Региональная экономика и управление пространственным развитием

Серия «Учебные издания для магистров»






            М.П. Буров


РЕГИОНАЛЬНАЯ ЭКОНОМИКА
И УПРАВЛЕНИЕ
ПРОСТРАНСТВЕННЫМ
РАЗВИТИЕМ

    Учебник

4-е издание, переработанное и дополненное

Рекомендовано
федеральным государственным автономным учреждением «Федеральный институт развития образования» (ФГАУ «ФИРО») в качестве учебника для использования в учебном процессе образовательных учреждений, реализующих программы ВО по направлениям подготовки «Государственное и муниципальное управление», «Экономика», «Менеджмент» (уровень магистратуры)



Москва Издательско-торговая корпорация «Дашков и Ко» 2021

УДК 332.1
ББК 65
       Б91
А в т о р: М.П. Буров - доктор экономических наук, профессор (Государственный университет по землеустройству).
Р е ц е н з е н т ы: П.И. Бурак - директор Института региональных экономических исследований, доктор экономических наук, профессор, вице-президент РАЕН, действительный член РАЕН и Муниципальной академии; П.Ф. Лойко - профессор-консультант Учебно-научного центра «Земля» Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, доктор экономических наук, профессор, член-корреспондент РАН, действительный член РАЕН, заслуженный деятель науки РФ; В.А. Михайлов - заведующий кафедрой национальных и федеративных отношений Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, доктор исторических наук, профессор, член Совета при Президенте Российской Федерации по межнациональным отношениям, заслуженный деятель науки РФ.
       Буров, Михаил Петрович.
Б91        Региональная экономика и управление пространственным развитием :
       учебник / М.П. Буров. - 4-е изд., перераб. и доп. - Москва : Издательско-торговая корпорация «Дашков и Ко», 2021. - 506 с. : ил.
            ISBN 978-5-394-04315-4
            В учебнике рассматриваются теория и практика региональной экономики и управления пространственным развитием в соответствии с «Национальными целями развития Российской Федерации на период до 2030 года», «Основами государственной политики регионального развития Российской Федерации на период до 2025 года», «Стратегией пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года» и другими законодательными и нормативно-правовыми актами.
            Изложение основных теоретико-методологических положений, методов и моделей региональной экономики и пространственной организации общества дополняется эмпирическими примерами и разработками. Подробно рассматривается регион как социально-экономическая система, часть экономического пространства и как объект управления, особенности административно-территориального устройства России, экономического районирования и экономического взаимодействия регионов. Анализируются социальные и экономические различия российских регионов, их типологии и ключевые проблемы развития, конкурентоспособность регионов и управление развитием их конкурентных преимуществ. Отражаются цели и проблемы пространственного развития российской экономики. Дается всесторонняя оценка природных условий и ресурсов нашей страны. Значительное внимание уделено производительным силам и современным подходам к размещению производства, проблемам регионального экономического роста и социально-экономического развития, монополий и формирования конкурентной среды в региональной экономике, а также вопросам управления региональными рынками. Представлены региональные финансы и бюджетно-налоговая система, технологии и особенности стратегического планирования на региональном уровне. Раскрыты содержание и направления региональной политики, ее инструменты, механизмы развития проблемных территорий и методы оценки эффективности политики развития территорий. Излагаются достижения и актуальные направления совершенствования управления устойчивым развитием регионов, показана роль инноваций, человеческого капитала, креативного класса, кластерного подхода, институтов и культуры в современном региональном развитии. Описываются состояние и проблемы продвижения особых экономических зон в российских регионах и основные аспекты системы риск-менеджмента в региональной экономике и управлении пространственным развитием. Адекватно оценивая происходящее в мире, анализируется положение российских регионов в очередную эпоху глобальной турбулентности, определяются новые задачи в связи с коронавизацией общества и экономики.
            Учебник позволяет изучать региональную экономику и управление пространственным развитием в соответствии с актуальными требованиями федеральных государственных образовательных стандартов высшего образования последнего поколения и может быть использован при освоении всех ступеней высшего образования: специалитета, бакалавриата и магистратуры различных направлений подготовки. Он может быть также полезен для аспирантов, преподавателей, научных и практических работников.


ISBN 978-5-394-04315-4

© Буров М.П., 2021
© ООО «ИТК «Дашков и К», 2021

СОДЕРЖАНИЕ



Предисловие.....................................................6

Раздел I. РЕГИОНАЛЬНАЯ ЭКОНОМИКА...............................22

Глава 1. Теоретико-методологические основы региональной экономики и управления пространственным развитием..............22
     1.1. Предмет, объект и методы исследования региона как объекта хозяйствования и управления...................22
     1.2. Понятие «экономическое пространство». Цели и проблемы пространственного развития современной России и ее регионов.............................................30
     1.3. Генезис теорий региональной экономики. Этапы развития отечественных школ региональных экономических исследований..............................................44
     1.4. Понятие региона и его сущности. Особенности административно-территориального устройства России. Экономическое районирование и экономическое взаимодействие............................................61
     1.5. Построение типологии российских регионов и ключевые проблемы их развития. Новые региональные парадигмы и концепции...............................................92
         Вопросы для самопроверки..............................107
Глава 2. Территориальная (пространственная) организация общества. Цели и проблемы пространственного развития российской экономики.................................110
     2.1. Сущность территориальной (пространственной) организации общества. Стратегия пространственного развития России: начало реализации, ожидания и реалии..............110
     2.2. Социально-экономическая оценка природных условий и ресурсов современной России............................121
     2.3. Производительные силы и современные подходы к размещению производства................................140
     2.4. Межрегиональные связи и взаимодействия..............145
     2.5. Специализация и комплексное развитие регионального хозяйственного комплекса.................................162
     2.6. Проблемы формирования системы региональных рынков...169
         Вопросы для самопроверки.............................178


3

Глава 3. Экономический рост и социально-экономическое развитие региональной экономики......................181
     3.1. Понятие экономического роста и социально-экономического развития................................................181
     3.2. Измерители темпов и масштабов экономического роста.186
     3.3. Источники экономического роста.....................188
     3.4. Модели темпов роста и экономического равновесия....192
     3.5. Измерители макроэкономических циклов...............201
        Вопросы для самопроверки.............................205
Глава 4. Монополии и формирование конкурентной среды в региональной экономике.....................................207
     4.1. Региональный монополизм и тенденции его развития...207
     4.2. Электроэнергетика как монополизирующий фактор управленческого монополизма в региональной экономике....213
     4.3. Измерение позиций естественных монополий в экономическом пространстве страны и ее регионов........214
     4.4. Влияние регионального монополизма на эффективность экономики регионов.......................................217
     4.5. Современные проблемы и механизмы взаимодействия естественных монополий с субъектами региональной экономики................................................221
        Вопросы для самопроверки................................223

Раздел II. УПРАВЛЕНИЕ ПРОСТРАНСТВЕННЫМ РАЗВИТИЕМ..............225

Глава 5. Государственное регулирование пространственного развития.............................................225
     5.1. Сущность государственного регулирования и особенности социально-экономического развития российских регионов....225
     5.2. Комплексное социально-экономическое прогнозирование и особенности стратегического планирования на региональном уровне......................................246
     5.3. Региональные финансы и бюджетно-налоговая система.....280
     5.4. Предпринимательство в системе регионального хозяйства.290
     5.5. Межрегиональные экономические связи как объект регулирования...........................................296
     5.6. Методы регулирования межрегиональных экономических связей..................................................306
        Вопросы для самопроверки.............................320


4

Глава 6. Государственная региональная политика.................323
     6.1. Основы государственной политики регионального развития. Особенности ее проведения на основе изучения пространственной дифференциации социальноэкономического развития...................................323
     6.2. Опыт зарубежных стран в сфере проведения региональной политики .................................................336
     6.3. Свободные (особые) экономические зоны - инструмент государственной региональной политики, ключевой стимул развития новых технологий, промышленности и инфраструктуры регионов................................347
     6.4. Искусство управления созданием и развитием особых экономических зон в российских регионах..................363
         Вопросы для самопроверки..............................377
Глава 7. Актуальные направления совершенствования организации государственного управления развитием регионов................379
     7.1. Сущность и цели регионального управления. Собственность как институциональная и социальная основа управления развитием региональной экономики..........................379
     7.2. Инструменты, механизмы и технологии управления развитием экономики региона...............................395
     7.3. Национальные проекты федерального масштаба, государственные и целевые программы всех уровней в управлении устойчивым развитием регионов................403
     7.4. Конкурентоспособность регионов и управление развитием их конкурентных преимуществ...............................423
     7.5. Сущность кластерного подхода в управлении современным развитием территорий.....................................432
     7.6. Управление региональными рынками.....................440
     7.7. Основные аспекты системы риск-менеджмента в региональной экономике и управлении пространственным развитием........446
         Вопросы для самопроверки..............................461

Вместо заключения. Российские регионы в очередную эпоху глобальной турбулентности и новые задачи в связи с коронавизацией общества и негативными изменениями в мировом масштабе.................................463

Список литературы...............................................497


5

                              Светлой памяти моих родителей Петра Мефодьевича Бурова и
                              Людмилы Евгеньевны Буровой п о с в я щ а ю




ПРЕДИСЛОВИЕ

     Социально-экономическое развитие Российской Федерации является одним из центральных вопросов государственной политики, поскольку от эффективности решения этой задачи зависит обеспечение территориальной целостности, социально-экономической стабильности и безопасности государства.
     Современный этап социально-экономического развития страны! определяется постоянным вниманием главы государства к обширному комплексу региональных проблем, их неоднородности и неравномерности экономического поведения. Пространственный аспект различных явлений и процессов оказывается в центре внимания целенаправленных скоординированных действий ученых и органов власти всех уровней. Это подразумевает более широкое использование механизмов государственной региональной политики, стратегического планирования и пространственного развития.
     Научно-технологическое и социально-экономическое развитие Российской Федерации и её регионов определяется «Национальными целями и стратегическими задачами развития Российской Федерации на период до 2024 года», утверждёнными указом Президента России от 7 мая 2018 г. № 204 и «Основами государственной политики регионального развития Российской Федерации на период до 2025 года», утвержденными указом Президента России от 16 января 2017 г. № 13.
     Далее в целях осуществления прорывного развития Российской Федерации, увеличения численности населения страны!, повышения уровня жизни граждан, создания комфортных условий для их проживания, а также раскрытия таланта каждого человека, Президентом Российской Федерации В.В. Путиным был подписан новый указ от 21 июля 2020 г. № 474 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года».



6

     Этим указом определенны следующие национальные цели развития Российской Федерации на период до 2030 года:
     а) сохранение населения, здоровье и благополучие людей;
     б)  возможности для самореализации и развития талантов;
     в) комфортная и безопасная среда для жизни;
     г)      достойный, эффективный труд и успешное предпринимательство;
     д)  цифровая трансформация.
     Установлены следующие целевые показатели, характеризующие достижение национальных целей к 2030 году:
     а)      в рамках национальной цели «Сохранение населения, здоровье и благополучие людей»:
     -       обеспечение устойчивого роста численности населения Российской Федерации;
     -       повышение ожидаемой продолжительности жизни до 78 лет;
     -       снижение уровня бедности в два раза по сравнению с показателем 2017 года;
     -       увеличение доли граждан, систематически занимающихся физической культурой и спортом, до 70 процентов;
     б)      в рамках национальной цели «Возможности для самореализации и развития талантов»:
     -       вхождение Российской Федерации в число десяти ведущих стран мира по качеству общего образования;
     -       формирование эффективной системы выявления, поддержки и развития способностей и талантов у детей и молодежи, основанной на принципах справедливости, всеобщности и направленной на самоопределение и профессиональную ориентацию всех обучающихся;
     -       обеспечение присутствия Российской Федерации в числе десяти ведущих стран мира по объему научных исследований и разработок, в том числе за счет создания эффективной системы высшего образования;
     -       создание условий для воспитания гармонично развитой и социально ответственной личности на основе духовно-нравственных ценностей народов Российской Федерации, исторических и национальнокультурных традиций;
     -       увеличение доли граждан, занимающихся волонтерской (добровольческой) деятельностью или вовлеченных в деятельность волонтерских (добровольческих) организаций, до 15 процентов;

7

     -       увеличение числа посещений культурных мероприятий в три раза по сравнению с показателем 2019 года;
     в)      в рамках национальной цели «Комфортная и безопасная среда для жизни»:
     -       улучшение жилищных условий не менее 5 млн семей ежегодно и увеличение объема жилищного строительства не менее чем до 120 млн кв. метров в год;
     -       улучшение качества городской среды в полтора раза;
     -       обеспечение доли дорожной сети в крупнейших городских агломерациях, соответствующей нормативным требованиям, на уровне не менее 85 процентов;
     -       создание устойчивой системы обращения с твердыми коммунальными отходами, обеспечивающей сортировку отходов в объеме 100 процентов и снижение объема отходов, направляемых на полигоны, в два раза;
     -       снижение выбросов опасных загрязняющих веществ, оказывающих наибольшее негативное воздействие на окружающую среду и здоровье человека, в два раза;
     -       ликвидация наиболее опасных объектов накопленного вреда окружающей среде и экологическое оздоровление водных объектов, включая реку Волгу, озера Байкал и Телецкое;
     г)      в рамках национальной цели «Достойный, эффективный труд и успешное предпринимательство»:
     -       обеспечение темпа роста валового внутреннего продукта страны выше среднемирового при сохранении макроэкономической стабильности;
     -       обеспечение темпа устойчивого роста доходов населения и уровня пенсионного обеспечения не ниже инфляции;
     -       реальный рост инвестиций в основной капитал не менее 70 процентов по сравнению с показателем 2020 года;
     -       реальный рост экспорта несырьевых неэнергетических товаров не менее 70 процентов по сравнению с показателем 2020 года;
     -       увеличение численности занятых в сфере малого и среднего предпринимательства, включая индивидуальных предпринимателей и самозанятых, до 25 млн человек;
     д)      в рамках национальной цели «Цифровая трансформация»:
     -       достижение «цифровой зрелости» ключевых отраслей экономики и социальной сферы, в том числе здравоохранения и образования, а также государственного управления;

8

     -      увеличение доли массовых социально значимых услуг, доступных в электронном виде, до 95 процентов;
     -      рост доли домохозяйств, которым обеспечена возможность широкополосного доступа к информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», до 97 процентов;
     -      увеличение вложений в отечественные решения в сфере информационных технологий в четыре раза по сравнению с показателем 2019 года.
     Также в вышеприведенных нормативно-правовых актах делается упор на: осуществление и развитие инфраструктурных проектов, снятие инфраструктурных ограничений и ускоренное пространственное развитие РФ; совершенствование механизмов регулирования внешней и внутренней миграционной политики, при этом предусматривается стимулирование внутренней миграции за счет преимущественного использования внутренних трудовых ресурсов под задачи конкретных регионов и муниципальных образований, а также содействие добровольному переселению соотечественников из-за рубежа и квалифицированных иностранных специалистов; раскрытие потенциала саморазвития регионов, отмечая, что в настоящее время на практике используется «низкий уровень экономического взаимодействия ряда регионов» и имеется большой износ «транспортной, энергетической и инженерной инфраструктуры»; совершенствование межбюджетных отношений, развитие городских агломераций и искоренение дисбаланса развития за счет налоговых льгот, трансфертов и создания свободных экономических зон. При этом в случае предоставления субсидий, регион должен будет предоставить полную отчетность по расходованию средств, на что эти средства будут направлены, их объем также будет определяться методическими рекомендациями федерального центра. Таким образом утверждается полная финансовая отчетность, тотальный контроль над расходованием бюджетных средств и, что особенно важно, устанавливается ответственность губернаторов.
     Привлечение частных инвестиций, как и в прошедшие годы, будет являться ключевым показателем работы глав субъектов РФ. Кроме того, правительство будет предоставлять гранты из федерального и регионального бюджетов субъектам РФ и муниципальным образованиям, которые добиваются наивысших результатов по динамике экономического роста и привлечению частных инвестиций, т.е. наращивают свой экономический потенциал и снижают уровень дотационности. Доходы от

9

отдельных налогов и сборов, начисленные в результате деятельности по «наращиванию экономического потенциала», могут быть зачислены в бюджеты более низкого уровня.
     Помимо планирования развития территорий и анализа экономического потенциала, предусмотрена необходимость определения администраторов социально-экономических программ, которые будут осуществлять контроль и координацию региональных властей в данной сфере.
     Стратегия пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 13 февраля 2019 г. № 207-р. Это важный, ключевой документ целеполагания для нашей страны. Раньше у нас не было стратегического документа, который бы учитывал особенности территории, в том числе природные, сложившуюся систему расселения, размещение производительных сил и многие другие факторы в их пространственном разрезе.
     Документ фиксирует основные тенденции, проблемы и вызовы пространственного развития, определяет цели, задачи, механизмы и приоритетные направления до 2025 года, описывает перспективные экономические специализации регионов, центры экономического роста, макрорегионы, особый статус геостратегических территорий.
     Стратегия пространственного развития должна быть учтена в отраслевых стратегиях и в стратегиях федеральных округов и макрорегионов. Стратегии субъектов учитывают программные документы макрорегионов, а муниципальное стратегирование ориентируется на региональное.
     Эффективность государственного управления пространственным развитием заключается в том, что социально-экономические преобразования должны формироваться и осуществляться всегда, как правило, в местах расселения и проживания населения, на пространстве жизнедеятельности социума, исследуя проблемы взаимосвязи региональной экономики и региональной политики и создавая условия для органического объединения региональной экономики с национальной хозяйственной системой. Управление развитием этих систем должно быть взаимно скоординировано, сбалансировано и органически взаимосвязано между собой по срокам, целям, имеющимся возможностям, ресурсам, достигнутым результатам.
     Действующие в стране механизмы управления национальной, региональными экономиками и местным хозяйством не соответствуют

10

этим требованиям. Так, на уровне федерального центра это проявляется в строгой зависимости темпов и пропорций социально-экономического развития страны от конъюнктуры мировых цен на энергоресурсы, курсов доллара и евро, складывающейся геополитической ситуации и т.п. На региональном уровне уже на протяжении более двух с лишним десятилетий ежегодно отмечается несбалансированность финансовой системы государства с доходами и расходами субъектов Федерации. На муниципальных и местных уровнях управления ощущается постоянная нехватка ресурсов для выполнения муниципалитетами и местными органами конституционных обязанностей и закрепленных за ними мандатов.
     Для сглаживания диспропорций развития регионов в настоящее время создан ряд механизмов эффективной государственной региональной политики и рационального размещения производительных сил (создание особых экономических зон, формирование территорий опережающего развития, технополисов, технопарков). Однако принимаемые меры зачастую являются несистемными и фрагментарными, а их реализация во многих аспектах носит формальный характер.
     В наше время экономика страны и регионов сильно монополизирована. Процесс монополизации общественного производства имеет длительную историю, в течение которой цели и формы монопольных образований эволюционировали от простейших, связанных с увеличением масштабов производства выпускаемой продукции и услуг на конкретных предприятиях до высших, нацеленных на трансформацию сфер деятельности, связанных с расширением присутствия монопольных предприятий и объединений на региональных, национальном и мировом рынках соответствующих видов товаров и услуг.
     Особенно усиливаются позиции естественных монополий, что свидетельствует о недостаточной эффективности действующих механизмов антимонопольного регулирования экономики в большинстве секторов и по существу на всех уровнях управления. Под предлогом совершенствования этих механизмов на федеральном, региональных и местных уровнях управления продолжают создаваться и развиваться новые формы, инструменты и модели, способствующие все более сильному проявлению авторитаризма в экономике, а это процесс торможения социально-экономического развития.
     Монополизм на данном этапе развития страны и её регионов характеризуется весьма разнообразными, а порой непредсказуемыми

11

методами и моделями распространения, включая коррупцию, нелегальную и другие виды противоправной деятельности, нецелевое использование средств, охватывая банковскую сферу, рыболовство, строительство жилых домов и гаражей, рынки, медицину и др.
     Сложившаяся структура естественных монополий была сформирована в основном инфраструктурными отраслями экономики (электроэнергетикой, железнодорожным транспортом, нефтяной и газовой промышленностью и др.). Особенностью управления этими структурами является недостаточная встроенность механизмов и методов управления ими в систему государственного управления и национального счетоводства.
     В действующей системе государственного управления естественными монополиями недостаточно учитываются особенности земельноимущественных отношений, присущие этой форме организации общественного производства, характеризуемой в качестве технологического ресурса и в качестве товара.
     Использование земли как технологического ресурса в производстве подразумевает рациональную эксплуатацию народнохозяйственных параметров земельного фонда, обеспечивающую соединение общественных и частных интересов в вопросе достижения эффективности функционирования хозяйственной системы, ориентированной на использование земельных ресурсов для воспроизводства проживающего здесь населения.
     Использование земли как товара в социально-экономических отношениях подразумевает, что земля, приобретая рыночную стоимость, становится движущей силой экономики и универсальным производственным фактором, основополагающим объектом развития системы общественно-хозяйственных и воспроизводственно-демографических отношений в стране.
     Эти и другие особенности экономических отношений порождают различные виды земельной ренты, которая изымается через систему платности землепользования, что позволяет перевести землю в сферы воспроизводства, социальных и рыночных ориентиров. Всё это обусловливает необходимость создания эффективной системы государственного управления земельными ресурсами.
     Переход к постиндустриальному обществу (обществу исследований и знаний) не может и не должен происходить в отрыве от пространства жизнедеятельности социума без учета масштабов, времени, 12

особенностей его организации и условий использования. История развития человечества и всего живого на Земле во все времена была связана с борьбой за пространство - базис жизнедеятельности и воспроизводства населения. В течение столетий огромные пространства России от Балтики до Тихого океана являлись символом величия страны.
     Экономическое пространство всегда играло важную роль в развитии России. Его размеры, как и рациональное использование, определяли и будут определять политическое, национальное, демографическое, социальное и экономическое своеобразие российского государства.
     В условиях освоенности большей части мировой поверхности, пригодной для проживания, экономическое пространство Российской Федерации становится фактором, который может сыграть как глубоко положительную роль в социально-экономическом развитии России и её регионов, так и не менее отрицательную роль при формальном его использовании.
     Именно поэтому научно обоснованное управление экономическим пространством, постоянный анализ тенденций его развития, всестороннее исследование теоретических, методологических и методических аспектов его управляемого развития не только становится региональной и общероссийской проблемой, но и приобретает возрастающее геополитическое значение.
    Современное геополитическое положение России является уникальным. Её пространство, находясь на торговых путях между интенсивно интегрирующейся Европой и бурно развивающимися странами Азиатско-Тихоокеанского региона, в ближайшие годы объективно выдвигается в один из центров мировой хозяйственной жизни. Территория России является местом для создания так называемых международных и транспортных коридоров, определяющим возможность и интенсивность экономических связей между отдельными частями и элементами пространства. Наряду с этим, пространство нашей страны всё более действенно и ощутимо выступает геостратегическим фактором и ресурсом сохранения устойчивого и нормального состояния природной среды, поддержания экологического равновесия во многих регионах мира.
    Таким образом, усиливается необходимость и расширяются возможности объединения ориентиров стран при осуществлении больших проектов, начинает складываться общемировое экономическое, финансовое, информационное, транспортное, телекоммуникационное пространство. Это обусловлено рядом факторов и условий управления.

13