Государственно-территориальное устройство России: поиск идеальной формы

ГОСУДАРСТВЕННО-
ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ 

УСТРОЙСТВО РОССИИ 

ПОИСК ИДЕАЛЬНОЙ ФОРМЫ

И.А. ИВАННИКОВ

МОНОГРАФИЯ

Москва 
ИНФРА-М 

202

УДК 342.15(075.4)
ББК 67.400.5
 
И19

Иванников И.А.

И19 
 
Государственно-территориальное устройство России: поиск идеаль-

ной формы : монография / И.А. Иванников. — Москва : ИНФРА-М, 
2024. — 157 с. — (Научная мысль). — DOI 10.12737/1915701.

ISBN 978-5-16-018173-8 (print)
ISBN 978-5-16-111176-5 (online)

В монографии представлен авторский взгляд на учения о государствен-

но-территориальном устройстве России с XIX до начала XXI века в отечественной 
политико-правовой мысли и на практику государственно-территориального 
строительства. Ценность представляют суждения не только 
о прошлом и настоящем, но и о будущем государственно-территориального 
устройства России, формы Российского государства.

Предназначена для специалистов в области истории и теории госу-

дарства и права России, конституционного права, а также для студентов 
и аспирантов, обучающихся по направлению подготовки (специальности) 
«Юриспруденция», сотрудников законодательных органов власти.

УДК 342.15(075.4)

ББК 67.400.5

Р е ц е н з е н т ы:

Малько А.В., доктор юридических наук, профессор, профессор По-

волжского института (филиала) Всероссийского государственного 
университета юстиции (РПА Минюста России), заслуженный деятель 
науки Российской Федерации;

Остапович И.Ю., доктор юридических наук, профессор, профессор 

кафедры конституционного права Уральского государственного юридического 
университета имени В.Ф. Яковлева;

Ермолович В.И., кандидат исторических наук, доцент, доцент ка-

федры международного экономического права Белорусского государственного 
экономического университета

ISBN 978-5-16-018173-8 (print)
ISBN 978-5-16-111176-5 (online)
© Иванников И.А., 2023

Введение

Конфликт ценностей в юридической науке связан больше 
не с категориями государства, государственной власти, права 
и юридической ответственности, а с такими категориями, как 
форма государства и ее аспекты: форма государственного правления, 
форма государственно-территориального устройства 
и форма государственного режима, социальной справедливостью 
в праве. Их ценность выше, если они реально одобряются 
большинством социума. В начале XXI столетия в Российской 
Федерации и многих других странах обострился вопрос о государственно-
территориальном устройстве. В связи с этим 
представляет интерес исследование вопроса о присоединении 
территорий и их статусе в истории России.
В 2014–2022 годах произошло много важных исторических 
событий, которые связаны с государственно-территориальным 
устройством Российской Федерации и настоятельно 
требующих научного и практического исследования. Среди 
этих событий можно назвать 100-летие образования СССР, 
принятие в состав Российской Федерации новых территорий, 
рост политического и правового сознания народов, которые 
все больше стали признавать референдум самым демократическим 
методом разрешения вопросов, имеющих отношение 
к форме государства, затрагивающие широкие права и свободы 
человека и гражданина.
Целью проведенного исследования является рассмотрение 
ряда актуальных проблемных вопросов развития государственно-
территориального устройства России.
В работе государственно-территориальное устройство понимается 
как категория, характеризующая один из аспектов 
формы государства, отражающая внутреннюю организацию 
государственной власти, принцип деления государства на отдельные 
части, показывающие взаимоотношения между собой 

Иванников И.А.

центральных и местных (региональных) государственных органов 
в унитарном государстве, федерации и субъектов федерации 
в федеративном государстве. Следуя классической 
традиции, все государства по государственно-территориальному 
устройству рассматриваются как простые (унитарные) 
и сложные (империи, федерации, унии и другие). Федерация 
понимается как сложная форма государственного устройства, 
которая закрепляется в конституции государства (конституционная 
федерация) либо основывается на федеративном 
договоре (договорная федерация), субъекты которой юридически 
равны, а государственный суверенитет принадлежит 
самой федерации, а не ее субъектам. Конфедерации рассматриваются 
как временный, переходный, надгосударственный 
союз суверенных государств, основанный на международно-
правовом договоре, созданный с целью совместного решения 
глобальных проблем, субъекты которого обладают правом 
сецессии (свободы выхода) и нуллификации (отмены, отклонения 
актов конфедерации на своей территории).
Государственно-территориальное устройство в России 
всегда носило перманентный проблемный характер. Это связано 
с разными способами присоединения земель к России, 
с изменениями в оценке существующей формы государства, 
с изменениями государственной национальной политики.
В Российской империи идеи федерализма начали развиваться 
в начале XIX века. Они нашли отражение в трудах декабристов, 
М.А. Бакунина, И.Е. Андриевского, И.А. Ильина, 
Н.М. Коркунова, К.Д. Кавелина, А.С. Ященко, Н.Н. Алексеева 
и других мыслителей. Отношение к федерации среди ученых 
и политиков России всегда было неоднозначным. Был период, 
когда идеи федерализма не были популярны. Декабристы, 
«славянофилы» и «западники», либералы и консерваторы, 
анархисты и монархисты, эсэры и большевики, советские и современные 
российские исследователи по-разному оценивали 
федерацию как форму государственного устройства, теорию 
и практику федерализма в России.

Государственно-территориальное устройство России: поиск идеальной формы

В XX век Россия вступила единой и неделимой империей, 
в составе которой были автономные Царство Польское и Великое 
княжество Финляндское. Распавшуюся в 1917 году 
Российскую империю большевики смогли объединить в союзное 
государство с целью построения коммунистического 
общества. В годы перестройки в СССР обострился национальный 
вопрос, возникла общая проблема всех федеративных 
и многонациональных государств — сепаратизм.
В XXI век Россия вступила слабым государством. Было 
ясно, что для создания теоретической модели сильного государства 
необходимо расширение политико-правовых исследований, 
отказ от устаревших представлений о сложившихся 
стереотипах в политико-правовой науке.
Без истории нет теории. Поэтому необходим анализ идей 
по государственно-территориальному устройству России, которые 
были высказаны в разные периоды времени.
В истории, теории и практике федерализма появились элементы, 
которые противоречат принципу равенства субъектов 
федерации. В российской литературе такое нарушение назвали 
асимметричной федерацией, включая в этот перечень 
Российскую Федерацию, Индию, Канаду и Бразилию. К симметричным 
федерациям относят США и ФРГ.
С наступлением социально-экономических проблем обостряются 
политические, в том числе межнациональные отношения, 
вызванные ошибками в национальной и административной 
политике.
В монографии исследуются основные современные вызовы 
российскому конституционному строю, связанные с формой 
государственно-территориального устройства.
Цель исследования заключается в выявлении некоторых 
проблемных вопросов развития государственно-территориального 
устройства России и предложении путей их решения. 
Если государственная власть решает эти проблемы, то для 
большинства граждан и власть, и форма государства есть ценности, 
которые они защищают. Если форма государства су-

Иванников И.А.

ществует в ущерб правам и свободам большей части граждан, 
то такое государство не будет являться для них ценностью, 
что бы по этому поводу ни говорили субъекты государственной 
власти, и ни писали отдельные пропагандисты и деятели 
науки.

Глава 1
ПОЛИТИКО-ПРАВОВАЯ МЫСЛЬ 
О ГОСУДАРСТВЕННО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОМ 
УСТРОЙСТВЕ И ПРАВОВОМ СТАТУСЕ 
ОТДЕЛЬНЫХ ТЕРРИТОРИЙ РОССИЙСКОЙ 
ИМПЕРИИ

1.1. ПРАВОВОЙ СТАТУС ЦАРСТВА ПОЛЬСКОГО 
И ВЕЛИКОГО КНЯЖЕСТВА ФИНЛЯНДСКОГО 
В СОСТАВЕ РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ

В практике государственно-правового развития некоторых 
стран бывают уникальные формы государственно-территориального 
устройства, которые не соответствуют общепринятой 
классификации, что свидетельствует о сложности их 
форм государства. Многонациональная Российская империя 
имела сложную форму государственно-территориального 
устройства. Многие территории вошли в состав государства 
в разное время и разным путем. По итогам войн и заключенных 
после этого международно-правовых договоров в составе 
Российской империи оказались Бухара и Хива, которые 
находились под протекторатом Российской империи. Но интерес 
в Российской империи ученые и политики больше проявляли 
к правовому статусу Великого княжества Финляндского 
и Царства Польского.
По итогам войн и заключенных международно-правовых 
договоров в состав Российской империи вошли Финляндия 
и Польша. Эти территории в составе России были не только 
с иноязычным населением, но и с высоким уровнем социально-
экономического развития. Польша имела богатый опыт государственно-
правового строительства и ранее являлась могущест-

Иванников И.А.

венной державой. Вопрос о статусе Царства Польского и Великого 
княжества Финляндского в составе Российской империи 
изучался в юридической науке имперского периода, в советской 
науке с 1960-х годов и в российской науке начала XXI века.
Во второй половине XIX века в дискуссии по вопросу о статусе 
Царства Польского и Великого княжества Финляндского 
в составе Российской империи высказывались точки зрения 
и об автономии этих территорий. По мнению Е.В. Некрасова, 
некоторые российские либералы желали, чтобы остальная 
часть Российской империи модернизировалась по примеру 
Финляндии, а поэтому «…пропагандировали ее особое положение 
в составе Российской империи»1.
В 1860–1880-х годах на этих территориях были проведены 
реформы. Был ли их статус постоянным в составе Российской 
империи или менялся с течением времени? Какие были органы 
власти на этих территориях? Как они были организованы? 
Какие имели особенности? Как была организована 
система органов местного самоуправления?
Много споров вызывал статус Великого княжества Финляндского. 
До 1809 года Финляндия шесть столетий была 
в составе Шведской империи. Великое княжество Финляндское 
вошло в состав Российской империи в 1809 году после 
русско-шведской войны 1808–1809 годов на основе Манифеста «
О присоединении Финляндии» от 5 июня 1808 года. 
Император Александр I стал именоваться еще и Великим 
князем Финляндским. Александр I не ввел на территории Великого 
княжества Финляндского крепостное право, разрешил 
иметь финляндскую армию, финляндское и российское подданство. 
Территория Великого княжества Финляндского 
в 1811 году была поделена на губернии. «Финляндия имела 
армию до 2 тыс. человек (финны в российскую армию не при-

1 
Некрасов Е.В. Вопрос о государственно-правовом статусе Великого 
княжества Финляндского в составе Российской империи в дореволюционной 
отечественной историко-правовой мысли // Вестник 
Омского университета. 2010. № 1. С. 60.

Государственно-территориальное устройство России: поиск идеальной формы

зывались даже в годы Первой мировой войны), хотя вопросы 
обороны княжества решались российским монархом»1. В зарубежных 
исследованиях писали об особом статусе Финляндии 
(финны Л. Мехелин, Р. Германсон, американец К.Э. Кнол-
лигер и другие). В 1886 году финский профессор Лео Мехелин 
опуб ликовал первое исследование по конституционному праву 
в Финляндии «Краткий очерк государственного права Великого 
княжества Финляндского». Противоположные идеи высказывались 
многими российскими юристами (А.С. Алексеев, 
В.В. Ивановский, Н.М. Коркунов, Б.Н. Чичерин), которые 
считали, что Финляндия никогда не была государством2. 
Н.М. Коркунов отмечал, что Российская империя присоединила 
часть территории Польши не по договору с Польшей, 
а с государствами, которые подписали Венский договор. Он 
считал, что между Российской империей и Царством Польским 
была установлена временная, переходная форма государственно-
территориального устройства, реальная уния в период 
с 1815 по 1832 год, то есть до польского восстания 1831 
года3. Не утихают споры и в XXI веке. Российский исследователь 
А.Д. Тимошевская отмечает, что «Царство Польское (до 
1831 г.) и Великое княжество Финляндское по своему правовому 
положению являлись конституционными монархиями»4.

1 
Филонов А.В. Особенности правового статуса Великого княжества 
Финляндского в составе Российской империи // Образование. 
Наука. Научные кадры. 2019. № 4. С. 64.
2 
Подробнее см.: Некрасов Е.В. Вопрос о государственно-правовом 
статусе Великого княжества Финляндского в составе Российской 
империи в дореволюционной отечественной историко-правовой 
мысли // Вестник Омского университета. 2010. № 1. С. 60.
3 
Коркунов Н.М. Русское государственное право. СПб., 1909. Т. 1. 
С. 190.
4 
Тимошевская А.Д. Институт помощника варшавского генерал-губернатора 
по полицейской части в системе полицейского управления 
Царства Польского во второй половине XIX — начале XX века // 
Вестник Балтийского федерального университета им. И. Канта. 2012. 
Вып. 9. С. 13.

Иванников И.А.

Согласно первым двум статьям Свода законов Российской 
империи «1. Государство Российское едино и нераздельно. 
2. Великое княжество Финляндское, составляя нераздельную 
часть Государства Российского, во внутренних своих делах 
управляется особыми установлениями на основании особого 
законодательства»1. Согласно статье 3 русский язык закреплялся 
как общегосударственный.
В Великом княжестве Финляндском был двухпалатный 
Правительствующий совет (включал Хозяйственный (общеадминистративный) 
и Судебный департаменты), который 
в 1816 году был переименован в Императорский Финляндский 
Сенат, председателем которого формально был русский 
генерал-губернатор. По утверждению исследователей, 
генерал-губернатор в Императорском Финляндском Сенате 
был в роли почетного должностного лица, так как не знал 
шведский и финский языки, а поэтому, как и многие другие 
русские чиновники, редко присутствовал «…на заседаниях 
департаментов Сената»2. Реформа 1902 года увеличила полномочия 
генерал-губернатора Великого княжества Финляндского, 
который руководил Сенатом, а «…в делопроизводство 
Хозяйственного департамента и его экспедиций был введен 
русский язык (наряду с финским и шведским). Состав Сената 
отныне должен был комплектоваться только по представлению 
генерал-губернатора Императору»3. В 1904 году 
генерал-губернатор Н.И. Бобриков был убит.
В истории Финляндского Сената в ХIХ — начале ХХ века 
исследователи выделили четыре периода:

1 
Свод основных государственных законов Российской империи (дата 
создания: 23 апреля 1906 года). URL: http://www.virtus-et-gloria.
com/Laws.aspx?text=Chapter01
2 
Дусаев Р.Н., Дусаев М.Р., Ларичев А.А. Эволюция правового статуса 
Императорского Финляндского Сената в ХIX — начале XX века // 
Юридические исследования. 2017. Т. 12. С. 67.
3 
Там же. С. 68.