Роль плановых органов государственного управления в социально-экономическом развитии Красноярского края (экономико-исторический аспект)

Министерство науки и высшего образования Российской Федерации

Сибирский федеральный университет

РОЛЬ ПЛАНОВЫХ ОРГАНОВ 

ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ 
В СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОМ 

РАЗВИТИИ  

КРАСНОЯРСКОГО КРАЯ 

Монография

Красноярск

СФУ
2022

УДК 332.1:005.95(571.51)
ББК 65.054.12(2Рос-4Крн)

Р680

Авторы: Е. Б. Бухарова (науч. ред., введение, заключение, п. 3.1, 7.3), 

О. С. Нагаева (общ. ред., п. 2.1, 2.2, 2.4, 4.1–4.3, прил. А), Г. И. Поподько (п. 3.3, 
3.5, гл. 7, прил. В), Н. Г. Шишацкий (гл. 1, п. 3.1, гл. 6), С. Т. Гайдин (п. 2.3, 3.2, 
3.4, 4.2, прил. Б), Е. А. Ахтамов (гл. 5), Г. А. Бурмакина (п. 3.2, 4.2, прил. Б), 
Р. В. Павлюкевич (п. 3.4), Ю. В. Рябов (гл. 5), А. А. Третьяков (п. 4.4), Т. Г. Шере-
метова (п. 3.2, прил. Б)

Рецензенты:
В. Ф. Лукиных, доктор экономических наук, заведующий кафедрой ло-

гистики и маркетинга в АПК Красноярского государственного аграрного 
университета;

А. И. Шадрин, доктор экономических наук, профессор кафедры географии 

и методики обучения географии Красноярского государственного педагогического 
университета им. В. П. Астафьева

Р680 
 
Роль плановых органов государственного управления в социальноэкономическом развитии Красноярского края : монография / 
Е. Б. Бухарова, О. С. Нагаева, Г. И. Поподько [и др.]. —  Красноярск : 
Сиб. федер. ун- т, 2022. — 308 с.

ISBN 978-5-7638-4646-1

Представлены особенности социально- экономического развития Красно-

ярского края в различные исторические периоды: с конца XIX века по настоящее 
время. Проанализирована роль плановых органов в управлении экономикой 
региона, рассмотрены методы управления и экономического планирования.

Предназначена для научных работников, специалистов региональных 

органов управления, преподавателей высшей школы, студентов, аспирантов, 
а также для всех тех, кто интересуется проблемами регионального развития 
и историей Красноярского края.

Монография подготовлена при поддержке Красноярского краевого фонда 

поддержки научной и научно- технической деятельности в рамках реализации 
проекта «Роль плановых органов государственного управления в социально- 
экономическом развитии Красноярского края (экономико- исторический аспект)».

Электронный вариант издания см.:

http://catalog.sfu­kras.ru

УДК 332.1:005.95(571.51)
ББК 65.054.12(2Рос­4Крн)

ISBN 978-5-7638-4646-1 
© Сибирский федеральный университет, 2022

Оглавление

Введение ..................................................................................................7

Глава 1. Управление экономикой Енисейской губернии  
на рубеже XIX–XX вв. ..........................................................................10
1.1. Институты управления Сибирью и Енисейской губернией ........10
1.2. Реализация проектов интеграции Сибири  
в общероссийское социально- экономическое пространство .............16
1.3. Демографическое и экономическое развитие  
Енисейской губернии на рубеже XIX–XX вв. .........................................25

1.3.1. Демографическая ситуация ................................................................25
1.3.2. Развитие аграрного сектора ...............................................................30
1.3.3. Добыча золота и других полезных ископаемых ...........................34
1.3.4. Пушной промысел и лесное хозяйство ...........................................39
1.3.5. Развитие обрабатывающих производств ........................................41

Глава 2. Управление экономикой региона в первые годы  
советской власти, в годы начала коллективизации  
и индустриализации страны (1918–1933 гг.) ....................................46
2.1. Общая характеристика периода и экономическое  
районирование Сибири .................................................................................46
2.2. Становление системы плановых органов Сибири  
и Енисейской губернии в начале советского периода ..........................50
2.3. Особенности и основные направления работы  
плановой комиссии при Экономическом совещании  
Енисейского губернского исполнительного комитета ..........................56
2.4. Социально- экономическое развитие  
Енисейской губернии в 1920–1933 гг. ........................................................62

2.4.1. Экономическая освоенность территории  
Енисейской губернии .....................................................................................62
2.4.2. Развитие сельского хозяйства ...........................................................64
2.4.3. Развитие промышленности ................................................................72

Глава 3. Начальный этап формирования хозяйственного  
механизма в Красноярском крае (1934–1940 гг.).  
Особенности организации плановой работы на территории  
Красноярского края в годы Великой Отечественной вой ны  
и в послевоенный период (1946–1956 гг.)..........................................82
3.1. Управление экономикой Красноярского края  
и результаты его социально- экономического  
развития в 1934–1940 гг. ...............................................................................82
3.2. Деятельность Красноярской краевой  
плановой комиссии в 1935–1945 гг. ...........................................................90
3.3. Особенности системы органов управления экономикой  
Красноярского края в годы послевоенного восстановления  
народного хозяйства (1946–1956 гг.) .........................................................99
3.4. Основные направления работы Красноярской краевой  
плановой комиссии с 1946 по 1956 г. .......................................................103
3.5. Социально- экономическое развитие  
Красноярского края в период 1946–1955 гг. ..........................................109

3.5.1. Развитие промышленности ..............................................................109
3.5.2. Развитие сельского хозяйства .........................................................113
3.5.3. Развитие транспорта, торговли  
и материально- технического снабжения ................................................115
3.5.4. Демографические процессы и уровень жизни населения .......118

Глава 4. Управление экономикой Красноярского края  
в годы активной индустриализации (1957–1989 гг.) .....................122
4.1. Реформирование системы органов управления  
экономикой региона в 1957–1970 гг. ........................................................122
4.2. Преобразования Красноярской краевой плановой  
комиссии в связи с перестройкой управления  
экономикой региона .....................................................................................127
4.3. Результаты социально- экономического развития  
Красноярского края в 1957–1970 гг. .........................................................134

4.3.1. Развитие промышленности ..............................................................134
4.3.2. Развитие сельского хозяйства .........................................................141
4.3.3. Развитие науки и образования .......................................................145
4.3.4. Демографические процессы и уровень жизни населения .......147

4.4. Программы экономического развития  
Красноярского края в 1970-е —  1980-е гг. ..............................................151

Глава 5. История развития инфраструктурных отраслей  
экономики Красноярского края .......................................................163
5.1. Развитие железнодорожного транспорта  
Красноярского края в 1890–1989 гг.  ........................................................163
5.2. Развитие энергетической отрасли  
Красноярского края в 1980–1989 гг.  ........................................................180

Глава 6. Практика и опыт управления  
социальноэкономическим развитием Красноярского края  
в период экономических и политических  
преобразований (1990–2002 гг.) .......................................................190
6.1. Фундаментальные преобразования  
российской экономики в 1990-е гг. ..........................................................190
6.2. Организационные преобразования в системе  
планово- экономического управления Красноярским краем  
в 1990–2002 гг.  ...............................................................................................193
6.3. Опыт разработки и реализации программ  
социально- экономического развития Красноярского края  
в середине 1990-х —  начале 2000-х гг.  ....................................................197
6.4. Состояние экономики и социальной сферы  
Красноярского края в 1990–2002 гг.  .......................................................205

6.4.1. Процесс приватизации государственных предприятий  
в Красноярском крае ....................................................................................205
6.4.2. Состояние промышленности ..........................................................210
6.4.3. Состояние сельского хозяйства ......................................................216
6.4.4. Проблемы демографического и социального развития ...........217

Глава 7. Особенности управления социальноэкономическим  
развитием Красноярского края на современном этапе  
(2002–2019 гг.) .....................................................................................224
7.1. Образование объединенного Красноярского края  
и формирование системы органов управления  
социально- экономическим развитием региона ....................................224

7.2. Результаты экономического развития Красноярского края ......230

7.2.1. Валовой региональный продукт .....................................................230
7.2.2. Развитие промышленности ..............................................................232
7.2.3. Развитие сельского хозяйства .........................................................234
7.2.4. Демографические процессы  
и уровень жизни населения .......................................................................240

7.3. Систематизация опыта разработки и реализации проектов и программ 
комплексного территориального развития  
Красноярского края......................................................................................245

ЗАКЛЮЧЕНИЕ ...................................................................................258

Список литературы ............................................................................261

Приложения ........................................................................................279

Перечень сокращений и обозначений ............................................305

Введение

В настоящее время перед страной стоит задача обеспечения 

высоких темпов экономического роста и вхождения в число крупнейших 
экономик мира.

В условиях расширения самостоятельности субъектов Россий-

ской Федерации на основе принципа субсидиарности, согласно которому 
регионы вправе разрабатывать и реализовывать свою стратегию 
и тактику развития в рамках единого правового пространства 
с соблюдением общероссийских государственных интересов, а также 
без нанесения прямого или косвенного ущерба другим регионам, 
на региональные органы власти ложится большая ответственность 
за обеспечение высоких темпов экономического развития и достойного 
уровня жизни населения на своей территории.

В этой связи на региональном уровне возрастает роль страте-

гического планирования, совершенствования пространственного 
развития, применения проектного подхода, поскольку Россия вернулась 
к реализации масштабных проектов пространственного 
развития, которые призваны обеспечить глубокие и динамичные 
изменения страны, сформировать задел для ее экономического 
процветания в последующие десятилетия, развития производительных 
сил ее восточных и северных территорий. Такие комплексные 
масштабные проекты уже реализуются в восточных регионах 
страны, и прежде всего в Красноярском крае.

Эффективное функционирование экономики Красноярского 

края имело большое значение на различных этапах становления 
российской экономики —  начиная от императорской России и заканчивая 
современностью. Это определяется как особенностями 
географического положения, так и значительным экономическим 
и ресурсным потенциалом региона.

Так, в конце XIX —  начале XX в. Енисейская губерния выступа-

ла объектом реализации крупнейших общероссийских модернизационных 
проектов —  строительства Сибирской железнодорожной 

магистрали, переселения крестьян европейской части страны в Сибирь, 
освоения транспортных путей в бассейне Енисея и Северного 
морского пути (Карский проход). Во второй половине XX в. в крае 
были реализованы масштабные проекты развития цветной металлургии, 
энергетики и энергоемких производств.

Плановые органы разного уровня отвечали за подготовку 

комплексных решений по реализации масштабных проектов индустриализации 
Сибири. В рамках двух «красноярских десятилеток» 
были апробированы новые для того времени экономические стратегии 
и регулирующие механизмы. Результаты работы плановых 
органов государственного управления края становились основой 
для принятия решений в сфере экономического и социального развития. 
Поэтому изучение опыта деятельности плановых органов 
по стратегическому управлению развитием региона, пространственному 
развитию, применению проектного управления, организации 
эффективных взаимоотношений с бизнес- структурами 
с целью вовлечения их в развитие территории присутствия имеет 
большое значение для органов государственного управления как 
Красноярского края, так и других регионов России.

Целью данного исследования является оценка роли государ-

ственных плановых органов и обобщение лучших практик в разработке 
механизмов экономического регулирования и решения 
социально- экономических проблем в период с 1890 по 2019 г. путем 
разбиения рассматриваемого периода на отдельные этапы, 
представляющие заметные вехи регионального развития.

Методической основой исследования стала совокупность 

общенаучных и конкретно- исторических методов, в числе которых 
метод анализа и синтеза, который позволил определить роль 
органов управления в социально- экономическом развитии края; 
историко- хронологический метод, который использован для исследования 
управленческих процессов внутри временных периодов, 
отграниченных друг от друга изменениями государственной 
политики и положением в стране; историко- сравнительный метод, 
применяемый для выявления общего и особенного в работе 
плановых органов Красноярского края в разных конкретно- 
исторических условиях при изменении его роли в общесоюзном 
разделении труда; историко- типологический метод —  для выявления 
накопленного плановыми органами Красноярского края опыта, 
который может учитываться при принятии управленческих решений 
в современных условиях; метод статистического анализа, 

позволяющий провести хронологические исследования по достижению 
заявленных целей на различных этапах регионального развития.


Источниковой базой стали опубликованные документы Рос-

сии и СССР, архивные источники Государственного архива Красноярского 
края, работы ученых, статистические материалы Енисейской 
губернии, Российской империи, Сибирского края, Красноярского 
края, СССР и Российской Федерации.

Авторы монографии выражают признательность Краснояр-

скому краевому фонду поддержки научной и научно- технической 
деятельности за оказанную поддержку при проведении исследования, 
результаты которого предложены широкому кругу читателей.

Глава 1

Управление экономикой  

Енисейской губернии  
на рубеже XIX–XX вв.

1.1. Институты управления Сибирью  

и Енисейской губернией

Российская модель управления Сибирью формировалась 

и развивалась параллельно с расширением и укреплением государства 
и превращением его в империю. Процесс императорского 
строительства сопровождался сменой первоначальных военно- 
политических методов на административно- политические.

Стержнем, пронизывающим сибирскую административную 

политику в течение XIX в., явился комплекс законов, разработанных 
М. Сперанским и вошедших в историческую литературу 
под общим названием «Сибирское учреждение», или «Сибирские 
реформы», 1822 года [131, ст. 415]. Новая система административного 
и законодательного устройства Сибири, предложенная 
М. Сперанским, строилась на компромиссе интересов верховной 
(самодержавной) власти и сибирских территорий с учетом их особенности 
и пониманием невозможности полностью подчинить 
Сибирь действию общеимперского законодательства.

Согласно «Сибирскому учреждению» 1822 года Сибирь разде-

лялась на два генерал- губернаторства: Западно- Сибирское (центр 
Тобольск) и Восточно- Сибирское (центр Иркутск). К Западно- 
Сибирскому относились Тобольская, Томская губернии и Омская 
область, к Восточно- Сибирскому —  Иркутская, Енисейская губернии, 
Якутская область, Охотский и Камчатский приморские 

управления и Троицко- Савское пограничное управление. Губернии 
управлялись гражданскими губернаторами и делились 
на округа, а последние —  на волости и инородческие управы.

Генерал- губернаторская власть вносила определенный эле-

мент децентрализации в систему управления. В то же время «Сибирское 
учреждение» вполне вписывалось в общероссийское законодательство 
об управлении окраинами государства, то есть 
находилось в русле общегосударственной политики.

В 1884 г. произошло административное отделение Дальне-

го Востока от собственно Сибири в современном понимании: 
Восточно- Сибирское 
генерал- губернаторство 
было 
разделе-

но на Приамурское (центр Хабаровск) в составе Забайкальской, 
Амурской, Приморской областей и Сахалинского отдела и Иркутское (
центр Иркутск) в составе Иркутской, Енисейской губерний 
и Якутской области.

Немаловажным обстоятельством, влияющим на конкретное 

содержание окраинной политики, было «переплетение ведомственных 
и территориальных интересов, а также реальное соотношение 
сил так называемых централистов и регионалистов в центральном 
и местном аппарате управления. В определении основ 
окраинной политики самодержавие постоянно находилось перед 
выбором: ввести общегосударственную систему управления или 
предоставить территориям некоторую административную автономию. 
При этом в случае признания особого статуса любой 
из территорий империи правительство вынуждено было фиксировать 
его в законодательном порядке» [22, с. 26].

На всем протяжении своего существования в Российской им-

перии (1822–1917 гг.) Енисейская губерния подчинялась верхнему 
региональному генерал- губернаторскому уровню —  Восточно- 
Сибирскому генерал- губернаторству (1822–1884 гг.) и Иркутскому 
генерал- губернаторству (1884–1917 гг.).

В соответствии с инструкцией генерал- губернаторы опреде-

лялись как «главные блюстители неприкосновенности верховных 
прав самодержавия, пользы государства и точного исполнения 
законов и распоряжений высшего правительства…» [131, ст. 417].

Несмотря на широкий круг хозяйственных обязанностей, 

в описаниях функций генерал- губернаторов отсутствует их конкретная 
регламентация. В этом смысле генерал- губернаторская 
власть противопоставлялась губернаторской. Если первой более 
всего присущи функции надзора и контроля, то последней, 

наоборот, свой ственна конкретная хозяйственная деятельность 
[22].

Одной из особенностей генерал- губернаторской системы 

в Западной и Восточной Сибири стало создание советов Главных 
управлений как совещательных органов при главном начальнике 
края. Их основная задача заключалась в корректировке единоначалия 
властей. Все решения совета при Главном управлении носили 
рекомендательный характер и могли быть проигнорированы 
генерал- губернатором.

После преобразования генерал- губернаторства Восточной 

Сибири в Иркутское совет Главного управления прекратил свое 
существование, а его функции с 1887 г. перешли к канцелярии 
генерал- губернатора.

Енисейская губерния Восточно- Сибирского генерал- губерна-

торства (с 1887 г. —  Иркутского генерал- губернаторства) была учреждена 
22 июня 1822 г. в составе пяти округов (с 1898 г. — уездов): 
Ачинского, Енисейского (с Туруханским краем), Канского, Красноярского, 
Минусинского.

Городская система расселения, которая не менялась с 1822 

по 1917 г., была представлена губернским центром —  Красноярском, 
четырьмя уездными городами —  Ачинском, Енисейском, 
Канском, Минусинском — и заштатным городом Туруханском.

Управление сельскими территориями осуществлялось в окру-

гах (уездах) на основе:

− волостного управления —  для основных налогооблагаемых 

сословий —  мещан и государственных крестьян, а также для коренных 
народов Сибири, принявших оседлый образ жизни;

− инородных (инородческих) управ (ведомств) —  для корен-

ных народов, ведущих кочевой образ жизни (минусинские и ачинские 
татары);

− самоуправления в традиционных родоплеменных общи-

нах —  для коренных народов, занимавшихся охотничьим промыслом (
коренные народы Севера).

В период 1822–1917 гг. административно- территориальное де-

ление Енисейской губернии оставалось в основном неизменным 
(в 1885 г. из Минусинского уезда был выделен Усинский пограничный 
округ). В связи с изменениями в расселении населения менялся 
волостной состав округов (уездов).

До 1895–1897 гг. Енисейская губерния имела двухуровне-

вую систему государственного управления: общее —  губернатор 

и Совет при нем; частное —  губернское правление, казенная палата, 
губернский суд и камера прокурора. После реформы 1895–
1897 гг. (проведенной одновременно в четырех сибирских губерниях —  
Енисейской, Тобольской, Томской, Иркутской) упразднен 
губернский совет, а губернское правление преобразовано в губернское 
управление в составе губернатора, общего присутствия 
и канцелярии; уровень частного управления дополнен губернским 
управлением государственных имуществ (леса, казенные земли, 
оброчные статьи, местные горные учреждения, имения, составляющие 
собственность казны) (рис. 1.1) [92].

В целом, губернское управление формировалось из четырех 

ведомств:

− Министерство внутренних дел —  губернатор, губернское 

правление (с 1895 г. —  губернское управление);

− Министерство финансов —  казенная палата (в 1866–

1886 гг. —  контрольная палата, с 1902 г. —  акцизное управление);

− Министерство юстиции —  губернский суд (до 1897 г.);
− Министерство государственных имуществ —  одноименное 

управление (с 1896 г.), управление земледелия и государственных 
имуществ (с 1902 г.) [45].

Губернатор являлся председателем различных совещатель-

ных учреждений: присутствий, комитетов и комиссий, состоящих 
из чиновников губерний, а в некоторых случаях из представителей 
городского самоуправления. Они дополняли деятельность Енисейского 
губернского управления при решении вопросов общественного 
здравия, народного просвещения и прочих.

Общее присутствие губернского управления под предсе-

дательством губернатора составляли: вице- губернатор, управляющий 
казенной палатой, управляющий государственными 
имуществами, председатель окружного суда, прокурор, непременные 
члены по крестьянским делам, советники, губернский 
тюремный инспектор, его помощник (с правом совещательного 
голоса), губернский врачебный инспектор, губернский ветеринар, 
губернский инженер и губернский архитектор (с правом совещательного 
голоса).

В связи с важностью переселенческого вопроса в 1909 г. в со-

став общих присутствий стали входить заведующие переселенческим 
делом с предоставлением им решающего голоса при обсуждении 
переселенческих дел и совещательного —  по прочим административным 
делам.

Рис. 1.1. Структура управления Енисейской губернией (1897–1917 гг.)