Бюджет и бюджетная система Российской Федерации

БЮДЖЕТ  

И БЮДЖЕТНАЯ СИСТЕМА 
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 

О.Г. АРКАДЬЕВА
Н.В. БЕРЕЗИНА

Под научной редакцией Н.В. Морозовой

Рекомендовано Межрегиональным учебно-методическим советом  

профессионального образования в качестве учебного пособия  

для студентов высших учебных заведений, обучающихся по направлениям подготовки 

38.03.01 «Экономика», 38.03.04 «Государственное и муниципальное управление»  

(квалификация (степень) «бакалавр») (протокол № 9 от 17.11.2022)

УЧЕБНОЕ ПОСОБИЕ

Москва 
ИНФРА-М 

202

УДК 336.14(075.8)
ББК 65.261.3я73
 
А82

Аркадьева О.Г.

А82  
Бюджет и бюджетная система Российской Федерации : учебное 

пособие / О.Г. Аркадьева, Н.В. Березина ; под науч. ред. Н.В. Морозовой. — 
Москва : ИНФРА-М, 2024. — 225 с. — (Высшее образование: 
Бакалавриат). — DOI 10.12737/1870564.

ISBN 978-5-16-017724-3 (print)
ISBN 978-5-16-110389-0 (online)
В учебном пособии рассмотрены теоретические и практические аспек-

ты функционирования бюджетной системы, организации и осуществления 
бюджетного процесса.

Соответствует требованиям федеральных государственных образова-

тельных стандартов высшего образования последнего поколения.

Для студентов, обучающихся по программам бакалавриата по направ-

лениям подготовки 38.03.01 «Экономика», 38.03.04 «Государственное 
и муниципальное управление» и по программам специалитета по направлению 
подготовки 38.05.01 «Экономическая безопасность», преподавателей 
вузов, а также для широкого круга читателей, интересующихся вопросами 
организации бюджетной системы.

УДК 336.14(075.8)

ББК 65.261.3я73

Р е ц е н з е н т ы:

Т.Ю. Серебрякова, доктор экономических наук, профессор, заведующий ка-

федрой бухгалтерского учета и финансов Чебоксарского кооперативного института (
филиала) Российского университета кооперации;

Т.В. Мужжавлева, доктор экономических наук, профессор, профессор ка-

федры экономической теории и международных экономических отношений 
Чувашского государственного университета имени И.Н. Ульянова;

Т.В. Задорова, кандидат экономических наук, доцент, доцент кафедры эко-

номики и менеджме нта Чебоксарского филиала Российской академии народного 
хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации


Н а у ч н ы й  р е д а к т о р:

Н.В. Морозова, кандидат экономических наук, доцент 

ISBN 978-5-16-017724-3 (print)
ISBN 978-5-16-110389-0 (online)

© Аркадьева О.Г., Березина Н.В., 

2022

Предисловие

Учебное пособие подготовлено в соответствии с современными 

требованиями к знаниям, умениям и навыкам по дисциплинам 
«Бюджет и бюджетная система Российской Федерации», «Бюджетная 
система и бюджетный процесс», «Управление государственными 
и муниципальными финансами» и смежным с ними дисциплинам. 
Пособие соответствует стандартам подготовки бакалавров 
по направлениям 38.03.01 «Экономика», 38.03.04 «Государственное 
и муниципальное управление», 38.05.01 «Экономическая безопасность». 
Дисциплины, посвященные основным понятиям и закономерностям 
функционирования государственных и муниципальных 
финансов, выступают базовыми для экономических направлений 
подготовки. Их роль заключается в получении студентами знаний 
в области теории бюджета, в усвоении экономической природы, 
функций и организации централизованных финансов во всех сферах 
деятельности, в формировании понятийного аппарата студентов в области 
бюджетной системы и бюджетного процесса.

Учебное пособие может использоваться при изучении студентами 
дисциплин, охватывающих вопросы бюджетной сферы, для решения 
следующих задач:

— формирование представления об экономической сущности 

бюджета и его правовом, материальном и социально-экономическом 
содержании;

— ознакомление с объективными экономическими законами, 

формами и закономерностями их проявления при организации бюджетных 
отношений, оценкой их влияния на развитие экономики 
и общества;

— изучение механизма регулирования бюджетной системы 

и бюджетного процесса.

В результате изучения материалов учебного пособия, выполнения 

заданий практикумов и изучения дополнительных источников обучающиеся 
должны:
знать

 
• основные понятия, категории и классификации, применяю-

щиеся в бюджетной сфере и отражающие методологический аппарат 
изучения бюджетной системы, финансовые основы функционирования 
публично-правовых образований;

• экономические основы обоснования отдельных показателей 
бюджетов бюджетной системы;

 
• порядок формирования доходов и распределения расходов бюд-

жетов, правовые формы и условия предоставления межбюджетных 
трансфертов, особенности бюджетного процесса и бюд-
жетирования по уровням бюджетной системы, формы и методы 
осуществления бюджетного контроля;

 
• теоретико-методологические и нормативно-правовые основы 

разработки бюджетной политики во взаимосвязи со стратегиями 
развития публично-правовых образований;
уметь

 
• квалифицированно применять нормативные правовые акты, ре-

гулирующие различные аспекты бюджетирования в отношении 
бюджетов бюджетной системы РФ, использовать правоприменительную 
практику по вопросам бюджетирования;

 
• отбирать и применять методы анализа бюджетов и финансовых 

планов органов государственной власти и органов местного самоуправления;

 
• 
сопоставлять результаты применения различных методов и ин-

терпретировать расхождения в получаемых результатах;
владеть навыками

 
• анализа бюджетных показателей в различных раз резах согласно 

действующей бюджетной классификации; 

 
• расчета планово-прогнозных показателей к бюджетам и фи-

нансовым планам органов государственной власти и ор ганов 
местного самоуправления.
Данное учебное пособие подготовлено авторами-преподавателями 

и отражает результаты научной, практической и педагогической деятельности 
при преподавании соответствующих дисциплин с опорой 
на действующее законодательство.

После изучения материалов пособия и дополнительной литера-

туры студентам предлагается выполнить тестовые задания, а также 
углубить свои представления о тенденциях развития бюджетной 
сферы, написав рецензию (критический разбор) научной публикации (
см. список публикаций для рецензирования в конце книги). 
Рецензия предполагает: во-первых, комме нтирование студентом основных 
положений и интерпретацию авторской мысли; собственное 
дополнение к мысли, высказанной автором; выражение своего отношения 
к постановке проблемы; во-вторых, обобщенную аргумен -
тированную оценку выдвинутых в публикации тезисов; в-третьих, 

выводы о значимости работы, что в совокупности позволит сформировать 
базу для развития управленческих и исследовательских навыков, 
представление о необходимости продолжения обучения по соответствующей 
магистерской программе для развития профессио -
нальной компетентности.

Глава 1. 
ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ 
ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ БЮДЖЕТНОЙ 
СИСТЕМЫ

1.1. БЮДЖЕТ КАК ЭКОНОМИЧЕСКОЕ ОСНОВАНИЕ 
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫХ ОБРАЗОВАНИЙ 
И ФИНАНСОВО-ПРАВОВАЯ КАТЕГОРИЯ

Государство — особый субъект экономических отношений, по-

скольку оно осуществляет правоустанавливающую и правоприменительную 
деятельность, обладая в современных условиях монополией 
на упорядоченное применение насилия в обществе, и одновременно 
осуществляет финансово-хозяйственную деятельность, направленную 
на обеспечение функционирования аппарата органов государственной 
власти. Представления о возникновении, формах существования 
и функционирования государства варьировались и видоизменялись 
с развитием потребностей общества и сменой ценностей, 
однако неизменно были связаны с экономической составляющей, 
опирались на экономический уклад и предполагали разную степень 
государственного участия в регулировании общественного развития.

Традиционно представители экономической мысли называют 

такие направления для вмешательства государства в экономику, как: 
необходимость устранения «провалов» рынка, стабилизации экономики, 
преодоления бедности, сокращения неравенства в доходах; 
антимонопольное регулирование; устранение негативных экстер-
налий хозяйственной деятельности субъектов экономики. Однако 
вмешательство государства не является универсальным средством 
решения проблем общественного развития, поскольку, устраняя 
«провалы» рынка, государство зачастую заменяет их «провалами» 
государства, когда деятельность государства порождает дополнительные 
издержки для экономики, неоправданно тормозит экономический 
рост, снижает экономическую эффективность предпринимательской 
деятельности.

Помимо этого, вмешательство государства в экономику сопровождается 
рядом рисков, проявление которых может усугубить 
ситуацию в сфере регулирования и смежных сферах. С одной стороны, 
любая регуляторная деятельность органов государственного 

управления сопровождается издержками, закладываемыми в бюджет 
на содержание аппарата управления и перекладываемыми на фонды 
публичных финансовых ресурсов. С другой — регулирование общественного 
развития меняет сложившиеся пропорции распределения 
ресурсов в обществе, что может иметь разнообразные по характеру 
последствия, часть из которых может быть оценена лишь в средне- 
и долгосрочной перспективе либо в сопоставлении с мировыми трендами 
общественного развития.

В мировой практике вмешательство государства в экономику осу-

ществляется путем применения сочетания инструме нтов финансовой 
(монетарной, в Российской Федерации — денежно-кредитной) и фискальной (
налогово-бюджетной, в Российской Федерации — финансовой) 
политики. Оба типа политики базируются на сочетании 
инструме нтов принуждения, основанных на административных запретах 
и экономическом стимулировании или дестимулировании. 
Индивидуальное в рамках каждого государства сочетание изменения 
процентных ставок, размеров обязательных резервов, эмиссии денежных 
знаков и государственных процентных обязательств, закрепления 
размеров и пропорций взимания налогов и финансирования 
государственных расходов в настоящее время в конечном итоге 
выступает компромиссом между ускорившимися инфляционными 
процессами, негативно воспринимаемыми обществом, и экономическим 
ростом, в общем случае воспринимаемым позитивно. Ввиду 
политической слабости парламе нта в Российской Федерации ожидания 
и реакция общества на политику, осуществляемую органами 
государственного управления, как в налогово-бюджетной, так и в монетарной 
сферах не увязаны между собой в достаточной мере через 
представительство интересов в парламе нте.

Состояние государственных финансов более всего зависит от пра-

вопорядка, установленного государством, и степени принятия им 
на себя отношений властвования над развитием общества. В соответствии 
с современными представлениями доля ресурсов, отвлекаемых 
на обслуживание функционирования государства, определяется 
парламе нтской дискуссией, и сложившийся равновесный объем 
отвлекаемых для этого публичных финансовых ресурсов должен 
способствовать воспроизводству общественных благ единицами сектора 
государственного управления без значимого ухудшения условий 
хозяйственной деятельности субъектов экономики за счет такого 
отвлечения.

В соответствии с подобными ожиданиями бюджет как основная 
форма существования публичных финансовых ресурсов формируется 
в результате аккумуляции (централизации) денежных средств, 

изымаемых у субъектов экономики для финансирования выполнения 
органами публичной власти своих функций, производства общественных 
благ единицами сектора государственного управления, 
состав и структура которых определяются через институт парламент -
ского представительства и регулирования.

Бюджет имеет ряд особенностей, среди которых традиционно на-

зывают сочетание экономического, материального и юридического 
(правового) аспектов. При этом экономическая сущность бюджета 
проявляется в общественных отношениях, связанных с аккумулированием, 
распределением и использованием средств централизованных 
фондов финансовых ресурсов. Материальное содержание 
бюджета динамично и отражает объем аккумулируемых денежных 
средств конкретного финансового года, пропорции в формировании 
доходов и расходов и необходимость их балансировки. Юридическое 
(правовое) содержание бюджета определяет его существование как 
нормативного правового акта, принимаемого в установленном законодательством 
порядке — в форме федерального закона, закона 
субъекта РФ или решения о бюджете муниципального собрания 
депутатов.

Следует отметить, что в Российской Федерации и государствах 

с континентальной системой права бюджет принимается в форме 
единого закона, а в государствах с англосаксонской системой права — 
в форме самостоятельных актов (финансовых биллей), отражающих 
формирование доходной и расходной частей бюджета.

Бюджет в широком смысле — это экономическая категория, ре-

ализующая функции по перераспределению валового внутреннего 
продукта, финансовому регулированию и стимулированию, ресурсному 
обеспечению функционирования сектора государственного 
управления, осуществлению социальной политики государства. 
Одновременно бюджет можно рассматривать с неоклассических 
позиций как сопоставление затрат и выгод от осуществления действий 
по управлению финансовыми ресурсами, что и предполагается 
в бюджетировании, ориентированном на результат.

Однако имеется ряд существенных ограничений в применении 

базовых концепций финансового менеджме нта, служащих методологической 
основой для разработки и реализации финансовых решений 
на основе результативного бюджетирования. Так, концепция денежного 
потока не предполагает в общем случае применения операции 
дисконтирования для сопоставления бюджетных потоков, относящихся 
к разным периодам времени. Сопоставление этих потоков осуществляется 
на основе простого динамического анализа абсолютных 

величин и чаще всего не корректируется ни путем применения инфляционных 
индексов, ни иными способами.

Концепция временно`й ценности денежных ресурсов имеет огра-

ничения в применении в связи с фактическим существованием бюджета 
в пределах финансового года. Юридически значимые процедуры 
по открытию и закрытию финансового года не позволяют сопоставлять 
между собой ценность денежных ресурсов, относящихся 
к разным финансовым годам даже в пределах трехлетнего бюджетного 
цикла, поскольку средства не оборачиваются в полноценном понимании 
этого термина. Институты среднесрочного бюджетного планирования, 
индексации социальных выплат и условно утверждаемых 
бюджетных расходов лишь частично преодолевают эти ограничения 
и в большей степени имеют отношение к устойчивости бюджетного 
цикла и социальной стабильности, нежели к корректности финансового 
анализа бюджетных потоков.

Риск-ориентированный подход к управлению финансовыми ре-

сурсами сектора государственного управления, внедряемый и развиваемый 
в настоящее время, призван учитывать положения концепций 
компромисса между риском и доходностью (социальным или 
иным эффектом), соотношения операционного и финансового риска, 
альтернативных затрат, но он же зачастую выражается в попытках 
придать легитимность тому или иному решению — в силу влияния 
политического фактора или прямой невозможности оценить, устранить 
или уклониться от воздействия факторов риска. Ограниченное 
применение имеют и концепции, ориентированные на закономерности 
функционирования финансового рынка — стоимости капитала, 
эффективности рынка капитала — в силу специфичности целей 
и форм участия публично-правовых образований на финансовом 
рынке, а в случае с Россией — и ограниченности такого участия. 
Эти концепции, ориентированные на проявление объективных 
экономических законов, изыскание ресурсов и возможностей для 
противодействия рискам экономической среды, могут учитываться, 
к примеру, при разработке и реализации проектов государственно-
частного партнерства.

Ряд концепций применительно к сектору государственного управ-

ления приобретают совершенно иное звучание, нежели в корпоративных 
секторах. Так, концепция агентских отношений, подразумевающая 
конфликт интересов между акторами, владеющими ресурсами, 
управляющими ими и контролирующими их обращение, может 
выражаться в несовершенстве системы государственного управления 
и слабости отдельных ветвей власти, противостоянии политических 
элит и др. Концепция асимметричности информации выражается, 

например, в присутствии секретных статей в составе федерального 
бюджета, высокая доля которых порождает значительную степень 
асимметрии и непрозрачности бюджетного процесса. Свыше 20% 
расходов федерального бюджета РФ рассматривается на закрытых 
заседаниях Государственной Думы Федерального Собрания РФ, что 
является закономерным последствием проникновения парадигмы 
безопасности во все сферы государственного управления. Полноценно 
применяться в государственном финансовом менеджме нте 
могут лишь концепции временно`й неограниченности функционирования 
субъекта экономики и его имущественной и правовой обособленности, 
составляющие основу деятельности единиц сектора 
государственного управления как экономических агентов.

Таким образом, теоретическое представление о бюджете и под-

ходах к управлению бюджетными ресурсами находятся под прямым 
влиянием представлений о роли государства в обществе на конкретном 
этапе исторического развития, о степени и целях его вмешательства 
в экономические отношения на территории каждой отдельно 
взятой страны. Современный этап развития представлений 
о бюджете характеризуется преобладанием гуманистических ценностей, 
в ряде случаев вступающих в конфликт с рацио нальностью 
неоклассических приемов управления бюджетом.

1.2. ФУНКЦИИ БЮДЖЕТА. ВЗАИМОСВЯЗЬ  
БЮДЖЕТНОЙ И МОНЕТАРНОЙ СФЕРЫ

В широком смысле бюджет — это основной финансовый план 
субъекта экономики, определяющий основные источники доходов 
и основные направления расходов публично-правовых образований, 
организаций, домохозяйств. Применительно к деятельности государства 
бюджет представляет собой многогранное понятие и явление, 
реализующее одновременно несколько функций:

 
• функцию финансового планирования;

 
• функцию источника исполнения обязательств публично-правовых 
образований;

 
• функцию источника возмещения вреда, причиненного органами 
власти или их должностными лицами.
В исследовании взаимовлияния инфляционных процессов, бюд-

жетно-налоговой (фискальной) политики и вектора социально-экономического 
развития отмечаются взаимные противоречия, причем 
это выражается как в научных представлениях, так и в практическом 
курсе государственной политики. Традиционно меры антиинфляционного 
регулирования рассматриваются в контексте реализации