Законы субъектов Российской Федерации, содержащие нормы земельного права

Б И Б Л И О Т Е К А 
Р О С С И Й С К О Г О 
С У Д Ь И

ГОСУДАРСТВЕННОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ 
УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО 
ОБРАЗОВАНИЯ

РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ ПРАВОСУДИЯ

ЗАКОНЫ СУБЪЕКТОВ 
РОССИЙСКОЙ 
ФЕДЕРАЦИИ, 
СОДЕРЖАЩИЕ НОРМЫ 
ЗЕМЕЛЬНОГО ПРАВА

Научно-практическое пособие

Москва 2011

Автор

Сырых Е. В., доцент кафедры земельного 
и экологического права РАП, канд. юрид. наук, доцент

Рецензенты:

Апт Л. Ф., ведущий сотрудник отдела теории и истории права и судебной 
власти РАП, канд. юрид. наук, заслуженный юрист РФ

Будникова Ю. Е., старший научный сотрудник Института государства 
и права Российской академии наук, канд. юрид. наук

Сырых Е. В.
Законы субъектов Российской Федерации, содержащие нормы земельного 
права: Научно-практическое пособие. — М.: РАП, 2011.

ISBN 978-5-93916-282-1

Анализируются законы субъектов Российской Федерации, содержащие 
нормы земельного права, с точки зрения атрибутов и критериев 
качества закона, предметы и способы регионального регулирования, 
предлагаются пути совершенствования земельного законодательства 
субъектов Российской Федерации. Приводится правоприменительная 
практика.
Пособие предназначено работникам органов законодательной, исполнительной 
и судебной власти, участвующим в законопроектной 
деятельности, преподавателям и обучающимся юридических вузов, 
а также всем интересующимся проблемами законотворчества в сфере 
земельного права.

В пособии использованы материалы СПС «КонсультантПлюс»

 
© Сырых Е. В., 2011
ISBN 978-5-93916-282-1 
© Российская академия правосудия, 2011

УДК 349.4
ББК 67.407
С 95

С 95

СОДЕРЖАНИЕ

В. В. Ершов. Вступительная статья. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7

Введение  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9

Глава 1. Качество законов субъектов Российской Федерации, 
содержащих нормы земельного права

1.1. Формирование земельного законодательства субъектов 
Российской Федерации . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12

1.1.1. Законы субъектов Российской Федерации, содержащие 
нормы земельного права: история развития и современное 
состояние   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12

1.1.2. Земельное законодательство как предмет совместного 
ведения Российской Федерации и субъектов Российской 
Федерации . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18

1.1.3. Систематизация земельного законодательства субъектов 
Российской Федерации   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35

1.2. Оценка качества законов субъектов Российской Федерации: 
теория и практика. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46

1.2.1. Атрибуты и критерии качества законов, принятых 
по предметам совместного ведения Российской Федерации 
и субъектов Российской Федерации   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46

1.2.2. Законы надлежащего качества: оценка и этапы создания. . . . 63

1.2.3. Законотворческие ошибки в законах субъектов 
Российской Федерации, содержащих нормы земельного права . . . 74

1.2.3.1. Законотворческие ошибки вследствие нарушения 
атрибутов и общих критериев качества закона  . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79

1.2.3.2. Законотворческие ошибки вследствие нарушения 
согласованности предписаний, содержащихся в законах 
субъектов Российской Федерации и в федеральных законах . . . . . . 94

1.2.3.3. Законотворческие ошибки вследствие нарушения 
системных связей между законами субъектов Российской 
Федерации и федеральными законами. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105

Законы субъектов Российской Федерации, содержащие нормы земельного права

Глава 2. Предметы регулирования законов субъектов Российской 
Федерации, содержащих нормы земельного права
2.1. Отношения по использованию и охране земель  . . . . . . . . . . . . . . . 116
2.1.1. Обеспечение плодородия земель . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 116
2.1.2. Мелиорация земель  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 122
2.1.3. Правовой режим земель животноводства. . . . . . . . . . . . . . . . . 124
2.1.4. Правовой режим земель особо охраняемых территорий . . . . 129
2.1.5. Перечни земель особо ценных продуктивных 
сельскохозяйственных угодий . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 132
2.2. Имущественные отношения, связанные с земельными 
участками сельскохозяйственных угодий. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 134
2.2.1. Обязательные направления регионального 
регулирования. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 137
2.2.2. Дополнительные направления регионального 
регулирования. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 156
2.3. Отношения в сфере реализации прав граждан на землю  . . . . . . . . 166
2.3.1. Предельные размеры земельных участков для ведения 
крестьянского (фермерского) хозяйства, садоводства, 
огородничества, животноводства, дачного строительства  . . . . . . . 168
2.3.2. Максимальный размер общей площади земельных 
участков, которые могут находиться одновременно на праве 
собственности либо ином праве у граждан, ведущих личное 
подсобное хозяйство . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 174
2.3.3. Предельные цены кадастровых работ для граждан, 
оформляющих права на земельные участки в порядке «дачной 
амнистии»  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 175
2.3.4. Условия предоставления служебных наделов . . . . . . . . . . . . . 177
2.3.5. Условия предоставления земельных участков гражданам 
для сенокошения и выпаса скота. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 181
2.3.6. Бесплатное предоставление в частную собственность 
земельных участков, находящихся в государственной 
или муниципальной собственности  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 183
2.3.7. Предоставление земельных участков для садоводства, 
огородничества и дачного строительства   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 191
2.3.8. Процедуры и критерии предоставления земельных 
участков гражданам для целей, не связанных со строительством  . . .193

Содержание

2.4. Отношения, связанные с управлением в области 
использования и охраны земель   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 195

2.4.1. Изъятие земельных участков для государственных 
или муниципальных нужд. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 195

2.4.2. Резервирование земель для государственных 
или муниципальных нужд. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 202

2.4.3. Порядок установления публичных сервитутов . . . . . . . . . . . . 205

2.4.4. Перевод земель или земельных участков из одной 
категории в другую . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 210

2.4.5. Установление и взимание платы за землю. . . . . . . . . . . . . . . . 216

2.4.6. Распоряжение земельными участками, находящимися 
в государственной собственности до ее разграничения. . . . . . . . . . 222

2.4.7. Определение цены земельных участков, отчуждаемых 
из государственной или муниципальной собственности  . . . . . . . . 225

Заключение   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 228

Список законов субъектов Российской Федерации, 
содержащих нормы земельного права . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 235

Список использованной литературы  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 293

Приложение. Программа спецкурса «Законы субъектов 
Российской Федерации, содержащие нормы земельного права»  . . . . . . . 297

Перечень схем и таблиц

Диаграмма 1. Число законов, содержащих нормы 
земельного права, действующих в субъектах Российской 
Федерации . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14

Диаграмма 2. Общее распределение действующих законов 
по субъектам Российской Федерации. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15

Диаграмма 3. Число законов, содержащих нормы 
земельного права, действующих в субъектах Российской Федерации, 
в порядке убывания  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36

Диаграмма 4. Распределение действующих законов 
по субъектам Российской Федерации. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37

Схема 1. Атрибуты и критерии качества законов  . . . . . . . . . . . . . . . . 48

Схема 2. Обязательные направления регионального 
регулирования в области оборота земель 
сельскохозяйственного назначения . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 138

Законы субъектов Российской Федерации, содержащие нормы земельного права

Таблица 1. Распределение норм земельного права между 
федеральными законами и законами субъектов Российской 
Федерации . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20

Таблица 2. Нормы регионального законодательства 
по предметам регулирования Российской Федерации 
и субъектов Российской Федерации   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28

Таблица 3. Дополнительные критерии качества законов, 
принятых по предметам совместного ведения Российской 
Федерации и субъектов Российской Федерации  . . . . . . . . . . . . . . . . 60

Таблица 4. Законотворческие ошибки как следствие 
нарушения атрибутов и критериев качества закона . . . . . . . . . . . . . . 75

Таблица 5. Виды дублирования норм федеральных законов 
в законах субъектов Российской Федерации. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102

Таблица 6. Ошибочное использование отсылочных норм 
в законах субъектов Российской Федерации, содержащих 
нормы земельного права, к федеральным законам  . . . . . . . . . . . . . 107

Таблица 7. Дополнительные направления регионального 
регулирования в области оборота земель сельскохозяйственного 
назначения   . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 157

Таблица 8. Примеры установленных субъектами Российской 
Федерации предельных размеров земельных участков для 
крестьянского (фермерского) хозяйства, садоводства, 
огородничества, животноводства, дачного строительства  . . . . . . . 171

Таблица 9. Примеры перечней категорий работников, 
наделенных правом на служебные наделы. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 179

Таблица  10. Категории граждан, имеющих право 
на бесплатное предоставление в собственность земельных 
участков из земель, находящихся в государственной 
или муниципальной собственности  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 185

Таблица 11. Перечни документов, прилагаемых к ходатайству 
о переводе земель или земельных участков из одной категории 
в другую  . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 212

Таблица 12.  Цена земельных участков, отчуждаемых из 
государственной или муниципальной собственности, 
собственникам зданий, строений, сооружений  . . . . . . . . . . . . . . . . 226

ВСТУПИТЕЛЬНАЯ СТАТЬЯ

Согласно Конституции Российской Федерации, земельное законодательство 
относится к предмету совместного ведения Российской 
Федерации и субъектов Российской Федерации (п. «к» ч. 1 
ст. 72). Вопрос о земле — один из важнейших государственных вопросов, 
поэтому в регионах регулированию отношений, связанных 
с землей, уделяется большое внимание и активно формируется законодательная 
база в данной сфере. В настоящее время соответствующие 
законы приняты во всех субъектах Российской Федерации, 
так, действует более 420 законов. 
При этом законодательство каждого субъекта Российской Федерации 
развивается в значительной степени самостоятельно, изолированно 
от опыта других регионов. Вместе с тем, знание законотворческой 
практики регионов позволяет глубже проанализировать 
методы регулирования, эффективность которых уже доказана на 
практике, а также расширить, уточнить круг регулируемых отношений, 
избежать ошибок и т.д. 
Автором предпринята попытка обобщить опыт субъектов Российской 
Федерации по регулированию отношений, связанных 
с землей, дать общую оценку качества законов субъектов Российской 
Федерации и определить пути его совершенствования.
Для оценки качества законов автором были определены атрибуты 
и критерии их качества, в том числе критерии, отражающие степень 
согласованности предписаний, содержащихся в законах субъектов 
Российской Федерации с предписаниями, содержащимися в федеральных 
законах, характерные только для законов субъектов Российской 
Федерации, принятых по предмету совместного ведения 
Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. 
Анализ законотворческой практики субъектов Российской Федерации 
позволил выявить общие и уникальные предметы регулирования, 
выделить различные методы регулирования однородных отношений 
в различных субъектах Российской Федерации, обнаружить 
различные подходы к систематизации. Удалось назвать наиболее 

Законы субъектов Российской Федерации, содержащие нормы земельного права

характерные для законов субъектов Российской Федерации законотворческие 
ошибки, в том числе специфические ошибки, которые 
характерны для законов, принятых по предметам совместного ведения 
Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. 
Заслуживают внимания пути совершенствования качества законов 
субъектов Российской Федерации, содержащих нормы земельного 
права, намеченные автором, в том числе касающиеся повышения 
их согласованности с Земельным кодексом Российской 
Федерации, федеральными законами. Сегодня одним из наиболее 
проблемных моментов в развитии законодательства субъектов Российской 
Федерации является нарушение системных связей между 
предписаниями, содержащимися в законах субъектов Российской 
Федерации, и предписаниями, содержащимися в федеральных законах: 
термины, легальная дефиниция которых определена федеральными 
законами, используются в законах субъектов Российской 
Федерации в ином значении; не отражаются или неверно отражаются 
системные связи с нормами федеральных законов, полностью 
или частично дублируются нормы федеральных законов и т.п. 
Практическую ценность для законотворческого процесса имеет 
методика оценки качества законов субъектов Российской Федерации, 
принятых по предметам совместного ведения Российской 
Федерации и субъектов Российской Федерации, а также предложенные 
автором подходы к подготовке и оценке проектов законов, 
к экспертизе и мониторингу эффективности действующих законов.
Данное издание может быть полезно работникам законодательных 
органов, органов исполнительной власти субъектов Российской 
Федерации, судебных органов, а также использовано в научно-
исследовательской деятельности и учебном процессе по курсу 
«Земельное право», спецкурсу «Законы субъектов Российской Федерации, 
содержащие нормы земельного права».
В. В. Ершов,
ректор Российской академии правосудия,
д-р юрид. наук, профессор,
заслуженный деятель науки РФ,
заслуженный юрист РФ,
академик РАЕН

ВВЕДЕНИЕ

Научно-практическое пособие «Законы субъектов Российской 
Федерации, содержащие нормы земельного права» является результатом 
объединения интересов автора к проблемам качества закона 
и земельного права и 8-летнего практического опыта законопроектных 
работ. Цель — анализ региональных подходов к регулированию 
земельных отношений, оценка качества законов субъектов Российской 
Федерации, содержащих нормы земельного права, и предложение 
путей его совершенствования. 
В первой главе пособия рассматриваются проблемы придания 
законам субъектов Российской Федерации надлежащего качества. 
Отправной точкой исследования стала история развития регионального 
земельного законодательства и краткая оценка его современного 
состояния (1.1.1). Формирование земельного законодательства 
субъектов Российской Федерации должно начинаться с определения 
круга норм права, подлежащих установлению на региональном 
уровне (1.1.2), и наиболее рационального их распределения между 
законами субъекта Российской Федерации (1.1.3). 
Качество законов субъектов Российской Федерации оценивается 
через атрибуты и критерии качества закона (1.2.1.). Надлежащее 
качество законопроект приобретает в процессе законотворческой 
и законодательной деятельности, а действующий закон — путем 
внесения в него изменений и дополнений, если экспертиза выявила 
нарушение атрибутов или критериев качества закона (1.2.2). Наиболее 
распространенные законотворческие ошибки, свидетельствующие 
о нарушении атрибутов и критериев качества закона, приведены 
в разделе 1.2.3.

Законы субъектов Российской Федерации, содержащие нормы земельного права

Во второй главе рассматриваются наиболее распространенные 
предметы регионального регулирования: отношения по использованию 
и охране земель (2.1); имущественные отношения, связанные 
с земельными участками сельскохозяйственных угодий (2.2); 
отношения в сфере реализации прав граждан на землю (2.3); отношения, 
связанные с управлением в области использования и охраны 
земель (2.4). 
Каждый предмет регионального регулирования раскрывается 
через совокупность регулируемых субъектами Российской Федерации 
отношений. Рассматриваются способы, применяемые субъектами 
Российской Федерации при регулировании каждого вида отношений, 
даются рекомендации по выбору наиболее оптимального 
из них. 
Примеры из судебной практики иллюстрируют выявленные на 
практике несовершенства законов и их оценку судами. В Заключении 
содержатся общие выводы о путях совершенствования законов 
субъектов Российской Федерации.
В Приложение включена Программа спецкурса для магистров 
«Законы субъектов Российской Федерации, содержащие нормы 
земельного права», изучение которого позволит существенно расширить 
и углубить знания в сфере земельного права, так как традиционный 
курс по дисциплине «Земельное право» в основном сосредоточен 
на изучении норм федерального законодательства. 
Автор надеется, что пособие окажется полезным для специалистов, 
занимающихся законопроектной и законодательной деятельностью: 
учет практики регионального регулирования при разработке 
проектов федеральных законов позволит избежать избыточного 
федерального регулирования, своевременно изменить нормы, недостатки 
которых выявлены в региональной практике. При разработке 
проектов законов субъектов Российской Федерации учет опыта 
других регионов позволит «учиться на чужих ошибках», а также выбирать 
способы регулирования, эффективность которых доказана 
практикой других регионов.
Автор также выражает надежду на то, что представленное пособие 
окажется полезным судьям, особенно впервые назначенным на эту 
должность, и работникам судов при толковании норм законов субъектов 
Российской Федерации при разрешении земельных споров, 

Введение

при рассмотрении заявлений о признании недействующими норм 
законов субъектов Российской Федерации, а также в законопроектной 
работе.
Автор будет признателен за отклики на представленное пособие, 
которые можно направить по адресу sev371@yandex.ru , а также в Издательство 
Российской академии правосудия: iicentre@yandex.ru.

Елена Сырых
канд. юрид. наук, доцент

Пособие подготовлено на основе исследования, выполненного 
при финансовой поддержке РГНФ в рамках научно-исследовательского 
проекта РГНФ («Проблемы земельного законодательства 
субъектов РФ: критерии качества и пути совершенствования»), 
проект № 0703–00133а.

ГЛАВА 1

Качество законов субъектов Российской 
Федерации, содержащих нормы 
земельного права

1.1. Формирование земельного законодательства 
субъектов Российской Федерации

1.1.1. Законы субъектов Российской Федерации, содержащие 
нормы земельного права: история развития и современное 
состояние 

Формирование земельного законодательства в регионах началось 
в 90-х годах XX в., когда в развитие земельного законодательства РСФСР 
были приняты первые земельные кодексы, законы о земле, законы 
о крестьянских фермерских хозяйствах. Эти акты отразили коренные 
преобразования, произошедшие в сфере регулирования земельных отношений: 
введение новой системы имущественных прав на земельные 
участки, в том числе права частной собственности, установление платности 
землепользования, начало реорганизации колхозов, совхозов 
и приватизации используемых ими сельскохозяйственных угодий. 
После принятия Конституции Российской Федерации 1993 г. 
полноценному развитию земельного законодательства субъектов 
Российской Федерации препятствовало отсутствие системного 
регулирования земельных отношений на федеральном уровне: Земельный 
кодекс РСФСР 1991 г. действовал лишь частично — ряд 
его норм был отменен Указом Президента Российской Федерации 
от 24 декабря 1993 № 2287 «О приведении земельного законодательства 
РФ в соответствие с Конституцией Российской Федерации», 
а регулирование отношений, связанных с землей, осуществлялось 
преимущественно указами Президента Российской Федерации 
и постановлениями Правительства Российской Федерации, которые 
не содержали и не могли содержать системного регулирования. 
Поскольку федеральное законодательство было бессистемным, 
пробельным, противоречивым, часто недостаточно определенным 

1.1.  Формирование земельного законодательства субъектов Российской 
Федерации

и ясным, перед субъектами Российской Федерации стояла нелегкая 
задача по принятию не противоречащих противоречивому федеральному 
законодательству законов, по системному регулированию 
земельных отношений в отсутствие закрепленных на федеральном 
уровне основ регулирования.
Эта нелегкая задача по-разному решалась в регионах: одни вообще 
отказались от принятия каких-либо законодательных актов, 
другие почти полностью дублировали нормы федеральных законов 
в региональных земельных кодексах и законах о земле, третьи 
активно принялись за законотворчество и создавали свое законодательство 
без оглядки на федеральное. В период с 1997 по 2000 г. 
законодательство субъектов Российской Федерации начало развиваться 
более активно: в ряде субъектов Российской Федерации были 
разработаны и приняты законы, закрепляющие основы регионального 
регулирования земельных отношений. 
Современный этап в развитии законодательства субъектов Российской 
Федерации начался с принятием в 2001 г. Земельного кодекса 
Российской Федерации (далее — ЗК РФ), когда на федеральном 
уровне земельные отношения вновь стали регулироваться законами, 
а федеральное законодательство стало более последовательным, 
системным и активно развивающимся, что создало базу для системного 
регулирования земельных отношений и на региональном 
уровне. 
В настоящее время законы, содержащие нормы земельного права, 
приняты во всех субъектах Российской Федерации, при этом по 
одному закону действует лишь в Республике Калмыкия, Омской области, 
Свердловской области, Тамбовской области, Ненецком автономном 
округе и Ямало-Ненецком автономном округе, в среднем 
на субъект Российской Федерации приходится до пяти действующих 
законов (Диаграммы 1, 2). 
Существенно повысилось качество принимаемых субъектами 
Российской Федерации законов: если на первых этапах достаточно 
часто встречались факты дублирования норм федерального законодательства 
или противоречия им, то на современном этапе эти 
ошибки хотя и имеют место, но постепенно их число снижается, 
повышается ясность, точность, логическая правильность региональных 
законов.

Глава 1.  Качество законов субъектов Российской Федерации, содержащих нормы 
земельного права

Диаграмма 1
Число законов, содержащих нормы земельного права, 
действующих в субъектах Российской Федерации 
(по оси Х — число законов, по оси Y — названия субъектов РФ)