Реализация государственных программ в регионах Российской Федерации

Федеральное государственное образовательное бюджетное учреждение высшего образования «Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации» (Финуниверситет)



Т. В. Братарчук, О. Н. Филипович





РЕАЛИЗАЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ПРОГРАММ В РЕГИОНАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ


Монография







Москва Издательско-торговая корпорация «Дашков и К°» 2022

УДК 332.14
ББК 65.050.22
     Б87
Авторы:
      Т. В. Братарчук - д.э.н., доцент, декан Подготовительного факультета, доцент кафедры «Государственное и муниципальное управление» ФГОБУ ВО «Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации»;
      О. Н. Филипович - к.м.н., заместитель главного врача по медицинской части ГБУЗНСО «Консультативный центр охраны здоровья семьи и репродукции» г. Новосибирска.
Рецензенты:
      С. К. Смирнова - Председатель Совета Ассамблеи народов России, Первый заместитель Генерального секретаря - Руководитель Генерального секретариата Ассамблеи народов Евразии, Председатель Попечительского совета Общероссийского молодежного общественного движения «Молодежная ассамблея народов России «МЫ -РОССИЯНЕ», член Комиссии по делам женщин при Председателе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, член Научного совета по проблемам национальной политики ООН РАН;
      Ю. В. Рагулина - д.э.н., профессор, проректор по инновационной деятельности и цифровой трансформации ФГБОУ ВО «Государственный университет по землеустройству»;
      А. А. Степанов - д.э.н., профессор, профессор кафедры управления инновациями Московского государственного института международных отношений (университет) МИД России.

      Братарчук, Т. В.
Б87 Реализация государственных программ в регионах Российской Федерации : монография / Т. В. Братарчук, О. Н. Филипович. - Москва : Издательско-торговая корпорация «Дашков и К°», 2022. -110 с.
          ISBN 978-5-394-05492-1.

          В монографии представлен анализ региональной практики реализации государственных программ, которые выступают на современном этапе развития ключевыми инструментами решения важнейших социально-экономических задач в Российской Федерации. Представлены теоретические разработки в данной области, а также нормативно-правовая основа реализации государственных программ. Предпринята попытка структурирования проблем реализации государственных программ в Новосибирской области (на примере сферы здравоохранения), рассмотрен опыт взаимодействия властных структур и бизнеса в их решении.
          Для руководителей, представителей органов власти, студентов, аспирантов и преподавателей высших учебных заведений.





ISBN 978-5-394-05492-1

© Братарчук Т. В., Филипович О. Н., 2022
           © ООО «ИТК «Дашков и К°», 2022

                ОГЛАВЛЕНИЕ





ВВЕДЕНИЕ...........................................5
Глава 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ХАРАКТЕРИСТИКИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ПРОГРАММ...........................8
    1.1. Понятие государственных программ и их место в системе планово-прогнозных документов........8
    1.2. Характеристика нормативной базы реализации государственных программ.......................17
    1.3. Организационные основы реализации государственных программ (на примере здравоохранения)...................26
1.4. Определение оценки эффективности реализации программ в сфере здравоохранения..............32
Глава 2. АНАЛИЗ ПРАКТИКИ РЕАЛИЗАЦИИ ПРОГРАММ РАЗВИТИЯ ЗДРАВООХРАНЕНИЯ В НОВОСИБИРСКОЙ ОБЛАСТИ...........................................38
    2.1. Оценка сферы здравоохранения в Новосибирской области........................38
    2.2. Направления приоритетов стратегического развития в здравоохранении локальных территорий....................................53
    2.3. Практика реализации программных мер развития здравоохранения Новосибирской области........................................59
    2.4. Эффективность реализации программ развития здравоохранения в Новосибирской области........69

3

Глава 3. ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ РЕАЛИЗАЦИИ ПРОГРАММ РАЗВИТИЯ ЗДРАВООХРАНЕНИЯ
В НОВОСИБИРСКОЙ ОБЛАСТИ........................76
    3.1. Проблемы реализации программных мер развития здравоохранения...................76
    3.2. Рекомендации по совершенствованию программ развития здравоохранения в Новосибирской области...................................81
ЗАКЛЮЧЕНИЕ....................................90
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ И ИСТОЧНИКОВ..................................94
ПРИЛОЖЕНИЯ:
    Приложение 1. Структура документов стратегического планирования Российской Федерации........105
    Приложение 2. Объемы финансирования Программы по финансовым источникам и по годам......107
    Приложение 3. Объемы финансирования Программы по направлениям и по годам...............108

4

                ВВЕДЕНИЕ





    Интерес к реализации государственных программ в регионах Российской Федерации обусловлен новыми условиями, которые сформированы политическими причинами, внешними угрозами в виде введения многочисленных пакетов санкций со стороны недружественных стран, формированием новых стратегических векторов развития нашей страны в этих обстоятельствах, проведением социально-экономической политики, способной стать залогом устойчивого развития, несмотря на турбулентность внешней среды¹. В качестве важнейших приоритетов на федеральном уровне выбраны - политика импорто-замещения, выполнение социальных обязательств, поддержка предпринимательства, расширение новых рынков сбыта отечественной продукции. Для достижения целей социально-экономического развития на государственном уровне проводится системная работа по выявлению новых ресурсных потенциалов, способных снизить высокий уровень внешнего давления на экономические процессы и социальные процессы в нашей стране. Все уровни власти в этой связи должны действовать согласовано, внимательно следить за отклонением от плановых показателей, проводить их своевременную корректировку, оказывать различные виды поддержки, особенно организациям, работающим в социальной сфере².

¹ Рагулина Ю.В., Болонин А.И., Новоселов А.С. К вопросу об оценке эффективности наукоемких производств // Экономика и управление: проблемы, решения. 2021. Т. 6. № 12 (120).

² Изотова Г.С., Еремин С.Г., Галкин А.И., Прокофьев С.Е. Управление государственной и муниципальной собственностью: учебник и практикум. 3-е изд., пер. и доп. Москва, 2023.

5

    На решение указанных проблем необходимо большое количество финансовых средств, затрат на научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы, также необходимо наличие трудовых ресурсов, обладающих необходимыми квалификационными требованиями и знаниями. Разработка государственных программ способных справиться и предвосхитить ряд проблем называется государственным программированием, так как это достаточно сложный многостадийный процесс, воздействующий на процессы воспроизводства.
    Ввиду сложившейся геополитической и экономической обстановки в Российской Федерации в 2021 году произведено реформирование института государственных программ, в целях преодоления отрицательных последствий кризиса и достижения устойчивого экономического роста. Необходимо отметить, что Российская Федерации благодаря реализации сначала целевых государственных программ, а затем государственных программ и национальных проектов, охватывающих всю систему социально-экономического развития, получилауникальный задел государственной поддержки до санкционного давления и смогла обеспечить себе плавный переход к новым задачам социально-экономического развития.
    В 2022 году практически во всех регионах России начали реализовываться государственные программы, призванные вывести социально-экономическое развитие территорий на принципиально новый уровень. Большинство подобных документов реализуются именно на региональном уровне, с учетом всех имеющихся проблем и задач, федеральное правительство обеспечивает координацию, надзор и поддержку.
    Можно утверждать, что основными целями реализации программ развития здравоохранения в регионах Российской Федерации должны стать пересмотр управления процессами предоставления медуслуг, которые должны быть сконцентрированы не только на лечебном направлении, но и на профилак

6

тике, а также охране здоровья граждан локальной территории. На современном этапе развития организационно-экономический механизм реализации программ развития здравоохранения на региональном уровне требует трансформации, а именно должен способствовать созданию формирование трехступенчатой системы ответственного отношения к здоровью - со стороны индивида - за собственное здоровье, со стороны государства - за население здоровья нации, со стороны работодателя -за формирование соответствующих условий труда. Ключевое отличие предлагаемого инновационного изменения в процесс реализации региональных программ развития здравоохранения состоит в установлении наиболее эффективных способов координации взаимодействия акторов в целях формирования и наиболее полного обеспечения сохранности здоровья как отдельной личности, так и населения в целом;
    Отметим, что ключевые критерии, определяющие результаты развития здравоохранения в регионах Российской Федерации и положенные в основу оценки эффективности реализации программ развития здравоохранения не позволяют в полной мере оценить достигнутое «качество здоровья населения». В этой связи предлагается расширить систему показателей качественного содержания понятия здоровья, дополнив их критериями, среди которых: трудовая и общественная активность, мобильность, отсутствие депрессивных состояний как следствие стресса, желание и возможность творческого роста и интеллектуального развития. Должен быть актуализирован вопрос участия бизнес-сообщества региона в решении задач программ развития здравоохранения в рамках государственночастного партнерства, что позволит не только привлечь к реализации внебюджетные источники финансирования и снизить нагрузку на региональные бюджеты, но и расширить рынки предоставления медицинских услуг, качество предоставления медицинской услуги.

7

                Глава 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ХАРАКТЕРИСТИКИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ПРОГРАММ




            1.1. Понятие государственных программ и их место в системе планово-прогнозных документов


    Государственные программы развития определенных отраслей призваны обеспечить их устойчивое развитие и способствовать достижению стратегических целей, обозначенных в Указе Президента РФ о национальных целях развития России до 2030 года. Государственное программирование базируется на параметрах экономических прогнозов в целях реализации внутренней экономической политики, предполагающей разработку и реализацию общеобязательных программ для управления национальной экономикой³. Государственное программирование приравнивается к понятию программно-целевого планирования. Таким образом, получается, что государственное программирование - это метод планирования в государственном управлении экономикой, равно как и программно-целевое планирование. Осуществляется данный метод посредством разработки и практической реализации целевых экономических программ с периодическим их дополнением. Также помимо дополнения возможно полное изменения совокупности целевых программ, если это необходимо для решения возникших проблем и вызовов социально-экономического характера⁴.


³ Данилова О.В., Беляева И.Ю., Новикова И.В. Управленческая экономика: учебник. Москва, 2023.

⁴ Панина О.В. Ранжирование и оценка государственных политик и программ как инструмент управления проектами в современном государственном управлении: российский и зарубежный опыт // Финансовая жизнь. 2019. № 1. С. 13-15.

8

     Государственное программирование принято считать разновидностью планирования - наивысшей формой государственного регулирования экономики или ее корректировки, так как в государственном программировании используется комплекс различных элементов.
     Можно рассматривать государственное программирование с точки зрения прямого воздействия на решение проблемы, за счет достижения заданных при разработке программы параметров, необходимых для исполнения в четко определенные сроки. Данные обстоятельства позволяют обеспечить исполнение стратегических целей и задач социально-экономического развития страны, национальной экономики и отдельных ее сфер. На рисунке 1 изображена схема реализации государственного программирования.
      ' *
       Исследование объектауправления


         Определение рисков

         Разработка целей и постановка задач социально-экономического развития —
         Разаработка и обоснование выбора варианта развития


Определение способов достижения планов параметров

Определение ресурсной базы (средств) достижения планируемых

Определение круга субъектов, ответственных за достижение

результатов

Рисунок 1 - Схема реализации государственного программирования (разработки программы)⁵

⁵ Панина О.В. Ранжирование и оценка государственных политик и программ как инструмент управления проектами в современном государственном управлении: российский и зарубежный опыт // Финансовая жизнь. 2019. № 1. С. 13-15.


9

    На схеме видно, что отличительные особенности государственного программирования, именно тот факт, что государственное программирование объединяет в себе различные элементы управления в целях оказания комплексного воздействия на очерченный ряд проблем и достижения поставленных целей в рамках конкретной стратегии, программы, и не опирается на существующую систему управления, иными словами адаптирует систему управления к целям и задачам на каждом конкретном этапе. Более того, государственное программирование позволяет увязать цели развития соответствующей территории в социально-экономическом плане с имеющимися на территории ресурсами и ресурсами, которые та или иная территория имеет возможность привлечь. Процесс управления не является отдельно произведенными действиями и/или пройденными стадиями, а наоборот является комплексом работ, который обеспечивает системное воздействие на объект управления.
    До произведенной в 2021 году реформы института государственных программ Российской Федерации и разработки новых систему управления государственными программами определял Федеральный закон от 28 июня 2014 года № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации».
    Государственная программа представляет собой систему, взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления и ресурсам, мероприятий и инструментов государственной политики, обеспечивающих в рамках реализации ключевых государственных функций достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере социально-экономического развития и безопасности.
    В период с 2011 по 2016 год Правительством Российской Федерации велась работа по формированию государственных программ, утверждённых распоряжением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2010 г. № 1950-р, в виде перечня из 44 госпрограмм. После проведенной в 2021 году реформы института государственных программ перечень

10

государственных программ заметно сократился и составил 38 государственных программ по 7 направлениям, представленным на рисунке 2.

     Сохранение         Возможности для        Комфортная     
 населения, здоровье    самореализации     и безопасная среда 
   и благополучие     и развития талантов      для жизни      
        людей                                                 
                                                              
     Достойный,                                               
  эффективный труд      Развитие науки,         Цифровая      
     и успешное         промышленности       трансформация    
     предприни-          и технологий                         
     мательство                                               
                                                              
                       Сбалансированное                        
                         региональное                          
                           развитие                            

Рисунок 2 - Направления государственных программ⁶

     Стоит отметить, что до проведения реформы государственные программы разрабатывались по 4 направлениям. Так, направление «Новое качество жизни» было реформировано в «Комфортная и безопасная среда для жизни», «Инновационное развитие и модернизация экономики» в «Развитие науки, промышленности и технологий», направление «Сбалансированное региональное развитие» осталось без изменений, были исключены направления «Обеспечение национальной безопасности» и «Эффективное государство» и разработаны новые 4 направления, соответствующие национальным приоритетам развития: «Цифровая трансформация», «Достойный, эффективный труд и успешное предпринимательство», «Возможности для самореализации и развития талантов», «Сохранение населения, здоровье и благополучие людей». —
⁶ Составлено по материалам, размещенным на официальном сайте гос-программ РФ. - [Электронный ресурс] - Режим доступа: https:// programs.gov.ru/Portal/programs/whatIs (дата обращения: 19.01.2023).

11

    Начиная с 2021 года государственные программы Российской Федерации формируются не только исходя из приоритетов социально-экономического развития и национальной безопасности страны, но и как национальные проекты исходя из поставленных в Указе Президента Российской Федерации от 07.05.2018 № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» и Указе Президента Российской Федерации от 21.07.2020 № 474 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года» национальных целей развития Российской Федерации. Цели государственной программы должны отвечать принципам: достижимость показателей, их конкретность, актуальность и ограниченность по период достижения. Началу реформирования института государственных программ предшествовало заявление Председателя Счетной палаты Российской Федерации А.Л. Кудрина, в докладе Счетной платы Российской Федерации в 2019 года были отмечены системные проблемы, которые возникают даже на стадии формирования государственных программ, а затем и на стадии процесса реализации. До 2021 года государственных программ было много, они были сложными, с большим количеством целей и показателей, которые не всегда были сбалансированы, цели и мероприятия не полностью отражали задачи, поставленные перед ведомствами.
    Также в 2017 году было сделано заявление Счетной палаты Российской Федерации на Петербургском международном экономическом форуме о том, что треть введенных государственных программ были признаны неэффективными в части механизмов принятия управленческих решений в области формирования приоритетов и бюджетов, так как продуктивность и эффективность исполнения государственных программ, направленных на реализацию стратегических задач государства, базируется на качестве контроля реализации и исполнения каждого этапа плана. Было подчеркнуто, что государственные программы составляют фундамент эффективности бюджетных расходов и его структуры.

12