Разрешительная деятельность в механизме государственного управления

РАЗРЕШИТЕЛЬНАЯ 

ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ  
В МЕХАНИЗМЕ 

ГОСУДАРСТВЕННОГО 

УПРАВЛЕНИЯ

Монография

Москва 

ИНФРА-М

202Институт законодательства и сравнительного правоведения  

при Правительстве Российской Федерации

Ответственные редакторы  

доктор юридических наук, доцент 

А.С. Емельянов,  

доктор юридических наук, профессор 

С.М. Зырянов

УДК  351(075.4)
ББК  66.033.141
 
 Р17

Разрешительная деятельность в механизме государственного 

управления : монография / отв. ред. д-р юрид. наук, доц. 
А.С. Емельянов, д-р юрид. наук, проф. С.М. Зырянов. — Москва : 
Институт законодательства и сравнительного правоведения 

при 
Правительстве 
Российской 
Федерации 
: 

ИНФРА-М, 2024. — 600 с. — DOI 10.127237/1963277.

ISBN 978-5-16-018299-5 (print) 
ISBN 978-5-16-111311-0 (online)

В монографии на основе современной юридической доктрины и нормативной 

правовой базы раскрываются сущность, функции и правовая природа разрешений, 
определены цели разрешительной деятельности и организационно-правовые формы 
ее осуществления, принципы правового регулирования разрешительной системы, 
проведен комплексный анализ общественных отношений в данной сфере и регламентирующего 
их законодательства, а также сформулированы научно обоснованные 
предложения по совершенствованию соответствующих институтов административного 
права. 

Исследована правовая природа лицензии, регистрации, специального разре-

шения, допуска, специального пропуска, выпуска, согласования, свидетельства, 
проверки, экспертизы, аттестации, аккредитации, сертификации, квотирования, 
специального права, паспортизации и т.п. Наряду с теоретическими проблемами 
рассматриваются вопросы прикладного характера (в части разрешительной деятельности 
в отдельных отраслях государственного управления).

Для государственных служащих, научных работников, преподавателей, студен-

тов, аспирантов юридических вузов и факультетов, а также тех, кто интересуется 
вопросами разрешительной деятельности в России.

  
УДК 351(075.4)

 
ББК 66.033.141

Р17

© Институт законодательства и сравнительного  

правоведения при Правительстве  
Российской Федерации, 2023

Р е ц е н з е н т ы:

С.А. Старостин — доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры 
административного права и процесса Московского государственного 
юридического университета им. О.Е. Кутафина (МГЮА);
Н.Н. Черногор — доктор юридических наук, профессор, заместитель директора 
Института законодательства и сравнительного правоведения при 
Правительстве Российской Федерации, профессор Российской академии 
наук

ISBN 978-5-16-018299-5 (print) 
ISBN 978-5-16-111311-0 (online)

Одобрено секцией публичного права Ученого совета Института законодательства  

и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации

Moscow
INFRA-M

The Institute of Legislation and Comparative Law  
under the Government of the Russian Federation

PERMISSIVE  
ACTIVITY  
IN THE MECHANISM 
OF PUBLIC 
ADMINISTRATION

Monograph

Chief editors  
Doctor of Law, Assistant Professor 
A.S. Emelyanov,  
Doctor of Law, Professor 
S.M. Zyryanov

© The Institute of Legislation and Comparative Law 
under the Government of the Russian Federation, 2023
ISBN 978-5-16-018299-5 (print) 
ISBN 978-5-16-111311-0 (online)

Permissive Activity in the Mechanism of Public Administration : 
monograph / chief editors A.S. Emelyanov, S.M. Zyryanov. — 
Moscow : The Institute of Legislation and Comparative Law under 
the Government of the Russian Federation : INFRA-M. — 600 p. — 
DOI 10.127237/1963277.

ISBN 978-5-16-018299-5 (print) 
ISBN 978-5-16-111311-0 (online)

In the monograph, on the basis of modern legal doctrine and the regulatory legal 
framework, the essence, functions and legal nature of permits are identified and systema-
tized, the goals of permitting activity and the organizational and legal forms of its implemen-
tation, the principles of legal regulation of the permit system, a comprehensive analysis of 
public relations in this area and regulating them legislation, as well as formulated scientifi-
cally based proposals for improving the relevant institution of administrative law.
In the context of permitting activities, the authors investigated the legal nature of a li-
cense, registration, special permit, admission, special pass, issue, approval, certificate, 
verification, examination, attestation, accreditation, certification, quota, special right, pass-
portization, etc. This study is both theoretical and applied in nature (in terms of licensing 
activities in certain sectors of public administration).
For civil servants, students, graduate students, researchers, as well as those who are 
interested in licensing issues in Russia.

R e v i e w e r s:
S.A. Starostin — Doctor of Law, Professor, Professor of the Department of Ad-
ministrative Law and Process, Lomonosov Moscow State University O.E. Kutafi-
na (MSLA);
N.N. Chernogor — Doctor of Law, Professor, Deputy of the Institute of Legislation 
and Legal Studies under the Government of the Russian Federation, Professor of 
the Russian Academy of Sciences

Approved by the Section of Public Law of the Academic Council  
of the Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation

АВТОРСКИЙ КОЛЛЕКТИВ

Андриченко Л.В., заведующий центром публично-правовых исследований 
Института законодательства и сравнительного правоведения при 
Правительстве Российской Федерации (далее — ИЗиСП), доктор юридических 
наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации — § 
5 гл. 8 (совместно с И.В. Плюгиной);
Горенская Е.В., старший научный сотрудник центра уголовного, 
уголовно-процессуального законодательства и судебной практики 
ИЗиСП, кандидат юридических наук, доцент — § 8 гл. 7 (совместно 
с С.Л. Нуделем, С.Н. Овчинниковым);
Емельянов А.С. (ответственный редактор), заведующий отделом административного 
законодательства и процесса ИЗиСП, доктор юридических 
наук, доцент — предисловие (совместно с А.Ф. Ноздрачевым), 
§ 2 гл. 1, § 2 гл. 2 (совместно с С.М. Зыряновым), § 3 гл. 2 (совместно с 
А.Ф. Ноздрачевым), § 1, § 3 гл. 3 (совместно с А.Ф. Ноздрачевым), § 3 
гл. 4 (совместно с А.Ф. Ноздрачевым), § 4 гл. 4, § 2 гл. 8 (совместно с 
Н.В. Субановой), § 6 гл. 8, заключение (совместно с А.Ф. Ноздрачевым);
Ефремов А.А., ведущий научный сотрудник отдела административного 
законодательства и процесса ИЗиСП, доктор юридических наук, 
доцент– § 4 гл. 7;
Зырянов С.М. (ответственный редактор), главный научный сотрудник 
отдела административного законодательства и процесса ИЗиСП, доктор 
юридических наук, профессор — § 2 гл. 2 (совместно с А.С. Емельяновым), 
гл. 5, § 5 гл. 7;
Кабытов П.П., старший научный сотрудник отдела административного 
законодательства и процесса ИЗиСП, кандидат юридических 
наук — § 4 гл. 8 (совместно с В.И. Кузнецовым);
Казанцев Н.М., главный научный сотрудник отдела административного 
законодательства и процесса ИЗиСП, доктор юридических наук, 
профессор, кандидат экономических наук — § 1 гл. 1, § 2 гл. 7;
Калмыкова А.В., ведущий научный сотрудник отдела административного 
законодательства и процесса ИЗиСП, кандидат юридических 
наук – § 3 гл. 1, § 2 гл. 4;
Каширкина А.А., ведущий научный сотрудник отдела научного обеспечения 
деятельности секретариата делегации Российской Федерации 
в Европейской комиссии за демократию через право (Венецианской 
комиссии) ИЗиСП, кандидат юридических наук — § 1 гл. 4 (совместно 
с А.Н. Морозовым);
Кузнецов В.И., ведущий научный сотрудник отдела административного 
законодательства и процесса ИЗиСП, кандидат юридических 
наук — § 4 гл. 8 (совместно с П.П. Кабытовым);
Лебедева Е.А., доцент кафедры административного права и процесса 
МГЮА им. О.Е. Кутафина, кандидат юридических наук, доцент — § 7 гл. 7;
Морозов А.Н., ведущий научный сотрудник отдела международного 
права ИЗиСП, кандидат юридических наук — § 1 гл. 4 (совместно с 
А.А. Каширкиной);

Авторский коллектив

8

Ноздрачев А.Ф., главный научный сотрудник отдела административного 
законодательства и процесса ИЗиСП, доктор юридических наук, 
профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации — предисловие (
совместно с А.С. Емельяновым), § 1 гл. 2, § 3 гл. 2 (совместно 
с А.С. Емельяновым), § 1, § 3 гл. 3 (совместно с А.С. Емельяновым), § 2 
гл. 3, § 3 гл. 4 (совместно с А.С. Емельяновым), заключение (совместно 
с А.С. Емельяновым).
Нудель С.Л., заведующий центром уголовного, уголовно-процессуального 
законодательства и судебной практики ИЗиСП, доктор юридических 
наук, доцент — § 8 гл. 7 (совместно с Е.В. Горенской, С.Н. Овчинниковым);
Овчинников С.Н. ведущий научный сотрудник центра уголовного, уголовно-
процессуального законодательства и судебной практики ИЗиСП, 
кандидат социологических наук — § 8 гл. 7 (совместно с Е.В. Горенской, 
С.Л. Нуделем);
Олейник О.М., профессор департамента правового регулирования 
бизнеса НИУ ВШЭ, доктор юридических наук, профессор — § 1 гл. 8;
Плюгина И.В., ведущий научный сотрудник центра публично-правовых 
исследований ИЗиСП, кандидат юридических наук — § 5 гл. 8 (совместно 
с Л.В. Андриченко);
Помазанский А.Е., ведущий научный сотрудник отдела конституционного 
права ИЗиСП, кандидат юридических наук — § 3 гл. 7;
Пономарев М.В., старший научный сотрудник отдела экологического 
и аграрного законодательства ИЗиСП, кандидат юридических наук — 
§ 3 гл. 8;
Путило Н.В., и.о. заведующего отделом теории права и междисциплинарных 
исследований законодательства, заведующий отделом социального 
законодательства ИЗиСП, кандидат юридических наук — § 7 гл. 8;
Селезнев В.А., старший научный сотрудник отдела административного 
законодательства и процесса ИЗиСП, кандидат экономических 
наук, доцент — § 6 гл. 7 (совместно с Н.В. Субановой);
Стародубова О.Е., научный сотрудник отдела административного 
законодательства и процесса ИЗиСП — § 1 гл. 6 (совместно с Л.К. Терещенко); 

Субанова Н.В., проректор Университета прокуратуры Российской 
Федерации, доктор юридических наук, доцент, почетный работник 
прокуратуры РФ — § 1 гл. 7, § 6 гл. 7 (сов местно с В.А. Селезневым), § 2 
гл. 8 (совместно с А.С. Емельяновым);
Терещенко Л.К., главный научный сотрудник отдела административного 
законодательства и процесса ИЗиСП, доктор юридических наук, 
доцент, заслуженный юрист Российской Федерации — § 1 гл. 6 (совместно 
с О.Е. Стародубовой), § 2, 3 гл. 6;
Штатина М.А., доцент кафедры административного и финансового 
права Юридического института Российского университета дружбы народов, 
кандидат юридических наук — § 4 гл. 1;
Щуплецова Ю.И., ведущий научный сотрудник отдела экологического 
и аграрного законодательства ИЗиСП, кандидат юридических наук – 
§ 8 гл. 8.

AUTHORS

Andrichenko L.V., Head of the Public Law Research Centre of the Institute 
of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian 
Federation (ILCL), Doctor of Law, Professor, Honored Lawyer of the Russian 
Federation — § 5 chapter 8 (co-authored);
Gorenskaya E.V., Senior Researcher of the Center of criminal, criminal 
procedure legislation and judicial practice of ILCL, Associate professor, Can-
didate of Law (Ph.D) — § 8 chapter 7 (co-authored);
Emelyanov A.S. (Chef editor), Head of the Department of Administrative 
Legislation and Procedure of ILCL, Doctor of Law, Associate professor — 
introduction (co-authored), § 2 chapter 1, § 2 chapter 2 (co-authored), § 3 
chapter 2 (co-authored), § 1, § 3 chapter 3 (co-authored), § 3 chapter 4 (co-
authored), § 4 chapter 4, § 2 chapter 8 (co-authored), § 6 chapter 8, conclusion 
(co-authored);
Efremov A.A., leading researcher of the department of administrative leg-
islation and procedure of ILCL, Doctor of Law, associate professor – § 4 of 
chapter 7;
Zyryanov S.M. (Chef editor), Chief researcher at the Department of Ad-
ministrative Legislation and Procedure of ILCL, Doctor of Law, Professor — 
§ 2 (co-authored) chapter 2, chapter 5, § 5 chapter 7;
Kabytov P.P., senior researcher at the Department of Administrative Leg-
islation and Procedure of ILCL, Candidate of Law (Ph.D) — § 4 chapter 8 
(co-authored);
Kazantsev N.M., leading researcher of the department of administrative 
legislation and procedure of ILCL, Doctor of Law, Candidate of economic 
sciences, Professor — § 1 chapter 1, § 2 chapter 7;
Kalmykova A.V., leading researcher at the Department of Administrative 
Legislation and Procedure of ILCL, Candidate of Law (Ph.D) – § 3 chapter 1, 
§ 2 chapter 4; 
Kashirkina A.A., leading researcher of the Department of Surveillance-
Legal Research of ILCL, Candidate of Law (Ph.D) — § 1 chapter 4 (co-au-
thored);
Kuznetsov V.I., leading researcher at the Department of Administrative 
Legislation and Procedure of ILCL, Candidate of Law (Ph.D) — § 4 chapter 8 
(co-authored);
Lebedeva E.A., Associate professor at the Department of Administrative 
Law and Procedure at the Moscow State Academy of Law named after 
O.E. Kutafin (MSAL), associate professor, Candidate of Law (Ph.D) — § 7 
chapter 7;
Morozov A.N., leading researcher of the international law department of 
ILCL, Candidate of Law (Ph.D) — § 1 chapter 4 (co-authored);
Nozdrachev A.F., chief researcher at the Department of Administrative 
Legislation and Procedure of ILCL, Doctor of Law, Professor, Honored 

Authors

10

Scientist — introduction (co-authored), § 1 chapter 2, § 3 chapter 2 (co-au-
thored), §1, 3 chapter 3 (co-authored), § 2 chapter 3, § 3 chapter 4 (co-au-
thored), conclusion (co-authored);
Nudel S.L., Head of the Center of criminal, criminal procedure legislation 
and judicial practice of ILCL, Associate professor, Doctor of law — § 8 chap-
ter 7 (co-authored);
Ovchinnikov S.N., Leading Researcher of the Center of criminal, criminal 
procedure legislation and judicial practice of ILCL, Сandidate of sociological 
sciences — § 8 chapter 7 (co-authored);
Oleinik O.M., Professor of the Department of Legal Regulation of Business 
of the National Research University Higher School of Economics, Professor, 
Doctor of Law — § 1 chapter 8;
Plyugina I.V., Leading Researcher of the Public Law Research Centre of 
ILCL, Candidate of Law (Ph.D) — § 5 chapter 8 (co-authored);
Pomazanskiy A.E., Leading Researcher of the Constitutional Law Depart-
ment of ILCL, Candidate of Law (Ph.D) — § 3 chapter 7; 
Ponomarev M.V., Senior Researcher of the Department of Environmental 
and Agrarian Legislation of ILCL, Associate Professor of the Department of 
Land Law and State Registration of Real Estate of the Moscow State Univer-
sity of Geodesy and Cartography (Moscow, Russian Federation), Candidate 
of Law (Ph.D) — § 3 сhapter 8;
Putilo N.V., Head of the Department of Social Legislation of ILCL, Can-
didate of Law (Ph.D) — § 7 chapter 8;
Seleznev V.A., senior researcher at the Department of Administrative Leg-
islation and Procedure of ILCL, Candidate of Law (Ph.D) — § 6 chapter 7 
(co-authored);
Starodubova O.E., researcher at the Department of Administrative Legisla-
tion and Procedure of ILCL — § 1 chapter 6 (co-authored);
Subanova N.V., Vice-Rector of the University of the Prosecutor's Office of 
the Russian Federation, Senior Counselor of Justice, Associate Professor, 
Honorary Worker of the Prosecutor's Office of the Russian Federation, Doc-
tor of law — § 1 chapter 7, § 6 chapter 7 (co-authored) , § 2 chapter 8 (co-
authored);
Shtatina M.A., associate professor at the department of administrative and 
financial law of the RUDN University, Candidate of Law (Ph.D) — § 4 chap-
ter 1;
Shupletsova Yu.I., Leading Researcher of the Department of ecological and 
agrarian legislation of ILCL, Candidate of Law (Ph.D) — § 8 chapter 8;
Tereshchenko L.K., Chief Researcher of the Department of Administrative 
Legislation and Process of ILCL, Doctor of Law, Associate Professor, Hon-
ored Lawyer of the Russian Federation — § 1 chapter 6 (co-authored), § 2, 3 
chapter 6.

ОГЛАВЛЕНИЕ

Введение ......................................................................................................... 15
Глава 1.  
Понятие разрешительной деятельности и ее роль  
в государственном управлении ............................................................. 20
§ 1. Генезис разрешительной деятельности .......................................... 20
§ 2. Современное понимание разрешительной деятельности  
и применение разрешительного метода  
в государственном управлении ........................................................ 30
§ 3. Формы разрешительной деятельности ........................................... 54
§ 4. Разрешительная деятельность в правовой доктрине  
зарубежных стран .............................................................................. 77
Глава 2.  
Миссия разрешительной деятельности .............................................. 98
§ 1. Цели разрешительной деятельности  
и принципы ее осуществления ........................................................ 98
§ 2. Функции разрешительной деятельности  
и риски, связанные с их реализацией ...........................................109
§ 3. Осуществление разрешительной деятельности  
в контексте реализации концепции дерегулирования ...............130
Глава 3.  
Разрешение как результат разрешительной деятельности .............145
§ 1. Понятие разрешения и его правовая природа ..............................145
§ 2. Классификация и категоризация разрешений ............................159
§ 3. Принципы и критерии выбора отдельного вида  
разрешения в конкретной сфере государственного  
управления ........................................................................................169
Глава 4.  
Регламентация разрешительной деятельности ................................185
§ 1. Международно-правовое регулирование  
разрешительной деятельности .......................................................185
§ 2. Регламентация разрешительной деятельности  
органами Евразийского экономического союза ...........................202
§ 3. Формирование национального законодательства  
о разрешительной деятельности .....................................................217
§ 4. Регламентация разрешительной деятельности  
на субнациональном уровне ............................................................236
Глава 5.  
Разрешительное правоотношение .......................................................252
§ 1. Понятие разрешительного правоотношения  
и его структура ..................................................................................252
§ 2. Субъекты разрешительной деятельности  
и их полномочия ...............................................................................267
§ 3. Реализация разрешительного правоотношения:  
разрешительные процедуры ...........................................................283

Оглавление

12

Глава 6.  
Цифровизация разрешительной деятельности  
и реестровая модель ее осуществления ............................................. 297
§ 1. Информационное обеспечение разрешительной  
деятельности .....................................................................................297
§ 2. Цифровизация осуществления разрешительной  
деятельности .....................................................................................306
§ 3. Реестровая модель осуществления разрешительной  
деятельности и ее внедрение в Российской Федерации ..............313
Глава 7.  
Законность и эффективность разрешительной деятельности .......324
§ 1. Обеспечение законности при осуществлении  
разрешительной деятельности .......................................................324
§ 2. Толкование нормативных правовых актов  
о разрешительной деятельности .....................................................338
§ 3. Оценка разрешительной деятельности в актах 
Конституционного Суда Российской Федерации .........................362
§ 4. Результативность и эффективность разрешительной 
деятельности .....................................................................................376
§ 5. Государственный контроль (надзор)  
за осуществлением разрешительной деятельности .....................392
§ 6. Административная ответственность  
за нарушения в сфере разрешительной деятельности ................404
§ 7. Обжалование действий субъектов разрешительной  
деятельности .....................................................................................419
§ 8. Уголовно-правовое воздействие как направление 
государственной политики в области  
разрешительной деятельности .......................................................432
Глава 8.  
Разрешительная деятельность в отдельных сферах 
государственного управления ..............................................................458
§ 1. Разрешительная деятельность на финансовых рынках .............458
§ 2. Разрешительная деятельность в сфере оборота  
алкогольной и спиртосодержащей продукции ............................482
§ 3. Особенности реализации лицензионно-разрешительных 
механизмов в сфере обращения с отходами  
производства и потребления ...........................................................504
§ 4. Разрешительная деятельность в сфере  
государственных закупок ................................................................514
§ 5. Разрешительная деятельность в миграционной сфере ...............532
§ 6. Разрешительная деятельность в таможенной сфере ...................551
§ 7. Разрешительная деятельность  
в сфере обращения лекарственных средств ..................................573
§ 8. Применение элементов разрешительной системы  
в природоресурсных отношениях ..................................................584
Заключение ...................................................................................................595

CONTENTS

Introduction  ................................................................................................... 15
Chapter 1.  
The concept of licensing activities and its role  
in public administration ............................................................................. 20
§ 1. Genesis of licensing activity .............................................................. 20
§ 2. Modern understanding of licensing activities  
and the application of the licensing method  
in public administration ..................................................................... 30
§ 3. Forms of licensing activities .............................................................. 54
§ 4. Permissive activity in the legal doctrine  
of foreign countries ............................................................................ 77
Chapter 2.  
The mission of licensing activities ............................................................. 98
§ 1. Purposes of licensing activity and principles  
of its implementation ......................................................................... 98
§ 2. Functions of licensing activities and risks associated  
with their implementation ................................................................109
§ 3. Implementation of licensing activities in the context  
of the implementation of the concept of deregulation ....................130
Chapter 3.  
Permission as a result of licensing activities ...........................................145
§ 1. The concept of permission and its legal nature ...............................145
§ 2. Classification and categorization of permissions ............................159
§ 3. Principles and criteria for choosing  
a particular type of permit in a specific area  
of public administration ....................................................................169
Chapter 4.  
Regulation of licensing activities ..............................................................185
§ 1. International legal regulation of licensing activities .....................185
§ 2. Regulation of licensing activities by the EAEU bodies ..................202
§ 3. Formation of national legislation  
on licensing activities ........................................................................217
§ 4. Regulation of licensing activities  
at the subnational level ......................................................................236
Chapter 5.  
Permissive legal relationship ....................................................................252
§ 1. The concept of permissive legal relationship  
and its structure .................................................................................252
§ 2. Subjects of licensing activities and their powers ............................267
§ 3. Implementation of the permissive legal  
relationship: permissive procedures ................................................283

Contents

14

Chapter 6.  
Digitization of licensing activities  
and the registry model for its implementation ........................................ 297
§ 1. Information support of licensing activities .....................................297
§ 2. Digitalization of the implementation  
of licensing activities .........................................................................306
§ 3. Register model for the implementation  
of licensing activities and its implementation  
in the Russian Federation .................................................................313
Chapter 7.  
Legality and effectiveness of licensing activities .....................................324
§ 1. Ensuring legality in the implementation  
of licensing activities .........................................................................324
§ 2. Interpretation of regulatory legal acts  
on licensing activities ........................................................................338
§ 3. Assessment of licensing activities in the acts  
of the Constitutional Court of the Russian Federation ..................362
§ 4. Efficiency and efficiency of licensing activities .............................376
§ 5. State control (supervision) over the implementation  
of licensing activities .........................................................................392
§ 6. Administrative liability for violations  
in the field of licensing activities .....................................................404
§ 7. Appeal against the actions of the subjects  
of licensing activities .........................................................................419
§ 8. Criminal legal impact as a direction of state policy  
in the field of licensing activities .....................................................432
Chapter 8.  
Licensing activities in certain areas of public administration ................458
§ 1. Permissive activity in financial markets .........................................458
§ 2. Licensing activity in the sphere of circulation  
of alcoholic and alcohol-containing products ..................................482
§ 3. Features of the implementation of licensing  
and permitting mechanisms in the field  
of production and consumption waste management .......................504
§ 4. Permitting activities in the field of public procurement ...............504
§ 5. Permitting activities in the field of migration ................................532
§ 6. Permitting activities in the customs area ........................................551
§ 7. Licensing activities in the field of circulation  
of medicines ........................................................................................573
§ 8. Application of elements of the permit system  
in natural resource relations .............................................................584
Conclusion ......................................................................................................595