Служебная нагрузка на судей: проблемы определения, оценки, управления

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ БЮДЖЕТНОЕ 
ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ

РОССИЙСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ 
УНИВЕРСИТЕТ ПРАВОСУДИЯ

Б И Б Л И О Т Е К А 
Р О С С И Й С К О Г О 
С У Д Ь И

Е. В. Бурдина, Н. А. Петухов
 
СЛУЖЕБНАЯ НАГРУЗКА 
НА СУДЕЙ: ПРОБЛЕМЫ 
ОПРЕДЕЛЕНИЯ, ОЦЕНКИ, 
УПРАВЛЕНИЯ

Монография

Под редакцией профессора В. В. Ершова

Москва 2017

© Бурдина Е. В., 2017
© Петухов Н. А., 2017
© Момотов В. В., предисловие, 2017
© Российский государственный 
университет правосудия, 2017

УДК 347.962
ББК 67.7
          С49

Авторы:
Е. В. Бурдина, зав. кафедрой организации судебной 
и правоохранительной деятельности, д-р юрид. наук
Н. А. Петухов, зав. отделом проблем организации судебной 
и правоохранительной деятельности, д-р юрид. наук, профессор, 
заместитель Председателя Верховного Суда РФ в почетной отставке, 
заслуженный юрист РФ

Автор предисловия
В. В. Момотов, Председатель Совета судей Российской Федерации, 
Секретарь Пленума, судья Верховного Суда Российской Федерации, 
д-р юрид. наук, профессор

Бурдина Е. В., Петухов Н. А. Служебная нагрузка на судей: 
пробле мы определения, оценки, управления: Монография / Под ред. 
В. В. Ершова. — М.: РГУП, 2017. — 236 с.

ISBN 978-5-93916-636-2

В Монографии освещаются актуальные теоретические и методологические 
вопросы, связанные с судебной нагрузкой. Понятие 
«служебная нагрузка на судей» рассматривается с позиции обеспечения 
права каждого на справедливое судебное разбирательство, 
анализируются виды статистических оценок деятельности судьи 
и суда, раскрываются метод определения средневзвешенной нагрузки 
на судью и основанная на нем система управления судебной 
нагрузкой. Особое внимание уделяется способам снижения и оптимизации 
судебной нагрузки на судей и суды.

Предназначено для судей, работников Судебного департамента, может 
быть полезной преподавателям, аспирантам юридических вузов.

Информационная поддержка СПС «КонсультантПлюс».

С49

ISBN 978-5-93916-636-2

СОДЕРЖАНИЕ

Предисловие ........................................................................................ 4
Введение ............................................................................................. 11
Глава 1. Служебная нагрузка на судей как социальный регулятор 
1.1. Возрастающая нагрузка на суды как социальный 
фактор трансформации судебной системы ........................ 15
1.2. Реализация мер по оптимизации служебной 
нагрузки на судей и сотрудников аппарата судов 
в Российской Федерации: историко-правовой анализ ..... 27
1.3. Судебное администрирование и проблемы правового
регулирования служебной нагрузки на судей ..................... 66
Глава 2. Понятие «служебная нагрузки на судей» и ее оценка: 
теоретические и практические вопросы
2.1. Представление о служебной нагрузке судей:
многообразие подходов ....................................................... 83
2.2. Международно-правовые рекомендации и зарубежный
 опыт правового регулирования судебной нагрузки ......... 95
2.3. Оценка служебной нагрузки и применяемые методы ... 109
Глава 3. Система управления судебной нагрузкой
3.1. Понятие и значение системы управления
судебной нагрузкой ............................................................ 126
3.2. Способы снижения нагрузки на суды в зарубежных
государствах и в России ...................................................... 134
3.3. Организационно-правовые способы оптимизации 
судебной нагрузки ............................................................. 155
Заключение ....................................................................................... 184
Библиографический список .............................................................. 190
Приложение 1. Болгария. Правила оценки судебной нагрузки ........ 195
Приложение 2. Казахстан. Приказ Председателя Комитета 
по судебному администрированию при Верховном Суде 
Республики Казахстан от 1 июня 2001 года «Об утверждении 
нормативов нагрузки судей районных и приравненных 
к ним судов» .......................................................................... 204
Приложение 3. Казахстан. Приказ Председателя Комитета 
по судебному администрированию при Верховном Суде 
Республики Казахстан от 03 сентября 2003 г. № 254-П 
«Об утверждении норматива нагрузки судей специализированных 
межрайонных экономических судов» ............. 225

ПРЕДИСЛОВИЕ

Важнейшим показателем эффективности системы правосудия на современном 
этапе ее развития выступает уровень служебной нагрузки 
судей. Оптимальный уровень судебной нагрузки — необходимое условие 
качественного отправления правосудия и доверия гражданского 
общества к суду.
Избыточная судебная нагрузка влечет целый ряд негативных последствий 
для судопроизводства. Лишаясь физической возможности 
уделить должное количество времени изучению каждого дела, формированию 
правовой позиции и ее последовательному и понятному 
изложению, судьи неизбежно выполняют работу на более низком качественном 
уровне, чем они должны и способны ее выполнять. Нарушаются 
правила о разумных сроках судопроизводства, на что незамедлительно 
обращают внимание СМИ, не вникая в глубинные причины 
таких нарушений и формируя негативное общественное мнение о суде. 
Кроме того, возникает новый и крайне неблагоприятный для правосудия 
феномен социальной изоляции судьи: судья «выпадает» из необходимой 
каждому человеку системы социальных связей с семьей 
и близкими людьми, теряет возможность повышать свою профессиональную 
квалификацию (изучать законодательные изменения, новые 
разъяснения высшей судебной инстанции, последние юридические 
научные работы и т. д.), лишается времени на отдых, восстановление 
сил и эмоционального равновесия. Все это не только самым негативным 
образом сказывается на качестве правосудия, но и формирует негативный 
психологических климат в судейских коллективах.
Слишком низкая судебная нагрузка также не является позитивным 
явлением: судьи, рассматривающие незначительное число дел, со временем 
теряют профессиональную квалификацию и практические навыки 
судебной работы. Это с неизбежностью влечет снижение качества 
правосудия. Кроме того, незначительная судейская нагрузка в государственном 
масштабе свидетельствует о неэффективном расходовании 
бюджетных средств и перенаполненности судейского корпуса.

Предисловие

Таким образом, в вопросе о служебной нагрузке судей необходимо 
выявить некую «золотую середину», основанную на понятных, прозрачных 
и научно обоснованных критериях.
Российское судейское сообщество не первый год обращает внимание 
на необходимость установления научно обоснованной служебной 
нагрузки судей и принимает практические шаги в этом направлении. 
Так, еще VI Всероссийский съезд судей в 2004 г. указал на то, что решить 
проблему высокой нагрузки на судей невозможно без утверждения 
научно обоснованных нормативов такой нагрузки и формирования 
штатов судей на основе этих нормативов. Результаты разработки 
соответствующих нормативов были представлены в 2008 г. на VII Всероссийском 
съезде судей.
В 2010 г. Совет судей Российской Федерации поддержал идею законодательного 
закрепления научно обоснованных нормативов судебной 
нагрузки и постановил разработать соответствующий проект федерального 
закона, подлежащего применению судами общей юрисдикции 
и арбитражными судами. Для подготовки проекта была сформирована 
рабочая группа, однако, к сожалению, подготовленный ею законопроект 
не был внесен в Государственную Думу по объективным причинам.
При формально-статистическом подходе к вопросу о судебной нагрузке 
в глобальном контексте складывается впечатление, что ситуация 
с ней в российских судах обстоит вполне благоприятно.
Так, российский судья в среднем рассматривает около 820 дел в год. 
При этом судебная нагрузка в целом ряде других правопорядков существенно 
выше: например, в Италии судьи в среднем рассматривают 
по 1014 дел в год, в Польше — по 1164 дела в год, а в Ирландии и вовсе 
по 4 931 делу в год. Вместе с тем можно привести и правопорядки, 
в которых нагрузка на судей ниже, чем в Российской Федерации: например, 
в Нидерландах она составляет 689 дел в год на одного судью, 
во Франции — 676 дел в год, в Швеции — 365 дел, а в Норвегии — 
всего лишь 152 дела в год.
Таким образом, простое сопоставление цифр показывает, что уровень 
судебной нагрузки в российских судах близок к среднеевропейским 
показателям.
Вместе с тем представляется, что в столь сложном вопросе, как уровень 
служебной нагрузки судей, применение формальных подходов 
не приведет к правильным выводам. Невозможно провести глубокий 
анализ судебной нагрузки, не принимая во внимание среднее количе-

Служебная нагрузка на судей: проблемы определения, оценки, управления

ство времени, затрачиваемое судьями на рассмотрение дел. Этот показатель 
является индивидуальным для каждого правопорядка и обусловлен 
национальными процессуально-правовыми особенностями: в частности, 
необходимо учитывать наличие либо отсутствие процедур предварительного 
судебного заседания (предварительного слушания дела) 
и особенностей их проведения, специфики проведения очных судебных 
разбирательств и особых типов судопроизводства, когда такое разбирательство 
проводится в упрощенной форме или вовсе не проводится, 
процедуру оценки доказательств, наличие оснований для освобождения 
суда от обязанности составлять мотивированное судебное постановление, 
сроков изготовления такого постановления и т. д.
Кроме того, при оценке судебной нагрузки необходимо учитывать 
средние показатели количества дел, поступающих в суды того или иного 
государства, особенности национального судоустройства и правил 
подсудности, порядка обжалования и условий допустимости апелляционных, 
кассационных и надзорных жалоб и др.
Таким образом, главными ориентирами при подготовке научно обоснованных 
нормативов нагрузки на российских судей должны стать 
особенности именно российского судопроизводства и судоустройства. 
Простое сопоставление показателей нагрузки на российских судей 
и судей других государств, не сопровождаемое каким-либо глубоким 
анализом, заводит дискуссию о судебной нагрузке в тупик и имеет популистский 
характер.
Результатом выработки научно обоснованных нормативов судебной 
нагрузки должна стать дальнейшая работа по снижению этой нагрузки 
до оптимального уровня.
Активная работа, проводимая в этом направлении по инициативе 
Председателя Верховного Суда Российской Федерации В. М. Лебедева, 
уже начала приносить свои плоды.
Применительно к уголовным делам по инициативе высшей судебной 
инстанции идет процесс декриминализации ряда деяний и ограничения 
применения заключения под стражу в качестве меры пресечения, 
высказаны предложения о внесении в уголовно-процессуальное 
законодательство изменений, предусматривающих оглашение только 
резолютивной части приговора. Названные меры, направленные на повышение 
эффективности судопроизводства и гарантий права граждан 
на судебную защиту, своим следствием имеют и снижение судебной 
нагрузки. Также следует поддержать инициативы, направленные 

Предисловие

на содействие прекращению очевидно бесперспективных уголовных 
дел еще на досудебной стадии.
В отношении административных дел целесообразно стимулировать 
добровольную выплату гражданами административных штрафов, а также 
развивать институт их внесудебного взыскания с предоставлением 
гражданам возможности оспорить такое взыскание в суде.
Основную нагрузку на судей составляют гражданские дела: ежегодно 
российские судьи рассматривают свыше 15 миллионов таких дел, 
и с каждым годом их количество возрастает. При этом в 96 % случаев 
суды принимают решения об удовлетворении исковых требований: такая, 
на первый взгляд, странная ситуация обусловлена тем, что в рамках 
огромного количества гражданских дел истцу нужно лишь получить 
некий формальный документ для принудительного взыскания 
задолженности, в то время как правовой спор о наличии, размере 
и обоснованности такой задолженности между сторонами отсутствует. 
Причиной рассмотрения дел в таких случаях является лишь то, что ответчик 
не хочет или не может (например, ввиду ухудшения материального 
положения) выплатить истцу сумму долга.
Наиболее яркими примерами таких дел являются дела, инициированные 
по искам государственных органов. В частности, ежегодно 
суды рассматривают около 3 с половиной миллионов исков налоговых 
органов о взыскании налоговой задолженности и налоговых санкций; 
средняя цена таких исков составляет приблизительно 12 тысяч рублей, 
а удовлетворяются они в 98,5 % случаев. Также суды ежегодно рассматривают 
более полумиллиона исков Пенсионного фонда Российской 
Федерации и его территориальных управлений, из которых удовлетворяются 
свыше 99 % требований при средней цене иска в 11 с половиной 
тысяч рублей. Аналогичным образом обстоит ситуация со взысканием 
коммунальных платежей: суды ежегодно рассматривают порядка 
трех миллионов таких дел, удовлетворяя 98,5 % требований при средней 
цене иска в 21 тысячу рублей.
Понятно, что в такого рода случаях, при полной процессуальной 
пассивности ответчика, отсутствии «спора о факте» и «спора о праве» 
проведение полноценного судебного разбирательства с вызовом сторон, 
исследованием доказательств и составлением мотивированного 
судебного акта является нецелесообразным и во многом бессмысленным. 
Более того, часто сама процедура судебного взыскания названных 
типов задолженности является для казны более тяжким бременем, 

Служебная нагрузка на судей: проблемы определения, оценки, управления

чем взыскиваемая задолженность: в судебной практике встречаются 
примеры взыскания задолженности в размере нескольких сот рублей, 
в то время как один час работы судьи обходится государственной казне 
в сумму более трех тысяч рублей. Если прибавить к этой сумме затраты 
государства на извещение сторон, оплату труда сотрудников аппарата 
суда и работников соответствующих органов и организаций, занимающихся 
составлением исковых заявлений и судебным представительством, 
станет очевидной абсолютная неэффективность судопроизводства 
по вышеуказанным категориям дел. В связи с этим целесообразно 
повысить пороговый размер задолженности, которая может быть взыскана 
в судебном порядке по иску государственных органов и организаций, 
а также обсудить возможность развития института внесудебного 
взыскания задолженности с предоставлением должнику безусловного 
права оспорить такое взыскание в суде.
Важным механизмом повышения качества правосудия и снижения 
судебной нагрузки должно стать увеличение размера государственной 
пошлины, взимаемой за обращение с иском в суд и за обжалование судебных 
постановлений.
Существующий порядок определения размера государственной пошлины 
способствует появлению лиц, реализующих за счет государственной 
казны свои частные интересы. Например, нередко возникают 
парадоксальные ситуации, когда при кассационном обжаловании судебного 
постановления о взыскании колоссальных денежных сумм, 
исчисляемых десятками и сотнями миллионов долларов США, заявитель 
выплачивает государственную пошлину в таком же размере, 
как и заявитель жалобы по иску ценой в несколько тысяч рублей. 
Рассмотрение дел по крупным исковым требованиям требует значительных 
трудо- и временных затрат, а значит, и значительных государственных 
расходов. Платежеспособные лица, стремящиеся разрешить 
в суде свои гражданские и экономические споры, должны как минимум 
компенсировать государственные расходы на рассмотрение их 
дела. В противном случае возникает дисбаланс частного и публичного 
интересов, при котором судебная процедура становится механизмом 
«бесплатного» решения своих личных коммерческих вопросов в отсутствие 
необходимости прилагать усилия к их самостоятельному внесудебному 
урегулированию.
Российская Федерация является государством с самой низкой государственной 
пошлиной в Европе. В то же время в некоторых странах, 

Предисловие

например, в Германии и Нидерландах, госпошлина может доходить 
до четверти цены иска, и такое положение дел не вызывает заявлений 
об ограничении доступа к правосудию и дискуссий о несправедливости 
подобной ситуации.
Повышение государственной пошлины позволит избавить суды 
от очевидно надуманных и бесперспективных исков, а также поспособствует 
более ответственному отношению в обществе к подаче 
иска в суд, окажет содействие досудебному урегулированию споров. 
При этом, безусловно, все льготные категории граждан, освобожденных 
от уплаты государственной пошлины, следует сохранить и при необходимости 
расширить.
Всемерной поддержки заслуживают инициативы Верховного Суда 
Российской Федерации по внесению в процессуальное законодательство 
изменений, предусматривающих изготовление судом мотивированного 
постановления только по соответствующему запросу стороны, 
рассмотрение судом апелляционной инстанции дел в единоличном 
порядке, развитию и расширению применения упрощенного и приказного 
судопроизводства. Для снижения судебной нагрузки и повышения 
экономической эффективности судебной системы следует 
также расширять сферу применения приказного и упрощенного производства, 
досудебных мер урегулирования споров, третейского разбирательства.

Еще одним активно развиваемым Верховным Судом Российской 
Федерации механизмом повышения эффективности правосудия, позволяющим 
снизить судебную нагрузку, является электронное правосудие. 
Этот механизм, получивший общемировое признание в качестве 
приоритетного направления развития судопроизводства, позволяет 
освободить и стороны, и суд от излишней бумажной работы и волокиты. 
В этом отношении следует приветствовать принятие Федерального 
закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты 
Российской Федерации в части применения электронных документов 
в деятельности органов судебной власти», вступившего в силу с 1 января 
2017 г., а также предпринимаемые высшей судебной инстанцией 
и Судебным департаментом при Верховном Суде Российской Федерации 
меры по практической реализации этого закона, предусматривающего 
возможность не только представлять в суд любые документы 
в электронной форме, но и выносить судебные постановления в форме 
электронного документа.

Служебная нагрузка на судей: проблемы определения, оценки, управления

В целях выработки научно обоснованных норм служебной нагрузки 
на судей назрела необходимость в проведении целого ряда серьезных 
фундаментальных исследований в различных областях науки. 
Такие исследования должны стать фундаментом и «отправной точкой» 
для дальнейшего нормирования судебной нагрузки и законодательного 
закрепления соответствующих нормативов. Выводы, сделанные 
по результатам такого рода исследований, следует обсудить в экспертном 
сообществе с привлечением специалистов в соответствующих 
областях знания.
Следует отметить, что научная работа доктора юридических наук, 
профессора, заслуженного юриста Российской Федерации, заместителя 
Председателя Верховного Суда Российской Федерации в почетной 
отставке Н. А. Петухова и доктора юридических наук Е. В. Бурдиной, 
посвященная судебной нагрузке, является одним из первых отечественных 
научных исследований такого рода. В подготовленном авторами 
исследовании подробно и последовательно рассмотрены актуальные 
проблемы определения, оценки и управления судебной нагрузкой. 
Необходимо особо отметить, что работа подготовлена на базе Российского 
государственного университета правосудия, создавшего все необходимые 
возможности для проведения плодотворных исследований 
и дискуссий о перспективах развития российского правосудия.
Моногр афическое исследование «Служебная нагрузка на судей: проблемы 
определения, оценки, управления» будет полезно для практической 
деятельности по разработке нормативов служебной нагрузки 
на судей и работников аппаратов судов, а обсуждение выводов, сделанных 
авторами монографии, будет способствовать повышению эффективности 
и качества отечественного правосудия.

В. В. Момотов
Председатель Совета судей Российской Федерации, Секре тарь 
Пленума, судья Верховного Суда Российской Федерации, 
доктор юридических наук, профессор

ВВЕДЕНИЕ

Тенденция роста обращений граждан и организаций за судебной 
защитой, возрастание в связи с этим служебной нагрузки на судей 
явились основаниями принятия решения о разработке и принятии 
закона о нормах и оптимизации служебной нагрузки судей. На необходимость 
разработки такого законопроекта было обращено внимание 
в докладе Председателя Верховного Суда Российской Федерации 
В. М. Лебедева на IX Всероссийском съезде судей, проходившем 
с 6 по 9 декабря 2016 г.
По итогам работы съезд в рамках выработанных приоритетных направлений 
повышения качества правосудия и обеспечения разумных 
сроков рассмотрения дел в судах поручил Судебному департаменту 
при Верховном Суде Российской Федерации совместно с Советом судей 
Российской Федерации разработать с участием Российского государственного 
университета правосудия проект федерального закона 
о нормах служебной нагрузки судей и работников аппарата судов Российской 
Федерации1.
Теоретическая и практическая актуальность проблемы нормирования 
судебной нагрузки обусловливается ее влиянием на качество 
судебных актов, на эффективность судебной деятельности по рассмотрению 
и разрешению дел в качестве правосудной, обеспечивающей 
защиту субъективных прав и законных интересов граждан и организаций, 
в связи с чем необходимо определить принципы правового регулирования 
служебной нагрузки судей.
В современных условиях применительно к судебным системам 
разных стран независимо от их принадлежности к тем или иным правовым 
семьям, уровня финансового обеспечения и других конкретно-

1 Постановление IX Всероссийского съезда судей от 8 декабря 2016 г. № 1 
«Об основных итогах функционирования судебной системы Российской Федерации 
и приоритетных направлениях ее развития на современном этапе». 
URL: http://www.ssrf.ru.