Законодательное регулирование землеустройства и кадастровых отношений в постсоветской России

Москва

ИНФРА-М

202ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ 

РЕГУЛИРОВАНИЕ 

ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВА 

И КАДАСТРОВЫХ ОТНОШЕНИЙ 

В ПОСТСОВЕТСКОЙ РОССИИ

С.А. ЛИПСКИ

МОНОГРАФИЯ

Липски С.А.

Л61 
 Законодательное регулирование землеустройства и кадастровых 
отношений в постсоветской России : монография / С.А. Липски. —
Москва : ИНФРА-М, 2023. — 216 с. — (Научная мысль). — DOI 
10.12737/1044648.

ISBN 978-5-16-015647-7 (print)
ISBN 978-5-16-108037-5 (online)

В монографии исследовано, как в постсоветской России осуществлен 

и продолжается процесс трансформации законодательства о землеустройстве 
и кадастровых отношениях. Для этого последовательно проанализировано, 
как сформировалось современное понимание землеустройства 
и кадастра в России, их соотношение между собой, а также соответствующий 
зарубежный опыт; как изменилось позиционирование в современной 
системе законодательства регулирующих их нормативных актов; как 
за последние 25–30 лет развивались земельное законодательство и система 
органов земельного управления; как организованы непосредственно 
землеустроительные  и кадастровые действия;  какие проблемы правового 
характера им сейчас свойственны и как они решаются.

Изложенные в монографии результаты отражают выявленные тенденции 

и закономерности в сфере законодательного регулирования землеустройства 
и кадастровых отношений, поясняют причины, повлиявшие на выбор зако-
нодателем того или иного варианта развития соответствующей правовой базы.

Для студентов и преподавателей, а также всех интересующихся земельным 

правом.

УДК 349.41(470+571)(075.4)

ББК 67.407(2Рос)

УДК 349.41(470+571)(075.4)
ББК 67.407(2Рос)
 
Л61

© Липски С.А., 2020

ISBN 978-5-16-015647-7 (print)
ISBN 978-5-16-108037-5 (online)

Р е ц е н з е н т ы: 

Никонов В.Н., исполнительный директор некоммерческой организации 

«Российская ассоциация частных землемеров», кандидат  экономических наук;

Шеломенцев В.Н., профессор кафедры аграрного и экологического 

права Государственного университета по землеустройству, доктор юриди-
ческих наук, профессор

ВВЕДЕНИЕ

В России с советского времени, когда земельный строй харак-
теризовался исключительностью собственности государства на 
землю, а процесс ее использования был подчинен требованиям 
плановой экономики, ключевыми инструментами, обеспечиваю-
щими управление земельным фондом, были 1) землеустройство  
и 2) государственный земельный кадастр (с 2008 г. — государ-
ственный кадастр недвижимости, впрочем, последний таким ин-
струментом так и не стал). Перемены, связанные с осуществлением 
земельной реформы 1990-х гг., существенным образом изменили 
роль и задачи землеустройства и кадастра. Среди имевших особое 
значение следует выделить такие ее аспекты, как приватизация зе-
мельных участков, их вовлечение в гражданский оборот, введение 
платности землепользования, разграничение государственной зе-
мельной собственности на федеральную, региональную и муници-
пальную.
При этом возникли проблемы организационного, техниче-
ского, финансового и даже кадрового характера. В данной работе 
рассмотрена правовая составляющая развития землеустройства  
и кадастра, в которой можно выделить пять проблем. Точнее, это 
группы проблем, поскольку в каждой из них имелись (а в неко-
торых случаях все еще имеются) достаточно структурированные  
по отношению друг к другу нерешенные вопросы.
Во-первых, в системе земельного законодательства и смежных  
с ним отраслей произошли глобальные изменения. Причем на про-
тяжении большей части постсоветского периода имелись проблемы 
фрагментарности правового регулирования земельных отношений 
(в полной мере ее не решило даже принятие в 2001 г. кодифициро-
ванного акта — Земельного кодекса Российской Федерации). Не-
простым было и остается соотношение этой отрасли со смежными 
правовыми отраслями. А за последние 3–4 года эта сфера стала 
одной из наиболее кардинально обновившихся и продолжающих 
динамично развиваться отраслей в системе отечественного законо-
дательства. 
Во-вторых, в постсоветской России получило существенное раз-
витие правовое регулирование непосредственно землеустройства  
и кадастра (сначала земельного, а в последнее десятилетие — не-
движимости). Причем вектор их развития, а также соотношение 
землеустройства и кадастра (кадастровой деятельности) между 

собой за это время менялись. Это же относится к правовому полю 
в вопросах регистрации прав на землю и другую недвижимость  
и к соотношению такой регистрации с кадастром. Кроме того,  
с 2007 г. федеральным законодателем предусмотрен совершенно 
новый по сравнению со всей прежней историей землеустройства  
и кадастра вид деятельности — кадастровые работы, которые вы-
полняются на основании договора-подряда; тогда же было легали-
зовано новое для отечественного права понятие — «кадастровые 
отношения». Буквально в прошлом году совершенствование земле-
устройства было определено Правительством Российской Феде-
рации в качестве одного из основных направлений государственной 
политики в области управления земельным фондом1. Причем со-
гласно правительственному плану мероприятий по совершенство-
ванию правового регулирования земельных отношений уже в 2019 г. 
в Государственную Думу должна быть внесена новая редакция Фе-
дерального закона «О землеустройстве»2.
В-третьих, произошел существенный пересмотр подходов к го-
сударственному управлению, который затронул как его в целом 
(новые система и структура соответствующих органов), так и осо-
бенности управления земельным фондом. Все это было закреплено 
законодательно3.
В-четвертых, в состоянии земельного фонда произошли (и про-
должаются) кардинальные изменения, требующие землеустрои-
тельного и кадастрового обеспечения, а также отражения их в ка-
дастре.
В-пятых, в период реформ, как в 1990-х, так и в последующих 
годах, принятие нормативных правовых актов, регулирующих земельно-
имущественную сферу (а землеустройство и кадастр —  
в особенности), по большей части стало не результатом научных 

1 
Согласно распоряжению от 3 марта 2012 г. № 297-р  (в ред. от 28 августа 
2014 г.) об утверждении Основ государственной политики использования 
земельного фонда Российской Федерации на 2012–2020 гг. // Собр. зако-
нодат. Рос. Федерации. 2012. №  12. Ст. 1425.
2 
Утв. распоряжением Правительства Российской Федерации от 8 ноября 
2018 г. № 2413-р // Собр. законодат. Рос. Федерации. 2018. №  46. Ст. 7112. 
(раздел VI Плана).
3 
Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной 
службы Российской Федерации» (с послед. изм. и доп.) // Рос. газ. 2003.  
31 мая; Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной 
гражданской службе Российской Федерации» (с послед. дополн. и изм.) // 
Рос. газ. 2004. 31 июл.; Указ Президента Российской Федерации от 11 января 
1995 г. № 32 «О государственных должностях Российской Федерации» 
(с послед. дополн. и изм.) // Рос. газ. 1995. 17 янв. и др.

разработок, а иных факторов. Так, принимаемые законодательные 
решения, как правило, были либо составной частью общеполити-
ческих преобразований, либо обеспечивали выполнение иных со-
циально-политических вопросов, которым в конкретный момент 
времени была свойственна большая приоритетность (для законо-
дательных органов). В качестве примера можно привести образо-
вание земельных долей (это было нужно для ускорения аграрных 
преобразований и для придания им необратимости) и неодно-
кратные изменения возможностей совершения с ними различных 
сделок (фактически — правового статуса таких долей). Это весьма 
масштабная проблема — сейчас в общей долевой собственности 
находится 40% сельскохозяйственных угодий (а в момент привати-
зации этот показатель доходил до 60%). Таким же примером явля-
ется исключение межевания земельных участков из состава земле-
устроительных работ — для введения в перспективе единого налога 
на недвижимость.
Содержание и логическая последовательность данной работы 
следующие.
Сначала проведен анализ того, в каком состоянии находятся 
земельные ресурсы (как объект использования, охраны и учета), 
каково соотношение понятий «недвижимость» и «природные  
объекты».
Затем — особенности того, как происходило формирование со-
временного понимания землеустройства и кадастровых отношений 
в России, их роли в системе земельных отношений и управления 
недвижимостью; а также соответствующий зарубежный опыт.
Далее рассмотрены ключевые особенности развития земельного 
законодательства в постсоветский период и структура органов, за-
конодательно уполномоченных в области землеустройства и када-
стров, и их компетенции.
Наконец, в заключительных главах монографии проанализи-
рована непосредственно правовая база: 1) землеустройства (до-
советского и советского периодов, современного федерального  
и регионального законодательства); 2) кадастровых отношений (зе-
мельный кадастр советского периода, современные кадастровый 
учет недвижимости, регистрация прав на нее, кадастровая деятель-
ность и кадастровая оценка).

СОКРАЩЕНИЯ

а) общепринятые и специальные:
АПК — агропромышленный комплекс;
ВРИ ЗУ — вид разрешенного использования земельного участка; 
ГЗН — государственный земельный кадастр; 
ГКН — государственный кадастр недвижимости; 
ГКО — государственная кадастровая оценка;
ГЛР — государственный лесной реестр;
госрегистратор прав — федеральный государственный гражданский 
служащий, являющийся должностным лицом органа регис-
трации прав;
госрегистрация прав — государственная регистрация прав на недви-
жимое имущество и сделок с ним; 
ЕГРН — Единый государственный реестр недвижимости;
ЕГРП — Единый государственный реестр прав на недвижимое иму-
щество и сделок с ним;
земли промышленности и иного специального назначения — земли 
промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиове-
щания, телевидения, информатики, земли для обеспечения кос-
мической деятельности, земли обороны, безопасности и земли 
иного специального назначения;
ИЖС — индивидуальное жилищное строительство;
КФХ — крестьянские (фермерские) хозяйства;
ЛПХ — личные подсобные хозяйства;
МФЦ — многофункциональный центр предоставления государ-
ственных и муниципальных услуг;
ОКС — объект капитального строительства;
ОНС — объект незавершенного строительства;
ООПТ — особо охраняемые природные территории;
РБУ — региональные бюджетные учреждения, определяющие  
с 2017 г. кадастровую стоимость объектов недвижимости;
регион(ы) — субъект(ы) Российской Федерации;
СОКИ — саморегулируемая организация кадастровых инженеров;
ФОИВ — федеральный орган (органы) исполнительной власти; 
ФЦП — Федеральная целевая программа;
б) федеральные органы исполнительной власти:
Госкомзем РСФСР — Государственный комитет РСФСР по зе-
мельной реформе (1990–1991), Государственный комитет 
РСФСР по земельной реформе и поддержке крестьянских (фер-

мерских) хозяйств (1991 г.); Государственный комитет Рос-
сийской Федерации по земельной политике (1998–2000);
Минимущество России — Министерство имущественных отно-
шений Российской Федерации (существовало до 2004 г.);
Минприроды России — Министерство природных ресурсов и эко-
логии Российской Федерации;
Минсельхоз России — Министерство сельского хозяйства Рос-
сийской Федерации;
Минэкономразвития России — Министерство экономического раз-
вития Российской Федерации;
Росземкадастр — Федеральная служба земельного кадастра России 
(2000–2004);
Росимущество — Федеральное агентство по управлению государ-
ственным имуществом;
Роскомзем — Комитет по земельной реформе и земельным ре-
сурсам при Правительстве Российской Федерации (1991–1993), 
Комитет Российской Федерации по земельным ресурсам и зем-
леустройству (1993–1998);
Рослесхоз — Федеральное агентство лесного хозяйства;
Роснедвижимость — Федеральное агентство кадастра объектов не-
движимости (2004–2009);
Росприроднадзор — Федеральная служба по надзору в сфере приро-
допользования;
Росрегистрация — Федеральная регистрационная служба (2004–
2009);
Росреестр — Федеральная служба государственной регистрации, 
кадастра и картографии;
Россельхоз — Федеральное агентство по сельскому хозяйству 
(2004–2005); 
Россельхознадзор — Федеральная служба по ветеринарному и фито-
санитарному надзору;
в) нормативные правовые акты:
ГК РФ — Гражданский кодекс Российской Федерации1;
Закон о госрегистрации прав — Федеральный закон «О государствен-
ной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»2;

1 
Гражданский кодекс Российской Федерации – части первая (от 30 но-
ября 1994 г. № 51-ФЗ), вторая (от 26 января 1996 г. № 14-ФЗ), третья (от 
26 ноября 2001 г. № 146-ФЗ) и четвертая (от 18 декабря 2006 г. № 230-ФЗ)  
(с послед. дополн. и изм.)  // Рос. газ. 1994. 8 дек. (часть первая), 1996. 6–8, 10 фев. 
(часть вторая), 2001. 28 нояб. (часть третья), 2006. 22 дек. (часть четвертая).
2 
Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной ре-
гистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (с послед.  

Закон о земельном кадастре — Федеральный закон «О государ-
ственном земельном кадастре»1;
Закон о землеустройстве — Федеральный закон «О землеустройстве»2;
Закон о кадастре — Федеральный закон «О государственном ка-
дастре недвижимости»3 (с 2017 г. — «О кадастровой деятель-
ности»);
Закон о кадастровой оценке — Федеральный закон «О государ-
ственной кадастровой оценке»4;
Закон о лесной амнистии — Федеральный закон «О внесении из-
менений в отдельные законодательные акты Российской Феде-
рации в целях устранения противоречий в сведениях государ-
ственных реестров и установления принадлежности земельного 
участка к определенной категории земель»5;
Закон о плате за землю — закон Российской Федерации «О плате  
за землю»6;
Закон об обеспечении плодородия — «О государственном регулиро-
вании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного 
назначения»7;
Закон об обороте сельхозземель — Федеральный закон «Об обороте 
земель сельскохозяйственного назначения»8;
 дополн. и изм.) // Рос. газ. 1997. 30 июл. (большая часть его норм не 
действует, окончательно утратит силу с 2020 года).
1 
Федеральный закон от 2 января 2000 г. № 28-ФЗ «О государственном зе-
мельном кадастре» // Рос. газ. 2000. 10 янв. (утратил силу).
2 
Федеральный закон от 18 июня 2001 г. № 78-ФЗ «О  землеустройстве»  
(с послед. дополн. и изм.) // Рос. газ. 2001. 23 июн.
3 
Федеральный закон от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ «О государственном ка-
дастре недвижимости» (с послед. дополн. и изм.) // Рос. газ. 2007. 1 авг.  
(с 2017 г. – Федеральный закон «О кадастровой деятельности»).
4 
Федеральный закон от 3 июля 2016 г. № 237-ФЗ «О государственной ка-
дастровой оценке» (с послед. дополн. и изм.) // Рос. газ. 2016.  6 июл.
5 
Федеральный закон № 280-ФЗ от 29 июля 2017 г. «О внесении изменений 
в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях устра-
нения противоречий в сведениях государственных реестров и установления 
принадлежности земельного участка к определенной категории земель» // 
Рос. газ. 2017. 4 авг.
6 
Закон Российской Федерации от 11 октября 1991 г. № 1738-1 «О плате  
за землю» (с послед. дополн. и изм.) // Ведомости СНД и ВС РФ. 1991.  
№ 44. Ст. 1424.
7 
Федеральный закон от 16 июля 1998 г. № 101-ФЗ «О государственном регу-
лировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назна-
чения» (с послед. дополн. и изм.)  // Собр. законодат. Рос. Федерации. 1998. 
№ 29. Ст. 3399.
8 
Федеральный закон от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохо-
зяйственного назначения» (с послед. дополн. и изм.) // Рос. газ. 2002. 27 июл.

Закон об оценочной деятельности — Федеральный закон «Об оце-
ночной деятельности в Российской Федерации»1; 
Закон о регистрации недвижимости — Федеральный закон «О госу-
дарственной регистрации недвижимости»2;
ЗК РСФСР — Земельный кодекс РСФСР (1922, 1970 или 1991 г.)3;
ЗК РФ — Земельный кодекс Российской Федерации4; 
ЛК РФ — Лесной кодекс Российской Федерации5;
НК РФ — Налоговый кодекс Российской Федерации6.

1 
Федеральный закон от 29 июля 1998 г. № 135-ФЗ «Об оценочной деятель-
ности в Российской Федерации» (с послед. дополн. и изм.) // Рос. газ. 1998. 
6 авг.
2 
Федеральный закон от 13 июля 2015 г. № 218-ФЗ «О государственной ре-
гистрации недвижимости» (с послед. дополн. и изм.) // Рос. газ. 2015. 17 июл.
3 
Земельный кодекс РСФСР от 25 апреля 1991 г. № 1103-1 // Ведомости СНД 
и ВС РСФСР.1991. № 22. Ст. 768 (утратил силу).
4 
Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ 
(с послед. дополн. и изм.) // Рос. газ. 2001. 30 окт.
5 
Лесной кодекс Российской Федерации от 4 декабря 2006 г. № 200-ФЗ  
(с послед. дополн. и изм.) // Рос. газ. 2006. 8 дек.
6 
Налоговый кодекс Российской Федерации – части первая (от 31 июля 1998 
г. №146-ФЗ) и вторая (от 5 августа 2000 г. № 117-ФЗ) (с послед. дополн. 
и изм.)  // Рос. газ. – 1998. – 6 авг. (часть первая), Собр. законодат. Рос. 
Федерации. 2000. № 32. Ст. 3340 (часть вторая).

Глава 1 
ПОНЯТИЕ И СУЩНОСТЬ ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВА  
И КАДАСТРА, ПОЗИЦИОНИРОВАНИЕ 
РЕГУЛИРУЮЩИХ ИХ НОРМАТИВНЫХ АКТОВ  
В СИСТЕМЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

1.1. ЗЕМЕЛЬНЫЕ РЕСУРСЫ КАК ОБЪЕКТ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ, 
ОХРАНЫ И УЧЕТА, СООТНОШЕНИЕ ПОНЯТИЙ  
«НЕДВИЖИМОСТЬ» И «ПРИРОДНЫЕ ОБЪЕКТЫ»

Земля представляет собой незаменимый, нерукотворный природный 
ресурс, который пространственно ограничен и занимает 
особое место среди других ресурсов и благ, доступных человечеству. 
Общественные отношения, возникающие относительно земли, раз-
ноаспектны. Это свойственно для любых времен, народов и территорий. 
Земля выступает в качестве: 
 
• территории государства, на которую распространяется его суверенитет; 
 
• 
безальтернативного всеобщего пространственного базиса любой 
деятельности; 
 
• средства производства в сельском и лесном хозяйстве (в первом 
случае она является и предметом труда, и его средством);
 
• ключевого компонента природной среды, находящегося во взаимодействии 
с другими природными средами; 
 
• кладовой водных, минеральных и других ресурсов.
Правовой, политической, экономической и другими отраслями 
наук даны различные определения земельных отношений. 
Но поскольку данная монография сосредоточена на проблемах 
землеустройства и кадастра, то для начала приведем определение 
земельных отношений, ставшее классическим для современных 
землеустроителей, — это «общественные отношения, связанные 
с присвоением земельных участков, владением, пользованием  
и распоряжением ими»1. Такое их понимание стало результатом 
длительной эволюции земельных отношений. Период XVI–XIX 
столетий кратко охарактеризован в табл. 1, а примерно со второй 
половины XIX в. под воздействием неоклассицизма земля стала 
рассматриваться (а земельные отношения — регулироваться)  
не как самостоятельный эколого-хозяйственный фактор, а как ба-

1 
Волков С.Н. Землеустройство: в 5 т. Т. 1. М.: Колос, 2001. С. 38.