Стационарные учреждения социального обслуживания населения: история, практика, реформы

Москва
Издательско-торговая корпорация «Дашков и К°»
2022

Е. И. Холостова

СТАЦИОНАРНЫЕ  УЧРЕЖДЕНИЯ 
СОЦИАЛЬНОГО  ОБСЛУЖИВАНИЯ 
НАСЕЛЕНИЯ:

ИСТОРИЯ, ПРАКТИКА, РЕФОРМЫ

Учебное пособие

2-е издание

Рекомендовано 
Учебно-методическим советом по высшему образованию 
в качестве учебного пособия для студентов, 
обучающихся по направлению подготовки 
«Социальная работа»

УДК 364.44
ББК 60.992
Х73

Холостова, Евдокия Ивановна.
Стационарные учреждения социального обслуживания 
населения: история, практика, реформы : учебное пособие / 
Е. И. Холостова. — 2-е изд. — Москва : Издательско-
торговая корпорация «Дашков и К°», 2022. — 233 с. : ил.

ISBN 978-5-394-04754-1.

В учебном пособии рассматриваются вопросы развития 
стационарных учреждений, их типы, стандарты оказываемых 
услуг, практика работы. Особое место отводится реформированию 
психоневрологических интернатов, внедрению стационароза-
мещающих технологий. Раскрывается международный опыт 
 реформирования данных типов учреждений.
Для студентов высших учебных заведений, обучающихся 
по направлению подготовки «Социальная работа», слушателей 
форм дополнительного профессионального образования, практиков 
и специалистов органов социальной защиты населения.

Х73

ISBN 978-5-394-04754-1 
© Холостова Е. И., 2021
 
© ООО «ИТК «Дашков и К°», 2021

Автор:
Е. И. Холостова — доктор исторических наук, профессор, советник министра 
правительства г. Москвы, руководителя Департамента труда и социальной 
защиты населения.
Рецензенты:
К. И. Прощаев — доктор медицинских наук, профессор, директор автономной 
некоммерческой организации «Научно-исследовательский медицинский 
центр «Геронтология»; 
Н. Е. Ускова — кандидат социологических наук, первый зам. министра 
социального развития Московской области.

СОДЕРЖАНИЕ

Глава 1. ИСТОРИЯ СОЗДАНИЯ И РАЗВИТИЯ 
СТАЦИОНАРНЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5
1.1. Социальная помощь в Древнерусском государстве . . . . . . . . 5

1.2. Государственное призрение в России (XVII–XIX вв.) . . . . 11

1.3. Развитие государственного призрения 
в пореформенный период   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26

1.4. Становление социального обеспечения в России 
в послереволюционный период  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33

1.5. Развитие стационарных учреждений 
в постсоветский период . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39

Глава 2. РАЗВИТИЕ СТАЦИОНАРНОГО СОЦИАЛЬНОГО 
ОБСЛУЖИВАНИЯ ПОЖИЛЫХ ЛЮДЕЙ 
И ИНВАЛИДОВ В СОВРЕМЕННЫХ УСЛОВИЯХ. . . . . . . . 48
2.1. Дома-интернаты для престарелых и инвалидов 
в системе социального обслуживания  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54

2.2. Геронтологические центры . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66

2.3. Психоневрологические интернаты: структура, 
задачи, функции  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78

2.4. Дома милосердия   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87

2.5. Специальные жилые дома . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89

2.6. Стационарные учреждения для детей с глубокой 
умственной отсталостью   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93

2.7. Государственные стационарные учреждения 
для пожилых граждан: опыт работы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .100

2.8. Частные стационарные учреждения . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .110

Глава 3. НЕОБХОДИМОСТЬ РЕФОРМИРОВАНИЯ 
СТАЦИОНАРНЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .112
3.1. Взгляды представителей общественных организаций 
на процесс реформирования . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .112

3.2. Стационарозамещающие технологии: 
современные практики . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .116

3.3. Региональные программы социального партнерства . . . .130

Глава 4. ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ РЕФОРМИРОВАНИЯ 
ПСИХОНЕВРОЛОГИЧЕСКИХ ИНТЕРНАТОВ  . . . . . . . . . .149

ЗАКЛЮЧЕНИЕ  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .173

ЛИТЕРАТУРА. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .177

ПРИЛОЖЕНИЯ   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .181
Приложение 1. Рекомендации 68-го специального
(137-го) заседания Совета при Президенте Российской 
Федерации по развитию гражданского общества 
и правам человека на тему: “Соблюдение прав 
человека в стационарных социальных организациях 
психоневрологического профиля и создание 
альтернативных форм жизнеустройства граждан 
с психофизическими и ментальными нарушениями” 
(25 июля 2019 г.) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .181

Приложение 2. Приказ Министерства труда 
и социальной защиты Российской Федерации 
от 30 марта 2020 г. № 157н “О внесении изменений 
в Правила организации деятельности организаций 
социального обслуживания, их структурных 
подразделений, утвержденные приказом 
Министерства труда и социальной защиты 
Российской Федерации от 24 ноября 2014 г. № 940н”   . . . . . . .202

Глава 1. ИСТОРИЯ СОЗДАНИЯ И РАЗВИТИЯ 

СТАЦИОНАРНЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ

1.1. Социальная помощь 
в Древнерусском государстве

Формы социальной поддержки и защиты населения уходят 
в глубокое прошлое нашей страны. Они начинались с благотворительности, 
в языческие времена, когда отдельные люди и различные 
их группы были вынуждены кормить и одевать своих сирых 
и убогих. Эта помощь носила примитивные формы, не была организованной 
и регулярной. 
С появлением государства поначалу мало что изменилось. 
В основе благотворительности по-прежнему лежали субъективные 
чувства: сострадание, родственный или соседский долг и т. п. 
Значительное развитие эта деятельность получила после крещения 
Руси, приобретя вид нищелюбия. Благотворительность была 
нужна не столько для благотворимых, сколько для благотворящих — 
для их нравственного здоровья, поднятия уровня нравственного 
совершенствования и как средство для обеспечения им 
хорошего будущего в загробной жизни.
Начиная с Х в. на Руси разрушаются родоплеменные отношения. 
Создавшаяся культурно-историческая ситуация потребовала 
иных форм поддержки и защиты. Основные тенденции 
помощи в этот период были связаны с княжеской защитой и попечительством, 
которые в своем развитии претерпевают как бы 
два этапа своего становления.
Первый этап связан с распространением христианства в Киевской 
Руси; условно он начинался с периода крещения Владимира 
I и продолжался до второй половины XII в. — образования 
удельного княжества и распространения христианства на окраинах 
восточнославянских земель.

Второй этап длился со второй половины XII в. по XIII в. 
включительно; в указанный период благотворительные функции 
князя постепенно сливаются с монастырско-церковными формами 
призрения1.
Как отмечает Е. Максимов, простейшие виды благотворительности 
заключались первоначально почти исключительно в кормлении 
нищих2. Практиковались они, как свидетельствуют летописи, 
отдельными “нищелюбцами”, из среды которых особенно 
выделялись князья, духовенство и лучшие люди земли. Все они, 
находясь под свежим и здоровым влиянием только что воспринятого 
христианского вероучения, охотно поучались великим религиозным 
заповедям, главнейшие из которых повелевали любить 
Бога и любить ближнего, как самого себя. Исходя из таких побуждений 
и выражаясь в жизни в таких формах, благотворительность 
была, по единогласному утверждению исследователей, не столько 
вспомогательным средством общественного благоустройства, 
сколько необходимым условием личного нравственного здоровья: 
она больше нужна была самому нищелюбцу, чем нищему. Древний 
русский благотворитель, “христолюбец”, помышлял, скорее, 
о том, чтобы повысить собственный духовный статус, чем о том, 
чтобы поднять уровень общественного благосостояния. Нищий 
был для благотворителя лучшим богомольцем, молитвенным ходатаем, 
душевным благодетелем.
Святой Владимир, как известно, позволял “всякому нищему 
и убогому” приходить на княжеский двор кормиться, а неходячим 
больным отправлял повозки, груженые хлебом, мясом, рыбой, овощами, 
медом и квасом. По свидетельству Иакова Мниха, это делалось 
не только в Киеве, но и по всей земле Русской. Есть указания, 
что тот же Святой Владимир, празднуя в Васильеве (Василькове 
Киевской губернии) устранение грозившей ему от печенегов 
опасности, раздал бедным много хлеба, меду и триста гривен серебра 
из своей казны. Некоторые писатели утверждают, что при 
этом же князе были учреждены первые на Руси больницы. Хотя 

1 Фирсов М. В. Социальная работа в России: теория, история, общественная 
практика. М., 1996. С. 98–103. 

2 Максимов Е. Д. Историко-статистический очерк благотворительности 
и общественного призрения в России. СПб., 1894.

прямого подтверждения этому в памятниках древней письменности 
не встречается, тем не менее известно, что больные во время 
княжения Святого Владимира получали не только призрение, но 
и врачебную помощь.
Кроме Святого Владимира исторические источники указывают 
еще на целый ряд других христолюбивых и нищелюбивых 
князей. Из их числа особенно отмечают великого князя Ярослава 
Владимировича и брата его Мстислава, князя Тмутараканско-
го. При Ярославе было открыто первое в Новгороде училище на 
300 юношей; во второй половине XI в. большую помощь бедным 
оказывали великие князья Тмутараканские Ростислав и Глеб. Ни-
щелюбием прославился и Владимир Мономах, который, по свидетельству 
современников, “раздавал деньги и предметы первой 
необходимости обеими руками”. Несомненным памятником нище-
любства Владимира Мономаха служит его завещание, в котором он 
говорит своим детям: “Всего ж паче убогих не забывайте, по сколько 
вам возможно по силе своей кормите”. Сестра его, Анна Всеволодовна, 
основала в Киеве училище для девиц, которых не только 
содержала за свой счет, но и учила читать, писать и ремеслам.
Во второй половине XII в. княжеская помощь и защита нуждающихся 
претерпевают изменения в силу ряда причин: роста 
монастырского и церковного призрения, увеличения татаро-
монгольских набегов и данничества, а также того, что князья становятся 
хозяевами-вотчинниками своего удела.
Удельное княжение вырабатывает свои виды помощи и поддержки, 
связанные с дальнейшим процессом принятия христианства, 
строительством городов, защитой мигрантов, охраной земель 
от набегов соседей.
В летописях о рязанском князе говорилось: “...Великий Князь 
Ингварь Ингоревичь, обнови землю Резанскую, и церкви постави, 
и монастыри согради, и пришелци утеши, и люди многи собра…”1. 
Можно заметить новые защитные функции князя, которые обусловлены 
адаптацией к новым условиям жизни людей. И такая 
деятельность была характерна не только для рязанских князей.
Исходя из нравственно-религиозных побуждений, князья 
заручались покровительством церкви и наделяли полномочия-

1 Иловайский Д. И. История Рязанского княжества. М., 1858. С. 135.

ми по реализации благотворительности представителей религии, 
т. е. духовенства, которое и руководило сим благим делом. Особой 
щедростью отличались иноки Киево-Печерского монастыря, среди 
них — преподобные Антоний, Феодосий Печерский и др. Феодосий 
близ своего монастыря построил особый дом, в котором помещались 
нищие, калеки и прокаженные. Первые в государстве 
больницы, в которых бедные призревались и пользовались бесплатным 
лечением, учреждил Переяславский епископ Ефрем 
в 1091 г. При всех монастырях, имевших средства, кормили нищих 
и убогих, для них иногда устраивались отдельные помещения.
Такая заботливость духовенства о благотворении помимо религиозных 
побуждений объяснялась соответствующими церковными 
постановлениями. Так, уже в церковном уставе 996 г. упоминается 
об обязанностях духовенства по надзору за призрением 
бедных, причем на содержание церквей, монастырей, больниц, 
богаделен, на прием странных (неимущих) была определена “десятина”, 
т. е. десятая часть поступлений от хлеба, скота, судебных 
пошлин и т. д. 
В X–XIII вв. церковная практика помощи развивалась по двум 
основным направлениям: 1) через монастыри (монастырская система 
помощи); 2) через приходы (приходская система помощи). 
В отличие от монастырской приходская помощь была более открытой. 
В ней сосредоточивалась вся общинная, гражданская и церковная 
жизнь. Деятельность приходов не ограничивалась только 
оказанием помощи калекам, увечным, нищим; они осуществляли 
самую разнообразную поддержку — от материальных вспомоществований 
до воспитания и перевоспитания. Приход также являлся 
территориальной, административной и податной единицей. 
Памятники древней письменности свидетельствуют о том, что почти 
в каждом из церковных приходов существовали богадельни.
Привлекательность монастырской защиты и поддержки для 
работного люда состояла еще и в более выгодных условиях жизнедеятельности 
в составе монастырской вотчины. Крестьяне в монастырях 
освобождались от пошлин и податей, юрисдикции местных 
властей, проезжающих через села княжеских чиновников, которым 
необходимо было давать подводы, лошадей и корма, проводников 
и т. д. Крестьяне находили в монастыре тихое пристанище, 
надежную защиту от политических и административных 

преследований и угнетений, безопасное убежище от различных 
неудач и бедствий, скорбей и лишений, присутствующих в жизни 
почти каждого человека. Приход работного люда делало монастыри 
сильными и изобильными. Их богатство приумножали и частные 
вклады, начиная от земельных участков и кончая церковной 
утварью и предметами культа. Вклады жертвовались на поминание 
вкладчиков после смерти, кормление от их имени нищих и т. д. 
Но существовали и особые земельные вклады, позволяющие 
вкладчику при жизни льготное проживание на территории монастыря (
не принимать монашеский сан, не вести аскетичный образ 
жизни). Такой проживающий имел статус бельца.
Помимо льгот для находившихся под патронажем монастыря 
имелись и гарантии защиты от произвола посадника и тысяцкого, 
которые довольно часто нарушали установленные объемы 
пошлин и налогов. Для наглядности приведем жалобу “сирот” 
Терпилова погоста на посадника и тысяцкого, которые требовали 
“давати им поралья” по новым грамотам, а не “по старым грамотам, 
по сорок бель, да по четыре сева муки, по десяти хлебов” [32]. 
Словом, льготные налоги для крестьян, умелое хозяйствование, 
всевозможные пожертвования делали монастыри-вотчины крупнейшими 
собственниками (к примеру, Кириллов монастырь владел 
землями от Белого моря до Москвы).
Разумеется, на этом призрение не заканчивалось. Монастыри-
вотчины предоставляли посадскому человеку или крестьянину 
прибежище “на старости лет под монашеской рясой или в качестве 
бельца, живущего в тиши монастырской ограды”, играя роль 
своеобразных страховых учреждений не только по случаю смерти, 
но и по старости. Внесение вклада было обязательным условием, 
чтобы “иметь страховой полис” [32].
Со временем желающим попасть за монастырские стены 
предлагалось вносить все большие и большие суммы, т. е. монастыри 
становились своеобразной системой “закрытого призрения”.
Оформление государственных подходов к призрению различных 
категорий нуждающихся начинается в связи с изменениями 
структуры государственного управления. В этот период меняется 
характер княжеской благотворительности в отношениях с внешним 
миром и собственным населением.

При Иване IV закладывается традиция, когда верховная 
власть начинает сначала ограничивать власть церкви, а затем и 
контролировать ее. 
Как отмечает М. В. Фирсов в своей книге “История социальной 
работы в России”, в Судебниках 1550 г. впервые ставится вопрос 
о правомерности призрения лиц, не являющихся “клиентами 
церкви”. Согласно церковному законодательству, под защитой 
церковной власти находились “…женщины, дети, престарелые, 
родители, рабы”. Церковь нарушала свои же постановления, 
когда брала под свой патронаж торговых и городских 
людей. Именно против этого и было направлено данное постановление. “
А торговымъ людемъ городскимъ въ монастырехъ не жити, 
а жити имъ въ городскихъ дворехъ, а которые торговые люди уч-
нутъ житии на монастырехъ, и техъ с монастырей сводити, да и 
наместником ихъ судити. А на монастырехъ жити нищимъ, которые 
питаются милостынею отъ церкви Божии”. Практически 
это постановление направлено против тех бельцов, которые 
за определенную плату покупали себе право жить в монастырях 
(о чем уже говорилось) [32].
Формирующееся законодательство государственного призрения 
не только реагировало на проблемы церкви, но и было тесно 
связано с проблемами бедности, социальной патологии, государственной 
защиты вдов и сирот и т. д. Ведь бедность вызывали не 
только неумелое ведение хозяйства, массовые неурожаи, но еще 
и пожары, которые становились просто гибельными для многих 
жителей России. Поэтому в качестве охранной грамоты потерпевшим 
от пожара в 1560 г. появляется указ об отсрочке долгов с погорельцев: “
В долгах приставов давати не велел и правити на них 
долгов не велел пять лет”.
Система государственного контроля и поддержки осуществляется 
по различным направлениям, в том числе путем регулирования 
цен на хлеб в период массового голода. К таким мерам 
прибегает Б. Годунов в 1601 г., когда в Усольском уезде резко 
взлетают цены на хлеб, вводятся государственные твердые цены: 
“…Продавати ржи четь по полтине, овса четь в полполтины, ячменя 
четь в четыре гривны” [32]. Предусматриваются карательные 
действия в отношении лиц, утаивающих хлеб или завышающих 
цену на него.

В 1603 г. появляется Указ, разрешающий “отпускать на волю” 
во время голода работные семьи на прокорм без оформления “отпуска 
на волю”. Соборное уложение 1649 г. закрепляет его, причем 
вносится еще и дополнение. В “жилецкие записи” (долговые 
документы) разрешалось оформлять денежный долг в счет будущих 
отработок и откупов; также разрешалась отсрочка уплаты 
“впавшим в убожество” от года до трех лет, причем в отличие от 
законов, входящих в сборник правовых норм “Русская Правда”, 
круг лиц социально не был ограничен. По сути, появляется кредитная 
система, позволяющая в период массового голода физически 
и экономически выжить работному люду.
Таким образом, в период с XIV по вторую половину XVII в. 
не только происходит смена ориентаций мотивов помощи и поддержки, 
но меняются и субъекты поддержки. Ктиторские монастыри 
сменяются монастырями-вотчинами. И если деятельность 
данных заведений первоначально носит открытый характер, 
то постепенно, когда в обществе начинают складываться денежные 
отношения, монастыри отходят от благотворительности. Да 
и в самой церкви наблюдается раскол между различными группировками — “
стяжателями” и “нестяжателями”. Государство 
постепенно набирает организационную и законодательную силу, 
ограничивает власть церкви, берет под свой законодательный 
контроль нуждающихся. Видимо, именно в этот период государственная 
власть формирует так называемый остаточный принцип 
в подходах к социальным проблемам общества.

1.2. Государственное призрение в России (XVII–XIX вв.)

Сосредоточение дела призрения в государственных учреждениях 
началось после воцарения династии Романовых в 1613 г. 
Был учрежден Аптекарский приказ, а с 1670 г. при царе Алексее 
Михайловиче (годы правления — 1645–1667) — Приказ строения 
богаделен. Но эта мера, по-видимому, была направлена не на внедрение 
какой-нибудь системы общественного призрения, а на усиление 
благотворительной деятельности царя Алексея Михайловича 
и ближайших к нему лиц. Но уже в этот период появляется 
необходимость перехода к системе общественного призрения. При 

этом четче начинает обозначаться и сама система общественного 
призрения, в задачи которой входит не только милостыня бедным, 
но и предоставление работоспособным нуждающимся заработка, 
а позднее — и наказания за тунеядство.
Земский собор 1681 г. (царствование Федора Алексеевича) 
побуждает правительство подготовить в 1682 г. особый акт, открывающий 
новые взгляды на общественное призрение. Но, по-
видимому, смерть Федора Алексеевича затормозила действие 
этого акта.
С приходом к власти Петра I и Ивана V, в период их совместного 
правления 1682 г. при регентстве Софьи, мероприятия по искоренению 
нищенства и призрению вновь приобретают актуальность.

Указ от 30 ноября 1691 г. “О забирании нищих, притворяющихся 
увечными, и о наказании их” подтверждает, что “известно 
им, Великим Государям, что на Москве гулящие люди, подвязав 
руки, также и ноги, а иные глаза завеся и зажмуря, будто слепы и 
хромы, притворным лукавством просят на Христово имя милостыни, 
а по осмотру они все здоровы”. Ввиду этого указ рекомендует 
“тех людей имать и расспрашивать… и по распросным речам ссылать 
посадских людей в те же посады, из коих они пришли, а дворцовых 
крестьян — в дворцовые волости, а помещиковых и вотчин-
никовых отдавать помещикам и вотчинникам, а буде те люди с сих 
Великих Государей указу впредь объявятся в Москве, в том же нищенском 
образе и в притворном лукавстве, и тем за то притворное 
лукавство учинить жестокое наказание, бить кнутом и ссылать в 
дальние Сибирские города”. Применялся этот указ, по-видимому, 
слабо, потому что через три года правительство снова подтверждает 
его и распространяет на лиц духовного звания — “безмест-
ных чернецов и черниц, попов и дьяконов”, бродивших в Москве; 
их также велено “имать и приводить в Стрелецкий Приказ”, а из 
него отсылать “в Патриарший Приказ, чтобы отнюдь чернецы и 
черницы и безместные попы и дьяконы по улицам нигде не бродили 
и по кабакам не водились” [14].
Этим, собственно, и ограничиваются мероприятия против нищенства 
в период совместного царствования Иоанна и Петра. Дальнейшее 
развитие их в более или менее полную систему, получающую 
во многих частях своих практическое осуществление, отно-