Социальные услуги в системе социального обслуживания населения

И. В. Малофеев

СОЦИАЛЬНЫЕ УСЛУГИ 
В СИСТЕМЕ СОЦИАЛЬНОГО 
ОБСЛУЖИВАНИЯ 
НАСЕЛЕНИЯ

5-е издание, стереотипное

Москва
Издательско-торговая корпорация «Дашков и К°»
2023

УДК 36
ББК 65.27
М18

Малофеев И. В.
Социальные услуги в системе социального обслуживания 
населения / И. В. Малофеев. — 5-е изд., стер.  — М.: 
Издательско-торговая корпорация «Дашков и К°», 
2023. — 172 с.

ISBN 978-5-394-05159-3

В издании представлены результаты исследования, выполненного 
на стыке социологии социальной сферы, социологии 
социальной работы и теории и технологии социальной работы.
Автор определяет концептуальные основы системы социальных 
услуг, формулирует понятийный аппарат, анализирует 
основные тенденции, проблемы и противоречия современной 
системы социального обслуживания населения, выявляет 
основные направления ее модернизации, предлагает инновационные 
модели социальных услуг.
Для ученых, преподавателей, студентов и аспирантов, а 
также практиков, работающих в системе социальной защиты 
населения.

М18

ISBN 978-5-394-05159-3 
© Малофеев И. В., 2014
 
© ООО «ИТК «Дашков и К°», 2014

Рецензенты:
П. Д. Павленок — доктор философских наук, профессор;
Е. М. Черняк — доктор философских наук, профессор;
О. И. Волжина — доктор социологических наук, профессор.

Подписано в печать 10.09.2022. Формат 60×84 1/16. 
Бумага офсетная № 1. Печ. л. 10,75. Тираж 100 экз. 

Издательско-торговая корпорация «Дашков и К°»
129347, Москва, Ярославское шоссе, д. 142, к. 732
Тел.:  8 (495) 668-12-30, 8 (499) 182-01-58
E-mail: sales@dashkov.ru — отдел продаж;
office@dashkov.ru — офис; http://www.dashkov.ru

ОГЛАВЛЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4

Глава I. СОЦИАЛЬНЫЕ УСЛУГИ: СУЩНОСТЬ, 
СТРУКТУРА, СОДЕРЖАНИЕ  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7
1. Социальные услуги: сущностный подход   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7
2. Структура и функции социальных услуг . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25
3. Трансформация мотивационно-потребностных аспектов 
в развитии системы социальных услуг . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45

Глава II. ФОРМИРОВАНИЕ СИСТЕМЫ СОЦИАЛЬНЫХ 
УСЛУГ. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63
1. Развитие системы социального обслуживания населения
как ведущей сферы социальных услуг . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63
2. Категориальный подход к развитию социальных услуг . . . . . . 77
3. Зарубежный опыт развития социальных услуг  . . . . . . . . . . . . . . . 93

Глава III. КОНСТРУИРОВАНИЕ НОВЫХ МОДЕЛЕЙ 
СОЦИАЛЬНЫХ УСЛУГ В УСЛОВИЯХ 
МОДЕРНИЗАЦИИ. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 116
1. Модернизация системы социальных услуг  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 116
2. Конструирование современных моделей системы 
социальных услуг   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 129
3. Модели инновационных технологий предоставления 
социальных услуг . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 140

ЗАКЛЮЧЕНИЕ  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 163

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 168

ВВЕДЕНИЕ

С началом социально-экономических реформ в России в 
конце 80-х годов прошлого столетия система предоставления 
социальных услуг населению претерпела серьезные изменения.
В советское время социальные услуги оказывались в системе 
социального обеспечения в стационарных государственных 
учреждениях: домах престарелых, детских домах, интернатах 
для психоневрологических больных и т. д. По целям и своему 
содержанию они были направлены на оказание помощи тем категориям 
населения, которые не могли жить самостоятельно, так 
как были не способны обслуживать себя, многие из них имели 
тяжелую степень инвалидности.
Резкое увеличение в начале 90-х годов количества людей, 
нуждающихся в социальной помощи и поддержке, появление в 
социальной структуре общества новых групп: малообеспеченных, 
асоциальных, лиц без определенного места жительства, 
жертв домашнего насилия и т. д. — привели государство и 
появившийся в ходе реформ институт местного самоуправления 
к переосмыслению роли социальных услуг в жизни человека и 
изменению всей системы их предоставления. 
Ответом государства на объективную потребность населения 
в социальных услугах стало создание сети государственных 
и муниципальных учреждений, призванных оказывать специализированную 
социальную помощь, что позволило сформировать 
существующую в настоящий период систему социального 
обслуживания населения.
В основе создания данной системы лежат объективные 
факторы:
• потребность населения в защите от нестабильного социально-
экономического положения; 

• возрастание потребностей населения в социальных
услугах; 
• необходимость обеспечения социальной безопасности государства 
путем социального контроля за девиантным поведением 
отдельных групп населения; 
• потребность в формировании и реализации модели социального 
партнерства государственных и общественных организаций; 
• 
развитие социальной сплоченности общества и укрепление 
его социальной стабильности и т. д.
Динамично развивающаяся обширная и разнообразная 
инфраструктура социального обслуживания в России превратилась 
в главное средство решения возникающих социальных 
проблем населения. Расширение видов и качества социальных 
услуг населению стало показателем происходящих социально-
экономических преобразований в стране. 
Как показывают исследования последних лет, деятельность 
входящих в систему социального обслуживания учреждений позволяет 
корректировать социально-психологическое состояние 
людей, снижать уровень социальной напряженности, обеспечивать 
социальную безопасность, повышать уровень и качество 
жизни значительной части населения, прогнозировать с учетом 
потребностей населения развитие социальных услуг и т. п.
С принятием Федерального закона от 10 декабря 1995 года 
№ 195-ФЗ “Об основах социального обслуживания населения в 
Российской Федерации” система социального обслуживания стала 
органичной частью современного социально-экономического 
развития российского государства.
С 2004 года в этой сфере начались новые организационные 
изменения. Так, проведена реформа по разграничению полномочий 
централизованных функций по социальному обслуживанию 
населения на федеральный и региональный уровни государственной 
власти, что позволило осуществить перевод большинства 
муниципальных учреждений социального обслуживания в 
статус государственных учреждений.

Классификация видов социальных услуг, определение получателей 
услуг, установление государственных стандартов, а 
также общих принципов предоставления социального обслуживания 
полностью переходят к ведению исполнительных органов 
государственной власти субъектов Российской Федерации.
В последние десять лет наряду с государственными и муниципальными 
учреждениями социального обслуживания социальные 
услуги населению начали все более активно оказывать 
общественные некоммерческие организации, которые формировались 
в основном на базе групп самопомощи и взаимопомощи. 
Однако доля оказываемых ими услуг крайне незначительна, на 
рынке услуг они неконкурентоспособны.
Таким образом, предоставление социальных услуг на сегодняшний 
день осуществляется практически монопольно на 
уровне государственных учреждений. 
Принятие Федерального закона от 8 мая 2010 года № 83-ФЗ 
“О внесении изменений в отдельные законодательные акты 
Российской Федерации в связи с совершенствованием правового 
положения государственных (муниципальных) учреждений” позволяет 
внести серьезные коррективы в практику организации 
социальных услуг, создав их рынок и обеспечив свободу выбора 
услуг для населения.
Современная система социального обслуживания должна 
серьезно модернизироваться для работы в новых условиях: для 
этого необходимо пересмотреть существующие модели оказания 
социальных услуг, обеспечить инновационные подходы к работе 
социальных служб.
Развитие системы социальных услуг остро нуждается в научно 
обоснованных подходах как к модернизации и оптимизации 
всей системы социального обслуживания, так и к внедрению 
новых технологий, моделей социальных механизмов развития 
отрасли в соответствии с социально-экономическим развитием 
общества.

Глава I. СОЦИАЛЬНЫЕ УСЛУГИ: 

СУЩНОСТЬ, СТРУКТУРА, СОДЕРЖАНИЕ

1. Социальные услуги: сущностный подход 

Система социальных услуг представляет собой социальный 
институт, призванный удовлетворять важнейшие потребности 
общественного развития. Определением сущности, содержания, 
структуры занимаются исследователи различных областей научных 
знаний: политологи, философы, социологи, экономисты, 
медики и т. д.
Ведущее место в разработке теоретического фундамента 
социальных услуг принадлежит классикам социологии.
К первой группе исследований можно отнести концепции, 
считающие центральной проблемой институционализации становление 
внешней формы социального института, существующего 
в обществе в качестве определенных способов действия 
независимо от отдельно взятого индивида. В данной группе 
важное место занимает структурно-функциональный подход 
(Г. Спенсер, Э. Дюркгейм, Р. Мертон, Н. Смелзер, Я. Щепаньский 
и другие зарубежные социологи).
Ко второй группе социологических концепций институционализации 
относятся теории субъективной направленности, которые 
рассматривают институты как характеристики внутреннего 
устройства общества, предопределяющие закономерности 
развития общества и обеспечивающие его целостность; теории, 
ставящие в центр проблемы институционализации социальное 
действие личности и ее социальную идентификацию.

В теоретических подходах М. Вебера, Дж. Г. Мида, Г. Блуме-
ра, П. Бергера, И. Гофмана, Т. Лукмана, А. Щюца и других учитывается 
субъективный смысл, который вкладывается людьми 
в социальное действие.
Анализируя концептуальные подходы М. Вебера к социологии 
как к науке о социальном действии, следует отметить, что он 
обращал главное внимание на тот объективный смысл, который 
отдельные авторы придают своим действиям в их взаимных 
ориентациях в рамках конкретных социально-исторических 
контекстов. М. Вебер считал, что поведение, лишенное такого 
субъективного значения, оказывается за пределами сферы интересов 
социологии. Признавая специфику социального познания, 
М. Вебер стремился выработать адекватную ему методологию 
и логику формирования понятий, что нашло свое выражение 
в разработанном им методе идеальных типов. Придерживаясь 
номиналистической точки зрения на общественную жизнь, он 
полагал, что все социальные явления в конечном счете складываются 
из различных сочетаний индивидуальных действий и 
любая попытка рассматривать общие понятия, такие как государство, 
общественно-историческая формация и другие, в качестве 
реальных исторических сущностей является ошибочной. 
Поэтому понимание смысла и значения человеческих действий 
есть исходная предпосылка социологического исследования. 
М. Вебер выделял четыре основных типа социальных действий:
1) целерациональное, в котором имеет место соответствие 
целей и средств действия;
2) ценностно-рациональное, в котором действие совершается 
ради какой-то ценности;
3) аффективное, базирующееся на эмоциональных реакциях 
людей;
4) традиционное, происходящее в соответствии с традициями 
и обычаями1.

1 Широков Ф. И. Социология: теория и методы: Учебник. М.: Экзамен, 
2007. С. 31.

Тем самым можно подчеркнуть, что эти типы социальных 
действий характеризуют и сферу социальных услуг. Ее формирование 
ведется с точки зрения рациональности, зависящей от 
потребностей населения, возможностей системы социального 
обслуживания, профессиональной подготовленности кадров.
Понятие “система социальных услуг” в современной отечественной 
социологической литературе методологически определяется 
теорией действия Т. Парсонса. 
Т. Парсонс рассматривал действие с точки зрения системного 
подхода; социальные же услуги являются неотъемлемой 
частью системы социального обслуживания, представляя собой 
при этом в первую очередь взаимные действия субъекта и объекта 
услуг по отношению друг к другу в сложившейся ситуации.
Согласно Т. Парсонсу, действия, организованные вокруг 
взаимоотношений индивидов, создают “социальную систему” 
действия. Предметом социологии является феномен институционализации 
образцов ценностной ориентации в социальной 
системе, условия этой институционализации и изменений в 
образцах, условия подчинения им и отклонения от какой-либо 
совокупности таких образцов, а также мотивационные процессы. 
Причем эти процессы не могут быть процессами рационального 
действия в экономическом смысле1.
Услуги, по Т. Парсонсу, — “обязательство исполнителей 
ролей перед “работодателем” или контрактирующим агентом, в 
том числе нанимающей организацией”. Их логичнее связывать 
не с домохозяйством, а с политикой (услуги для домохозяйства 
следует рассматривать как частный случай, где роли потребителя 
и производителя-работодателя неотделимы друг от друга). 
Т. Парсонс нетрадиционно толкует услугу в экономическом 
смысле как реальное подобие монетарной доли дохода (процента) 
от использования (вложения) капитала. Услуга — это “пункт, 
в котором экономическая полезность человеческого фактора 
сочетается с его потенциальным вкладом в эффективное кол-

1 Parsons T. The social system. N.Y. 1964. P. 552.

лективное действие. Поскольку в принципе потребитель услуг — 
пользующийся ими коллектив, то именно эффективность для достижения 
коллективных целей, а не способность удовлетворять 
желания индивидов, есть решающий момент, от которого зависит 
полезность данной услуги”1. Поэтому услуга рассматривается 
этим ученым как категория власти, создающей “благоприятную 
возможность для эффективности” коллективной деятельности. 
И услугу как результат экономического процесса, “утилизуемый 
в политическом контексте”, по Т. Парсонсу, необходимо отличать 
от “труда” как фактора производства в традиционном смысле2. 
Теория действия Т. Парсонса носит системный характер. 
Система действия означает не только взаимосвязь элементов 
одного действия, но и связь отдельных действий между собой. 
Модель элементов единичного акта как простейшей системы 
действия должна отражать известную определенность в отношениях 
между действующим человеком и ситуацией, предсказуемость 
человеческих действий и возможность достижения 
определенных целей.
Т. Парсонс различает основные “логические” характеристики “
единичного акта”, без которых нет действия как особого 
вида реальности3:
1. Существование “действователя”, “актора”. Таким действователем 
при оказании социальной услуги является представитель 
социальной службы — социальный работник, специалист 
социальной работы и др.
2. Наличие целей (или представлений о будущем состоянии 
событий), на достижение которых направлено действие. Такими 
целями социальной услуги являются улучшение благосостояния 
клиента, его жизненной ситуации и т. п.

1 Parsons T. On the consent of political power // T. Parsons. Sociological 
theory and modern society. N.Y., L., 1967. P. 304.

2 Ковалева М. С. Теория действия Толкотта Парсонса/ История теоретической 
социологии. Стабилизационное сознание и социологическая 
теория в век кризиса. Изд. 3-е, перер. и доп. М., 2010. С. 164–165.

3 Parsons T. The structure of social action. Glencoe, 1949. Р. 44.

3. Существование ситуации действия, основные тенденции 
развития которой более или менее отличаются от состояния событий (
цели), на которое ориентировано действие. Ситуация в 
свою очередь разложима на два элемента: а) средства, что подразумевает 
владение определенными составляющими ситуации 
с точки зрения достижения целей; б) условия действия, характеризующие 
его зависимость от объективных обстоятельств, 
когда степень свободы в ориентации действия на конкретные 
цели ограничена субъективно неуправляемыми (неконтролируемыми) 
составляющими ситуации.
4. Наличие субъективной “нормативной ориентации”, когда 
связь целей и средств не случайна, но сложилась под влиянием 
институционализированных и внутренне усвоенных ценностных 
стандартов.
Единицу действия формируют динамические отношения в 
комплексе “действователь — ситуация”: действие дифференцируется 
и по ориентации действователя, и по объективным 
свойствам ситуации, на которую он ориентирован.
Ценностная ориентация относится к тем аспектам ориентации 
действователя, которые обязывают его соблюдать определенные 
нормы, стандарты, критерии выбора всякий раз, когда он оказывается 
в неопределенной ситуации, требующей решения1. Познавательная 
ценностная ориентация опирается на познавательные 
нормы логики, наблюдения и т. п. Под моральными нормами 
Т. Парсонс имеет в виду те критерии, которые образуют как 
бы “высший апелляционный суд” и по которым действователь 
выносит окончательное решение о способе организации своих 
действий и об их направлении. Моральные нормы объединяют 
действия данного субъекта в достаточно цельную и стабильную 
систему действия2.

1 Parsons T. Shilse. Towards a general theory of action. 1962. № 4. C. 59.

2 Ковалева М. C. Теория действия Толкотта Парсонса // История теоретической 
социологии. Стабилизационное сознание и социологическая 
теория в век кризиса. М., 2010. С. 138.