала помощником, старшим помощником прокурора, 
следователем по особо важным делам прокуратуры в/ч 9302.
В 2000 г. переведена в центральный аппарат Генеральной прокуратуры 
РФ и работала старшим прокурором следственного отдела Второго 
управления, старшим прокурором отдела по надзору за расследованием 
особо важных дел управления по расследованию особо важных 
дел.
Осуществляла надзор за возбуждением и расследованием сложных, 
многоэпизодных и резонансных уголовных дел, поддерживала государственное 
обвинение в суде. За высокий профессионализм многократно 
отмечалась и поощрялась руководством Генеральной прокуратуры 
РФ, награждена почетной грамотой Генерального прокурора РФ.
Эдит Юрьевне были присущи такие качества, как доброжелательность, 
отзывчивость и душевность. Она была жизнерадостным, мужественным, 
любящим и заботливым человеком. С чувством ответственности 
относилась к исполнению служебного долга и пользовалась 
заслуженным авторитетом среди коллег, ее отличали принципиальность, 
требовательность, трудолюбие и исполнительность.

Глава 1. Правовая природа надзора прокурора  
за возбуждением и расследованием уголовных дел

§ 1. Понятие и сущность надзора прокурора за возбуждением  
и расследованием уголовных дел

В соответствии с Конституцией РФ (ч. 1 ст. 129) полномочия, организация 
и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации 
определяются федеральным законом. Федеральный закон от 17 января 
1992 г. № 2202-I «О прокуратуре Российской Федерации» (далее — 
Закон о прокуратуре РФ) устанавливает, что прокуратура Российской 
Федерации является единой федеральной централизованной системой 
органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за 
соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих 
на территории РФ (п. 1 ст. 1). Прокуратура России выполняет и иные 
функции, установленные федеральными законами. Таким образом, из 
приведенной нормы закона следует главное предназначение прокуратуры 
Российской Федерации — осуществление надзора за соблюдением 
и исполнением законов в государстве.
Согласно ст. 3 Закона о прокуратуре РФ организация и порядок деятельности 
прокуратуры Российской Федерации и полномочия прокуроров 
определяются Конституцией РФ, Законом «О прокуратуре Российской 
Федерации» и другими федеральными законами, международными 
договорами Российской Федерации. В уголовном процессе 
правовой статус прокурора устанавливается первостепенно совокупностью 
норм Закона о прокуратуре РФ и Уголовно-процессуального 
кодекса РФ (УПК РФ).
Так, Закон о прокуратуре РФ (п. 2 ст. 1) определяет, что в целях 
обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, 
защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом 
интересов общества и государства прокуратура России осуществляет 
надзор за исполнением законов органами, осуществляющими 
оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное 
следствие.
Уголовно-процессуальный кодекс РФ (ч. 1 ст. 37) устанавливает, что 
прокурор является должностным лицом, уполномоченным в пределах