Практика разрешения судами отдельных видов земельных споров

УДК 349.4
ББК 67.99(2)5

П 69

Авторы:

Будникова Ю. Е., доцент кафедры земельного 

и экологического права РАП, канд. юрид. наук — Глава 2;

Зенюкова О. В., доцент кафедры земельного 

и экологического права РАП, канд. юрид. наук — Глава 3;

Сырых Е. В., доцент кафедры земельного 

и экологического права РАП, канд. юрид. наук — Глава 4;

Тронин С. Е., ст. преподаватель кафедры земельного 

и экологического права РАП — Глава 1

Ответственный редактор:

Краснова И. О., зав. кафедрой земельного и экологического права РАП, 

д-р юрид. наук, профессор

Рецензенты:

Харланов А. В., судья Верховного уда РФ

Козырь О. М., судья Высшего Арбитражного Суда 

Российской Федерации, канд. юрид. наук, заслуженный юрист РФ

Практика разрешения судами отдельных видов земельных споров: Науч-

но-практическое пособие. — М.: РАП. 2010.

ISBN 978-5-93916-254-8

Анализируются отдельные виды земельных споров: споры, возника-

ющие в связи с предоставлением земельных участков для строительства; 
споры, связанные с переоформлением ранее возникших прав на земельные 
участки; споры, связанные с распоряжением земельными участками, 
находящимися на праве постоянного (бессрочного) пользования, 
пожизненного наследуемого владения; споры, связанные с изъятием 
земельных участков для государственных или муниципальных нужд.

Пособие предназначено для судей, их помощников, консультантов, 

граждан и юридических лиц – участников земельных споров, а также для 
всех интересующихся проблемами судебной практики, формирующейся 
при разрешении земельных споров.

В пособии использованы материалы СПС «КонсультантПлюс»

 
© Коллектив авторов, 2010

ISBN 978-5-93916-254-8 
© Российская академия правосудия, 2010

С

СОДЕРЖАНИЕ

Предисловие. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  5
Глава 1.  Споры, связанные с предоставлением для строительства 
земельных участков, находящихся в государственной 
и муниципальной собственности
1.1. Порядок предоставления земельных участков 
для строительства  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  10
1.2. Государственная регистрация прав на земельные участки, 
предоставленные для строительства  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  24
Глава 2.  Споры, связанные с переоформлением 
ранее возникших прав на земельные участки
2.1. Переоформление права постоянного (бессрочного) 
пользования земельными участками. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  106
2.2. Переход права постоянного (бессрочного) пользования 
земельным участком при продаже объектов недвижимости. . . .  110
2.3. Приватизация земельных участков собственниками 
объектов недвижимости  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  119
Глава 3.  Споры, связанные с распоряжением земельными участками, 
предоставленными на праве пожизненного наследуемого 
владения, постоянного (бессрочного) пользования
3.1. Распоряжение земельными участками, 
предоставленными на праве пожизненного наследуемого 
владения . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  152
3.2. Распоряжение земельными участками, 
предоставленными на праве постоянного (бессрочного) 
пользования. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  162
Глава 4.  Споры, связанные с изъятием земельных участков для 
государственных или муниципальных нужд
4.1. Основания изъятия земельных участков 
для государственных или муниципальных нужд. . . . . . . . . . . . . .  207

Практика разрешения судами отдельных видов земельных споров

4.2. Порядок изъятия земельных участков 
для государственных или муниципальных нужд. . . . . . . . . . . . . .  215
4.3. Возмещение обладателям прав на земельные участки 
убытков, причиненных изъятием земельных участков 
для государственных или муниципальных нужд. . . . . . . . . . . . . .  222
Приложения (1–18). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  32
Приложения (19–23). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  128
Приложения (24–30). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  171
Приложения (31–40). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  226
Послесловие. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .  282

ПРЕДИСЛОВИЕ

Земельные споры представляют собой достаточно специфическую 
категорию споров, так как возникают по поводу особого объекта — 
земли, которая в соответствии с Конституцией Российской 
Федерации является основой жизни и деятельности народов Российской 
Федерации. Необходимость справедливого и объективного 
разрешения таких споров ставит перед судьями непростую задачу по 
установлению тонкого баланса между публичными и частными интересами: 
с одной стороны, при их разрешении должно быть обеспечено 
соблюдение публичных интересов, направленных на сохранение 
земли как основы жизни и деятельности народов Российской 
Федерации, а с другой — на соблюдение конституционного права 
граждан и их объединений на приобретение земельных участков 
в частную собственность.
В современной судебной практике нередко встречаются земельные 
споры, обусловленные несовершенством нормативного правового 
регулирования и правоприменительной практики первых этапов 
земельной реформы, начавшейся в 90-е гг. XX в., когда были 
внесены кардинальные изменения в регулирование отношений, 
связанных с землей. За период земельной реформы была введена 
новая система имущественных прав на земельные участки, в том 
числе право частной собственности, введена платность землепользования, 
проведена реорганизация колхозов и совхозов, а также 
приватизация земель сельскохозяйственного назначения и т.д.
При этом на начальных этапах земельной реформы отсутствовали 
кадастр земельных участков, позволявший фиксировать точные 
границы земельных участков, предоставляемых гражданам; система 
регистрации прав на земельные участки, позволявшая учитывать 
и обеспечивать сохранность информации о возникновении и пере-

Практика разрешения судами отдельных видов земельных споров

ходе прав на земельные участки; неоднократно изменялись форма 
и название документов, удостоверяющих права граждан и юридических 
лиц на земельные участки, а также менялись органы, выдававшие 
такие документы. Кроме того, существенные изменения 
претерпевали правовые институты, например, изменялся круга лиц, 
которым земельные участки предоставлялись на праве постоянного 
(бессрочного) пользования, а также содержание этого права.
Проблемы первых этапов земельной реформы продолжают оказывать 
влияние на формирование судебной практики и в наши дни, 
поэтому для разрешения земельных споров знание действующих 
норм права часто оказывается недостаточным и требует изучения 
норм, действовавших в начале земельной реформы, а также особенностей 
правоприменительной практики того периода.
В настоящем пособии предпринята попытка ответить на некоторые 
вопросы, связанные с применением судами норм земельного 
права, с точки зрения юридической науки и на основании обобщения 
и анализа наиболее распространенных видов споров, разрешенных 
судами общей юрисдикции и арбитражными судами, в период 
с 2005 по 2010 гг.
Предоставление земельных участков для строительства — одна 
из наиболее часто применяемых процедур предоставления земельных 
участков в населенных пунктах, в рамках которой должны быть 
обеспечены соблюдение права граждан на благоприятную окружающую 
среду, оптимальное сочетание планируемых и осуществляемых 
видов деятельности, а также выбор наиболее эффективного 
застройщика. Споры, возникающие в данной сфере в связи с нарушением 
порядка предоставления земельных участков для строительства, 
а также споры, связанные с государственной регистрацией 
прав на земельные участки, предоставленные для строительства, 
рассмотрены в настоящем пособии.
Одной из интереснейших проблем современного периода земельной 
реформы является переоформление ранее возникших прав. Такие 
процедуры предусмотрены как для граждан, которые наделены правом 
на переоформление ранее предоставленных земельных участков 
в собственность, так и для юридических лиц, которые обязаны переоформить 
право постоянного (бессрочного) пользования на право 
собственности или аренды. При этом первые жалуются на непреодо-

Предисловие

лимые сложности в оформлении права собственности на ранее предоставленные 
им земельные участки, а вторые не торопятся исполнить 
возложенную на них обязанность. Споры, возникающие в данной 
сфере, стали предметов рассмотрения в настоящем пособии.
Немало вопросов на практике вызывает объем прав граждан, которым 
земельные участки предоставлены на праве пожизненного 
наследуемого владения, а также граждан и юридических лиц — обладателей 
права постоянного (бессрочного) пользования на земельные 
участки. В частности, возможен ли переход права пожизненного 
наследуемого владения по завещанию к юридическому лицу? 
На этот и другие вопросы, касающиеся распоряжения земельными 
участками, предоставленными на праве постоянного (бессрочного) 
пользования и пожизненного наследуемого владения, предлагают 
ответы авторы пособия.
С точки зрения обеспечения баланса общественных и частных 
интересов одной из сложнейших процедур, установленных действующим 
законодательством, является процедура изъятия земельных 
участков для государственных или муниципальных нужд. 
По скольку ее применение органами государственной власти и органами 
местного самоуправления часто оказывается не соответствующим 
требованиям закона, споры, связанные с изъятием земельных 
участков для государственных или муниципальных нужд, достаточно 
распространены в практике судов общей юрисдикции и арбитражных 
судов. Наиболее важные и проблемные аспекты разрешения 
таких споров исследованы в настоящем пособии.
Схема подачи материала в пособии следующая: аналитическая 
часть, в которой содержится анализ материалов судебной практики, 
определены проблемы и предложены пути их решения, примеры из 
судебной практики.
Авторы пособия выражают надежду на то, что оно окажется полезным 
судьям, их помощникам, консультантам, а также всем интересующимся 
проблемами судебной практики, формирующейся при 
разрешении земельных споров, и будут признательны за отклики 
на представленное пособие, которые можно направить по адресу 
kafzem@yandex.ru.
Доктор юридических наук, профессор
И. О. Краснова

ГЛАВА 1

Споры, связанные с предоставлением 
для строительства земельных участков, 
находящихся в государственной 
и муниципальной собственности

Строительство объектов недвижимости сопряжено со множеством 
сложностей как экономического, так и юридического характера. 
Это связано, с одной стороны, c большим количеством нормативных 
требований, которым здания, строения и сооружения 
должны отвечать на всех стадиях своего существования: начиная от 
проектирования и заканчивая вводом в эксплуатацию и последующим 
использованием. С другой стороны, не мало спорных ситуаций 
возникает при оформлении прав на земельные участки как под уже 
имеющимися, так и под планируемыми к постройке объектами. Поэтому 
среди прочих дел, рассматриваемых судами общей юрисдикции 
и арбитражными судами, споры, связанные с предоставлением 
земельных участков для строительства, остаются до настоящего времени 
достаточно сложными для разрешения.
Причин этого несколько. Во-первых, отсутствие устоявшейся 
нормативной базы, регулирующей данный вид деятельности. При 
предоставлении земельных участков под строительство используются 
нормы земельного, гражданского, а также градостроительного 
и иного специального законодательства. При этом, например, Земельный 
кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 г. (далее — ЗК 
РФ) с момента своего вступления в силу был подвергнут уже 40 редакциям, 
которые затрагивали в том числе вопросы предоставления 
земельных участков под строительство (ст. 30–33). Федеральный 
закон от 25.10.2001 г. «О введении в действие Земельного кодекса 
Российской Федерации» прошел 23 редакции, также включающие 
важнейшие вопросы, касающиеся строительства на земельных 
участках (например, п. 14 ст. 3 данного закона, введенный в дейс-

Глава 1.  Споры, связанные с предоставлением для строительства земельных 
участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности

твие в 2004 г.). Кроме того, с момента введения в действие ЗК РФ 
произошла смена Градостроительного кодекса Российской Федерации (
далее — ГрК РФ), новый вариант которого от 29.12.2004 г.уже 
был подвергнут 22 редакциям.
Во-вторых, отсутствие систематизации судебной практики по 
данной категории дел со стороны высших судов. До настоящего времени 
указанные инстанции дают свои разъяснения, как правило, 
лишь в рамках надзорного производства по отдельным делам, связанным 
с предоставлением земельных участков для строительства, 
без выработки каких-либо общих рекомендации для судей.
В-третьих, судья, рассматривающий дело о предоставлении 
земельного участка для строительства, самим законодателем зачастую 
поставлен в ситуацию, когда решение должно быть им 
принято, но критерии для его принятия являются достаточно 
размытыми, позволяющими принять по сути «любое решение». 
Например, согласно п. 14 ст. 3 Федерального закона «О введении 
в действие Земельного кодекса Российской Федерации» с 1 января 
2012 г. при отсутствии правил землепользования и застройки 
предоставление земельных участков для строительства из земель, 
находящихся в государственной или муниципальной собственности, 
не осуществляется. Однако даже если указанные правила 
в населенном пункте будут утверждены и потом, в соответствии 
с ними, какой-либо земельный участок будет предоставлен под 
застройку, впоследствии может возникнуть спор о законности 
утвержденных правил, а, соответственно, и о законности любой 
застройки, осуществленной в соответствии с ними. Основания 
для этого возможны, поскольку согласно п.3 ст. 31 ГрК РФ проект 
указанных правил застройки должен разрабатываться с учетом 
результатов публичных слушаний и предложений заинтересованных 
лиц. При этом разъяснений того, что следует понимать под 
«учетом» указанных результатов слушаний, законодательство не 
содержит.
В данном разделе сборника анализируются виды споров, связанные 
с предоставлением земельных участков для строительства, которые 
были рассмотрены судами (преимущественно арбитражными) 
в 2008–2009 гг. Основу раздела составляет анализ применения 
судами ст. 30–33 ЗК РФ и правовых норм Федерального закона от 

Практика разрешения судами отдельных видов земельных споров

21.07.1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое 
имущество и сделок с ним».

1.1. Порядок предоставления земельных участков 
для строительства

Земельное законодательство, в частности ст. 28 ЗК РФ закрепляет 
обязанность предоставления земельных участков из земель, 
находящихся в государственной или муниципальной собственности 
в собственность либо в аренду гражданам и юридическим 
лицам, а также, в предусмотренных законом случаях, юридическим 
лицам в постоянное (бессрочное) пользование, и гражданам 
и юридическим лицам в безвозмездное срочное пользование. 
Причем в ч. 4 ст. 28 специально отмечается, что не допускается 
отказ в предоставлении в собственность граждан и юридических 
лиц земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной 
собственности, за исключением случаев изъятия земельных 
участков из оборота, либо установленного федеральным 
законом запрета на приватизацию земельных участков или при 
резервировании земель для государственных или муниципальных 
нужд.
Общий порядок предоставления земельных участков для строительства 
предусмотрен ст. 30–33 ЗК РФ, поэтому не случайно именно 
вокруг их применения возникает множество спорных ситуаций. 
В соответствии со ст. 30 ЗК РФ допускается два варианта предоставления 
земельных участков для строительства из земель, находящихся 
в государственной или муниципальной собственности: без предварительного 
согласования мест размещения объектов и с таким 
согласованием.
Предоставление земельного участка для строительства без предварительного 
согласования места размещения объекта осуществляется 
в следующем порядке:
1) проведение работ по формированию земельного участка:
выполнение в отношении земельного участка в соответс-
 твии с требованиями, установленными Федеральным законом от 
24 июля 2007 г. № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижи-

Глава 1.  Споры, связанные с предоставлением для строительства земельных 
участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности

мости» (далее — закон о государственном кадастре недвижимости), 
работ, в результате которых обеспечивается подготовка документов, 
содержащих необходимые для осуществления государственного кадастрового 
учета сведения о таком земельном участке (далее — кадастровые 
работы), осуществление государственного кадастрового 
учета такого земельного участка;
определение 
разрешенного 
использования 
земельного 
 участка;
определение технических условий подключения объектов к се-
 тям инженерно-технического обеспечения и платы за подключение 
объектов к сетям инженерно-технического обеспечения (далее — 
плата за подключение);
принятие решения о проведении торгов (конкурсов, аукцио-
 нов) или предоставлении земельных участков без проведения торгов (
конкурсов, аукционов);
публикация сообщения о проведении торгов (конкурсов, аук-
 ционов) или приеме заявлений о предоставлении земельных участков 
без проведения торгов (конкурсов, аукционов);
2) проведение торгов (конкурсов, аукционов) по продаже земельного 
участка или продаже права на заключение договора аренды земельного 
участка или предоставление земельного участка в аренду 
без проведения торгов (конкурсов, аукционов) на основании заявления 
гражданина или юридического лица, заинтересованных 
в предоставлении земельного участка. Передача земельных участков 
в аренду без проведения торгов (конкурсов, аукционов) допускается 
при условии предварительной и заблаговременной публикации 
сообщения о наличии предлагаемых для такой передачи земельных 
участков в случае, если имеется только одна заявка;
3) подписание протокола о результатах торгов (конкурсов, аукционов) 
или подписание договора аренды земельного участка в результате 
предоставления земельного участка без проведения торгов 
(конкурсов, аукционов).
Предоставление земельных участков для строительства с предварительным 
согласованием мест размещения объектов осуществляется 
в аренду, некоторым лицам (государственным и муниципальным 
учреждениям, федеральным казенным предприятиям, органам государственной 
власти и органам местного самоуправления) — в по-

Практика разрешения судами отдельных видов земельных споров

стоянное (бессрочное) пользование, религиозным организациям для 
строительства зданий, строений, сооружений религиозного и благотворительного 
назначения — в безвозмездное срочное пользование 
на срок строительства этих зданий, строений, сооружений.
Предоставление земельного участка для строительства с предварительным 
согласованием места размещения объекта осуществляется 
в следующем порядке:
1) выбор земельного участка и принятие в порядке, установленном 
ст. 31 ЗК РФ, решения о предварительном согласовании места 
размещения объекта;
2) выполнение в отношении земельного участка кадастровых работ, 
осуществление его государственного кадастрового учета;
3) принятие решения о предоставлении земельного участка 
для строительства в соответствии с правилами, установленными 
ст. 32 ЗК РФ.
Проведенный анализ судебной практики позволяет говорить о том, 
что среди дел, рассмотренных арбитражными судами в 2008–2009 гг., 
их количество, связанное со спорами о предоставлением земельных 
участков для строительства, было достаточно велико. Условно их 
можно разделить на несколько групп.
К первой группе можно отнести споры, связанные с обжалованием 
действия или бездействия органов государственной власти 
и мест ного самоуправления в рамках процедуры предоставления 
земельных участков для строительства.
В частности, к данной группе можно отнести споры, связанные 
с бездействием, либо отказом органов местного самоуправления 
по совершению действий по предоставлению земельных участков, 
после того как со стороны заявителей (лиц, желающих получить 
земельный участок под строительство) был выполнены все предусмотренные 
законодательством условия. Отказ обычно мотивируется 
отсутствием у органа местного самоуправления соответствующих 
полномочий, либо неприложение заявителем каких-либо документов 
при очередном обращении, даже если данные документы уже 
были предоставлены в предыдущие обращения. По делам данного 
вида суд, установив факт выполнения заявителем всех предусмотренных 
законодательством условий предоставления земельного 
участка должен вынести решение об обязании органа государствен-