Дисциплинарная ответственность: правовые механизмы обеспечения эффективности в системе государственной службы: проблемы формирования

Дисциплинарная ответственность: 
правовые механизмы обеспечения эффективности  
в системе государственной службы

НОРМА 
Москва, 2023

М. Б. Добробаба, М. В. Пресняков, 
С. Е. Чаннов

Дисциплинарная ответственность: 
правовые механизмы  
обеспечения эффективности  
в системе государственной службы

УДК 35.08
ББК 67.401
 
Д56 

Монография подготовлена при финансовой поддержке РФФИ  
в рамках научного проекта № 20-011-0044

Рецензенты
Соколов А. Ю., доктор юридических наук, профессор.
Гришковец А. А., доктор юридических наук, профессор.

Добробаба М. Б.
Дисциплинарная ответственность: правовые механизмы 

обеспечения эффективности в системе государственной службы : 
монография / М. Б. Добробаба, М. В. Пресняков, С. Е. Чан-
нов. — Москва : Норма, 2023. — 352 с. — DOI 10.12737/1983245.
ISBN 978-5-00156-297-9 (Норма)
ISBN 978-5-16-111368-4 (ИНФРА-М, online)
Предлагается научная концепция эффективности дисциплинарной ответственности 
государственных служащих, позволяющая выработать конкретные 
правовые механизмы ее обеспечения: анализируются теоретические, 
методологические и деликтологические основы института эффективности 
дисциплинарной ответственности государственных служащих; 
проводится его ретроспективный анализ; изучается позитивный зарубежный 
опыт в данном направлении; используя комплексный подход, включающий 
материально-правовой и процессуально-правовой аспекты института 
дисциплинарной ответственности государственных служащих, 
обосновываются концептуальные основы повышения эффективности дисциплинарной 
ответственности в системе государственной службы.
Для преподавателей, аспирантов, студентов юридических факультетов 
и вузов, научных сотрудников, государственных служащих, а также 
всех интересующихся проблемами служебного права.
УДК 35.08 
ББК 67.401

ISBN 978-5-00156-297-9 (Норма) 
© Добробаба М. Б., Пресняков М. В., 
ISBN 978-5-16-111368-4 (ИНФРА-М, online) 
    Чаннов С. Е., 2023

Д56

Сведения об авторах

Добробаба Марина Борисовна, доктор юридических наук, доцент, 
профессор кафедры информационного права и цифровых технологий 
Московского государственного юридического университета имени 
О. Е. Кутафина (МГЮА); профессор кафедры административного и 
финансового права Российской таможенной академии; член Национальной 
ассоциации административистов.
Пресняков Михаил Вячеславович, доктор юридических наук, доцент, 
профессор кафедры служебного и трудового права Поволжского 
института управления имени П. А. Столыпина — филиала РАНХиГС; 
профессор кафедры конституционного права Саратовской государственной 
юридической академии; профессор кафедры конституционного 
и муниципального права Саратовского национального исследовательского 
государственного университета имени Н. Г. Чернышевского; 
член Национальной ассоциации административистов.
Чаннов Сергей Евгеньевич, доктор юридических наук, профессор, 
заведующий кафедрой служебного и трудового права Поволжского 
института управления имени П. А. Столыпина — филиала 
 РАНХиГС; профессор кафедры административного и муниципального 
права Саратовской государственной юридической академии; профессор 
кафедры таможенного, административного и финансового права 
Саратовского национального исследовательского государственного 
университета имени Н. Г. Чернышевского; председатель Контрольно-
ревизионной комиссии Национальной ассоциации административи-
стов.

Список сокращений

Закон о воинской обязанности и военной службе — Федеральный 
закон от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной 
службе»
Закон о гражданской службе — Федеральный закон от 27 июля 

2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской 
Федерации»
Закон о прокуратуре — Федеральный закон от 17 января 1992 г. 

№ 2202-I «О прокуратуре Российской Федерации»
Закон о противодействии коррупции — Федеральный закон от 

25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»
Закон о системе государственной службы — Федеральный закон 

от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской 
Федерации»
Закон о Следственном комитете — Федеральный закон от 28 декабря 
2010 г. № 403-ФЗ «О Следственном комитете Российской Федерации»

Закон о службе в органах внутренних дел — Федеральный закон 

от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел 
Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные 
акты Российской Федерации»
Закон о статусе военнослужащих — Федеральный закон от 27 мая 

1998 г. № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих»
КАС РФ — Кодекс административного судопроизводства Российской 
Федерации. Федеральный закон от 8 марта 2015 г. № 21-ФЗ
КоАП РФ — Кодекс Российской Федерации об административных 

правонарушениях. Федеральный закон от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ
ТК РФ — Трудовой кодекс Российской Федерации. Федеральный 

закон от 30 декабря 2001 г. № 197-ФЗ
УК РФ — Уголовный кодекс Российской Федерации. Федеральный 

закон от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ

Предисловие

Дисциплинарная ответственность в настоящее время является одним 
из основных инструментов воздействия на поведение государственных 
служащих. По частоте применения и потенциальным возможностям 
данный вид юридической ответственности доминирует в 
системе государственной службы Российской Федерации.
При этом законодательство о дисциплинарной ответственности отличается 
бессистемностью, существенно и не всегда обоснованно различается 
для разных видов государственной службы, содержит многочисленные 
пробелы, в силу чего не всегда позволяет оценить взаимосвязь 
между применяемой к служащему мерой воздействия и его 
поведением.
Подобная ситуация обусловливает уменьшение значимости института 
дисциплинарной ответственности государственных служащих 
как средства поддержания служебной дисциплины в аппарате государственных 
органов, подрывает их авторитет, свидетельствует о недостаточной 
эффективности дисциплинарной ответственности в системе 
государственно-служебных правоотношений.
Практика применения дисциплинарной ответственности демонстрирует 
неуклонное увеличение количества случаев привлечения к 
дисциплинарной ответственности государственных служащих. В последние 
годы, хотя увеличение приостановилось, показатели привлечения 
государственных служащих к дисциплинарной ответственности 
остаются на стабильно высоком уровне. Так, согласно статистическим 
данным за 2019 г., только в системе государственной гражданской 
службы к дисциплинарной ответственности было привлечено 27 125 
федеральных государственных гражданских служащих (что составило 
4,9% от численности гражданских служащих) и 7129 государственных 
гражданских служащих субъектов РФ (3,3%). Для сравнения: эти 
показатели в 2018 г. составляли 33 957 человек в федеральных государственных 
органах (5,1%) и 8904 человека в государственных органах 
субъектов РФ (3,5%)1. Начиная с 2020 г. информация о количестве 

1  См.: Официальная статистическая информация Управления статистики труда Федеральной 
службы государственной статистики. URL: https://rosstat.gov.ru/folder/11110/
document/13288 (дата обращения: 18.03.2021).

Предисловие

привлеченных к дисциплинарной ответственности государственных 
гражданских служащих не обобщается и не систематизируется, что 
свидетельствует о том, что государство перестало уделять должное 
внимание данному вопросу.
Вместе с тем доступные для исследования статистические данные 
демонстрируют весьма значительные показатели служебной деликтно-
сти, относительно высокий уровень показателей нарушения служебной 
дисциплины, низкой эффективности дисциплинарной ответственности 
в системе государственно-служебных правоотношений, что и 
обусловливает необходимость выяснения причин подобного положения 
и определения путей их устранения.
При подготовке монографии авторы ставили перед собой задачу 
разработать научную концепцию, позволяющую выработать конкретные 
правовые механизмы обеспечения эффективности дисциплинарной 
ответственности государственных служащих. В основу концепции 
были положены общетеоретические и межотраслевые исследования, 
касающиеся эффективности права в целом, а также отдельных 
его институтов. В частности, авторами были изучены проблемы эффективности 
правовых категорий, эффективности юридической ответственности, 
теоретические основы эффективности права и правовых 
норм, проблемы эффективности наказаний. Безусловно, общетеоретические 
работы, посвященные данной проблематике, внесли существенный 
вклад в подготовку настоящей монографии, однако они не охватывают 
ее тематику в целом.
В отечественной юридической науке предпринимались единичные 
попытки исследования отдельных проблем обеспечения эффективности 
дисциплинарной ответственности1.
Так, в монографии Ю. Б. Носовой проблеме эффективности применения 
дисциплинарной ответственности посвящен лишь один параграф, 
причем речь идет только о государственных гражданских служащих. 
В. Г. Сторчак исследует лишь отдельные факторы, влияющие на 
эффективность воздействия норм дисциплинарной ответственности на 
служебное поведение государственных служащих, такие как коррупцию 
и низкий уровень их правосознания, оставляя за рамками иссле-

1  См.: Носова Ю. Б. Дисциплинарная ответственность государственных гражданских 
служащих Российской Федерации. Воронеж, 2011; Сторчак В. Г. Факторы, снижающие 
эффективность дисциплинарной ответственности государственных гражданских 
служащих // Юридическая мысль. 2017. № 1. С. 113—117; Колосовский А. В. 
Эффективность правового регулирования дисциплинарной и материальной ответственности: 
автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2010.

Предисловие 
9

дования множество иных факторов. Кроме того, автор также ограничивает 
сферу исследования такими субъектами государственно-служебных 
правоотношений, как гражданские служащие. Исследование 
проблемы эффективности правового регулирования дисциплинарной 
ответственности в работе А. В. Колосовского ограничено сферой трудового 
права, нормы которого, регулирующие дисциплинарную ответственность 
работников, не распространяются на государственных служащих 
в силу их публично-правового статуса.
Отмечая позитивную направленность вышеназванных научных исследований, 
следует констатировать отсутствие комплексных исследований 
обеспечения эффективности дисциплинарной ответственности 
государственных служащих, что потребовало дальнейших научных 
разработок в данном направлении и их концептуализации. Предлагаемый 
научный труд стал результатом развития идей указанных специалистов 
путем изучения существующих подходов к пониманию эффективности 
дисциплинарной ответственности как вида юридической ответственности, 
обоснования критериев определения ее эффективности 
и формирования предложений, направленных на совершенствование 
служебного законодательства о дисциплинарной ответственности государственных 
служащих.
Концептуальная новизна предлагаемого исследования заключается 
в том, что данная монография представляет собой первое комплексное 
научное исследование теоретических, методологических и прикладных 
проблем обеспечения эффективности дисциплинарной ответственности 
государственных служащих. Авторами сформулирована 
научная идея, которая ранее в отечественной юридической науке 
в предлагаемом виде не нашла отражения. Исследование было проведено 
на основе нового подхода, в соответствии с которым эффективность 
дисциплинарной ответственности государственных служащих 
рассмотрена в целевом, социальном и психологическом аспектах.
Общими вопросами исследования стали такие отправные понятия, 
как «эффективность дисциплинарной ответственности государственных 
служащих, ее условия и факторы», «показатели служебной 
деликтности». Авторы полагают, что выявление и изучение концептуальных 
основ обеспечения эффективности дисциплинарной ответственности 
государственных служащих дает возможность объяснить 
те системные провалы, которые не позволяют добиться эффективности 
дисциплинарной ответственности государственных служащих в 
Российской Федерации, сформулировать направления совершенствования 
законотворческой и правоприменительной деятельности в дан-

Предисловие

ной сфере, внести предложения по изменению служебного законодательства, 
регулирующего дисциплинарную ответственность государственных 
служащих.
Авторы надеются, что данная монография будет интересна как ученым, 
занимающимся изучением административного права, в том числе 
проблемами служебного права, так и специалистам-практикам, руководителям 
государственных органов, представителям законодательного 
корпуса, а также студентам, магистрантам и аспирантам юридических 
вузов.