Национальная безопасность, юридическая ответственность и безответственность: проблемы механизма взаимодействия и системных связей

НАЦИОНАЛЬНАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ,  
НАЦИОНАЛЬНАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ,  
ЮРИДИЧЕСКАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ 
ЮРИДИЧЕСКАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ 

И БЕЗОТВЕТСТВЕННОСТЬ
И БЕЗОТВЕТСТВЕННОСТЬ

ПРОБЛЕМЫ МЕХАНИЗМА ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ 
ПРОБЛЕМЫ МЕХАНИЗМА ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ 

И СИСТЕМНЫХ СВЯЗЕЙ
И СИСТЕМНЫХ СВЯЗЕЙ

Москва 
РИОР

ИНФРА-М

Монография
Монография

Под редакцией доктора юридических наук, 

профессора  Д.А. Липинского

ADVANCES IN 
LAW STUDIES

УДК 
340.1

ББК 
67.0

 
Н35

УДК 340.1

ББК 67.0

© Коллектив авторов

Национальная безопасность, юридическая ответственность и безответственность: проблемы механизма взаимодействия и системных связей :  
монография / Д.А. Липинский, Н.В. Макарейко, А.А. Мусаткина и др.; 
под ред. д-ра юрид. наук., проф. Д.А. Липинского. — Москва: РИОР : 
ИНФРА-М, 2022. — 578 с. — (Advances in Law Studies). — DOI: https://
doi.org/10.29039/02039-5

ISBN 978-5-369-01874-3 (РИОР) 
ISBN 978-5-16-017091-6 (ИНФРА-М, print)

Монография посвящена относительно новому направлению в юридической 

науке — теории национальной безопасности и ее юридического обеспечения. 
Национальная безопасность рассматривается с точки зрения ее механизма и юри-
дического обеспечения во взаимосвязи с юридической ответственностью и без-
ответственностью. В работе определяются место, значение и роль юридической 
ответственности с юридической безопасностью в механизме обеспечения наци-
ональной безопасности, а также угрозы, исходящие от юридической безответ-
ственности для нормального функционирования общества и государства. Иссле-
дуются системные связи между данными явлениями.

Книга адресована научным работникам, студентам юридических направлений 

подготовки, аспирантам, магистрантам, а также всем лицам, интересующимся во-
просами национальной безопасности и юридической ответственности.

Первая книга дилогии. Законодательство приведено по состоянию на 30 де-

кабря 2019 года.

Н35

А в т о р ы : 
Липинский Д.А. — д-р юрид. наук, профессор, профессор кафедры теории и исто-

рии государства и права ФГБОУ ВО «Тольяттинский государственный университет»;

Макарейко Н.В. — д-р юрид. наук, доцент, профессор кафедры административ-

ного права и процесса ФГКОУ ВО «Нижегородская академия МВД России»; 

Мусаткина А.А. — канд. юрид. наук, доцент, доцент кафедры конституционного 

и административного права ФГБОУ ВО «Тольяттинский государственный университет»;


Фомин А.А. — д-р юрид. наук, профессор, профессор кафедры конституционного 
и административного права ФГБОУ ВО «Санкт-Петербургский государственный 
экономический университет»; 

Станкин А.Н. — канд. юрид. наук, доцент, доцент кафедры конституционного и административного 
права ФГБОУ ВО «Тольяттинский государственный университет»; 

Чуклова Е.В. — канд. юрид. наук, доцент, доцент кафедры предпринимательского и 

трудового права ФГБОУ ВО «Тольяттинский государственный университет» 

Р е ц е н з е н т ы :
Хужин А.М. — д-р юрид. наук, профессор;
Романовский Г.Б. — д-р юрид. наук, профессор

ФЗ 
№ 436-ФЗ
Издание не подлежит маркировке 
в соответствии с п. 1 ч. 2 ст. 1

ISBN 978-5-369-01874-3 (РИОР) 
ISBN 978-5-16-017091-6 (ИНФРА-М, print)

АВТОРСКИЙ КОЛЛЕКТИВ

Липинский Дмитрий Анатольевич, доктор юридических наук, профессор, 
профессор кафедры теории и истории государства и права 
ФГБОУ ВО «Тольяттинский государственный университет»: введение, § 
2.1, 2.2, глава 3; в соавторстве с А.А. Мусаткиной — § 2.3, 6.1, 
6.2, 12.4; в соавторстве с А.А. Мусаткиной, А.Н. Станкиным, 
Е.В. Чукловой — § 12.1; в соавторстве с Н.А. Макарейко, А.А. Му-
саткиной — § 12.2.

Макарейко Николай Владимирович, доктор юридических наук, 

доцент, профессор кафедры административного права и процесса  
ФГКОУ ВО «Нижегородская академия МВД России» — § 1.1, 1.2, 1,5, 
глава 9; в соавторстве с Д.А. Липинским, А.А. Мусаткиной — § 12.2.

Фомин Алексей Александрович, доктор юридических наук, профессор, 
профессор кафедры конституционного и административного 
права ФГБОУ ВО «Санкт-Петербургский государственный 
экономический университет» — § 1.3, 1.4, 5.4, 5.5, глава 8, § 12.3.

Мусаткина Александра Анатольевна, кандидат юридических 

наук, доцент, доцент кафедры конституционного и административного 
права ФГБОУ ВО «Тольяттинский государственный университет»: 
глава 7; в соавторстве с Д.А. Липинским — § 2.3, 6.1, 6.2, 
12.4; в соавторстве с Д.А. Липинским, А.Н. Станкиным, Е.В. Чу-
кловой — § 12.1; в соавторстве с Н.А. Макарейко, Д.А. Липин-
ским — § 12.2.

Станкин Алексей Николаевич, кандидат юридических наук, доцент, 
доцент кафедры конституционного и административного 
права ФГБОУ ВО «Тольяттинский государственный университет» — 
глава 11, § 5.1, 5.2, 5.3; в соавторстве с Д.А. Липинским, 
А.А. Мусаткиной, Е.В. Чукловой — § 12.1.

Чуклова Елена Валериевна, кандидат юридических наук, доцент, 

доцент кафедры предпринимательского и трудового права ФГБОУ 
ВО «Тольяттинский государственный университет» — глава 4, глава 
10; в соавторстве с Д.А. Липинским, А.А. Мусаткиной, А.Н. Стан-
киным — § 12.1.

Заключение подготовлено всеми членами авторского коллектива.

ВВЕДЕНИЕ

Научная задача определения места, значения роли юридической 

ответственности в механизме обеспечения национальной безопасности 
обусловлена современным состоянием общественных отношений, 
уровнем развития общества, тенденциями формирования 
законодательства, позитивными и негативными факторами, действующими 
в отечественной правовой системе. В настоящее время 
мы наблюдаем количественный и качественный рост правонару-
шаемости; значительное увеличение техногенных катастроф, обусловленных 
безответственностью субъектов общественных отношений; 
транснациональный характер преступных группировок; 
коррупцию и другие негативные явления, которые создают угрозы 
национальной безопасности и подрывают авторитет России на 
международной арене. При этом во многом такое состояние обусловлено 
юридической безответственностью субъектов права, как 
государственных и муниципальных служащих, так и обычных 
граждан, не наделенных данным правовым статусом.

Не последняя роль в минимизации и устранении угроз национальной 
безопасности отводится юридической ответственности. 
Представляемое научное исследование направлено на разрешение 
задачи нейтрализации юридической безответственности, а также 
разработку системы мер юридической ответственности, призванных 
нивелировать или минимизировать угрозы национальной безопасности. 
Ее разрешение возможно не путем изолированного 
исследования юридической ответственности от механизма обеспечения 
национальной безопасности, а только в рамках данной системы, 
во взаимосвязях с иными элементами, которые показывают, 
как они дополняют и взаимно обеспечивают друг друга. Соответственно, 
сбой в одном элементе сложного механизма приводит 
к сбою в других элементах. Кроме того, в основе функционирования 
практически всех элементов национальной безопасности находится 
правовая основа, в том числе, и юридическая ответствен-
ность, а юридическая безопасность выступает составной частью 
национальной безопасности.

Актуальность данной проблемы заключается в том, что до настоящего 
времени юридическая ответственность, безответственность 
и национальная безопасность не имеют определенного семантического, 
гносеологического и логико-юридического статуса. 
С провозглашением человека, его прав и свобод высшей ценностью 
необходимо по-новому осмыслить взаимосвязь различных 
видов безопасности, определив в механизме национальной безопасности 
роль и значение юридической ответственности, а также 
юридической безопасности. До настоящего времени исследованию 
подвергались отдельные виды безопасности: экономическая, военная, 
экологическая, техногенная, информационная и юридическая. 
При этом юридическая ответственность и безопасность неизбежно 
сопутствуют друг другу, а зачастую юридическая ответственность 
обеспечивает различные виды безопасности, что 
обусловлено провозглашением нашего государства правовым, 
а также повышением роли и значения юридической ответственности 
в жизнедеятельности общества. 

Также не подвергалась исследованию юридическая ответственность 
во взаимосвязи с юридической безопасностью и юридической 
безответственностью. Между тем, юридическая ответственность 
в системе иных правовых средств занимает одно из ведущих 
мест в обеспечении юридической безопасности и иных видов национальной 
безопасности. В настоящее время возникла острая 
необходимость в совершенствовании юридической ответственности 
и механизма национальной безопасности, построении моделей 
взаимодействия юридической ответственности, юридической безопасности 
с иными видами безопасности. 

Глава 1. НОРМАТИВНАЯ СИСТЕМА НАЦИОНАЛЬНОЙ 

БЕЗОПАСНОСТИ

§ 1.1. Правовое регулирование национальной безопасности

В обеспечении национальной безопасности существенное значение 
имеет ее нормативное правовое регулирование. Этим можно 
объяснить, что в специальной литературе данной проблеме 
уделяется пристальное внимание1. Между тем по прошествии более 
чем полувекового периода не утратило своей актуальности 
суждение известного американского политолога А. Уолферса, что 
национальная безопасность является «нечетким символом», не 

1  Белокрылова Е.А., Бевзлюк Е.А. Комментарий к Федеральному закону 

от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ «О безопасности». М., 2012; Данилейко В.В. 
Теоретико-правовые проблемы обеспечения национальной безопасности 
России: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2010; Дихтиевский П.В. Административно-
правовое принуждение в механизме обеспечения личной безопасности: 
монография. М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2004. С. 72–118; 
Дугенец А.С., Мельников А.В., Васильев Ф.П., Дашко М.Н. Вопросы административно-
правового регулирования обеспечения безопасности современной 
России // Административное право и процесс. 2012. № 3. С. 65–67; Карда-
шова И.Б. О проблемах исследования обеспечения национальной безопасности // 
Административное право и процесс. 2014. № 5. С. 29–32; Мигачев Ю.И., 
Молчанов Н.А. Правовые основы национальной безопасности (административные 
и информационные аспекты) // Административное право и процесс. 
2014. № 1. С. 46–49; Позднышов А.Н. Государственная служба в сфере обеспечения 
общественной безопасности: монография. Ростов н/Д: Изд-во Рост. 
ун-та, 2003. С. 97–116; Правовая основа обеспечения национальной безопасности 
Российской Федерации: монография / Под ред. проф. А.В. Опалева. 
М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2004; Правовое обеспечение безопасности Российской 
Федерации / Под ред. В.Г. Вишнякова. М.: Юрид. лит., 2005; Стахов А.И. Административно-
публичное обеспечение безопасности в Российской Федерации: 
монография / Научн. ред. Б.В. Россинский. М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон 
и право, 2006. С. 63–88; Степашин С.В. Безопасность человека и общества 
(политико-правовой анализ): монография. СПб.: Санкт-Петербургский юридический 
институт МВД России, 1994. С. 106–110; Чапчиков С.Ю. Концептуальные 
основания национальной безопасности и механизм ее обеспечения: 
теоретико-правовое исследование: дис. … д-ра юрид. наук. Курск, 2018; Экономическая 
и национальная безопасность: учебник / Под ред. Е.А. Олейникова. 
М.: Изд-во «Экзамен», 2005. С. 60–69; и др. 

имеющим определенного значения1. Одним из факторов, который 
позволит его опровергнуть, является его нормативное правовое 
регулирование как один из важнейших видов юридической деятельности 
современного государства. Создание и эффективное 
функционирование механизма обеспечения национальной безопасности 
осуществляется в соответствии со следующим алгорит-
мом: выявление и существующих угроз, их оценка; выработка 
механизмов противодействия существующим и перспективным 
угрозам; реализация мер по предупреждению, нейтрализации 
угроз, восстановлению нарушенного правового состояния2.

Базовым нормативным правовым актом высшей юридической 

силы, регулирующим отношения в области национальной безопас-
ности, является Федеральный закон «О безопасности»3. В ст. 5 выше-
названного законодательного акта определено, что «правовую основу 
обеспечения безопасности составляют Конституция Российской Фе-
дерации, общепризнанные принципы и нормы международного пра-
ва, международные договоры Российской Федерации, федеральные 
конституционные законы, настоящий Федеральный закон, другие 
федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской 
Федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов 
Российской Федерации, органов местного самоуправления, принятые 
в пределах их компетенции в области безопасности».

Краткий ретроспективный анализ позволяет сделать вывод, что 

схожая норма была изложена в ст. 6 Закона РФ «О безопасности»4 
«Законодательные основы обеспечения безопасности». Следует при-
знать, что указанная норма в Федеральном законе «О безопасности» 
получила более удачное закрепление как с точки зрения содержания, 
так и юридической техники. Очевидно, что наряду с законами, нор-
мативную основу национальной безопасности составляют и подза-
конные нормативные правовые акты, принимаемые различными 
субъектами в пределах их компетенции.

1  Wolfers A. Discord and Collaboration. Essays on International Politics. 

Baltimore: Johns Hopkins University Press, 1962. P. 150.

2  Колтакова И.А. Экономическая безопасность России в условиях ин-

теграции: автореф. дис. … канд. экон. наук. М., 2006. С. 24; Степашин С.В. 
Теоретико-правовые аспекты обеспечения безопасности Российской Феде-
рации: автореф. дис. … д-ра юрид. наук, СПб., 1994. С. 15.

3  Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ «О безопасности» // 

Собрание законодательства РФ. 2011. № 1. Ст. 2. 

4  Закон РФ от 5 марта 1992 г. № 2446-I «О безопасности» // Ведомости 

Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета 
Российской Федерации. 1992. № 15. Ст. 769.

Анализ действующего законодательства в сфере национальной 

безопасности позволяет констатировать, что оно включает нормативные 
правовые акты различной юридической силы, находящиеся 
в определенной иерархической взаимосвязи1, которые образуют комплексный 
институт российского законодательства. Иерархическое 
построение правовой основы национальной безопасности предопределено 
внесением рубрики «160.000.000 Безопасность и охрана правопорядка» 
в классификатор нормативных правовых актов2. Включение 
безопасности в классификатор нормативных правовых актов 
является веским аргументом в пользу признания значимости деятельности 
по обеспечению национальной безопасности.

Система нормативных правовых актов, образующих правовую основу 
обеспечения национальной безопасности, весьма неоднородна, 
что актуализирует вопрос ее классификации. Построение соответствующей 
классификационной модели имеет важное доктринальное 
и прикладное значение. Во-первых, она поможет глубже проникнуть 
в сущность сложной многоуровневой иерархической системы нормативного 
правового регулирования национальной безопасности, познать 
ее юридическую природу. Во-вторых, проведенная классифика-
ция позволит субъектам правотворчества сформировать наиболее 
качественную нормативную правовую базу обеспечения национальной 
безопасности, устранить существующие и предупредить возможные 
недостатки в данной сфере. «Классификация в законодательстве — “
носитель”, форма выражения идей, которые, возможно, приобретут 
практическое воплощение в перспективе. В этом смысле 
классификация есть целевая установка законотворчества»3. В-третьих, 
классификация нормативных правовых актов в сфере национальной 
безопасности имеет выраженный утилитарный характер, так как позволит 
минимизировать юридические ошибки в ходе практической 
деятельности по обеспечению национальной безопасности, повысит 
ее эффективность. «В практической плоскости классификация обеспечивает 
научный подход в выборе форм и методов правового регулирования…»
4. В-четвертых, проведение классификации имеет важное 
дидактическое значение и в этой связи будет способствовать дальней-

1  Толстик В.А. Иерархия источников российского права: монография. 

Н. Новгород: Издательство «Общество «Интелсервис», 2001. 

2  Указ Президента РФ от 15 марта 2000 г. № 511 «О классификаторе право-

вых актов» // Собрание законодательства РФ. 2000. № 12. Ст. 1260.

3  Чуманов Е.В. Классификация в российском законодательстве: дис. … 

канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2005. С. 57.

4  Карасева М.В. Финансовое правоотношение. М., 2001. С. 254.

шему продуктивному исследованию по различным аспектам право-
вого обеспечения национальной безопасности. «С помощью класси-
фикации происходит теоретическое осмысление различных правовых 
явлений и устанавливается их соответствие эмпирическому матери-
алу. <…> Именно поэтому перед исследователями рано или поздно 
встает вопрос о необходимости классификации тех или иных явлений 
общественной жизни»1. 

Классификационная модель нормативных правовых актов в сфе-

ре национальной безопасности, построенная на основании много-
факторных подходов, позволяет выделить следующие виды: по уров-
ню нормативного правового регулирования (конституционный, меж-
дународно-правовой, федеральный, субъекта Российской Федерации 
(региональный), муниципальный, локальный); по юридической силе 
(законы, подзаконные нормативно-правовые акты); по территории 
действия (международные, общефедеральные, межрегиональные, 
региональные, местные, локальные); по порядку принятия (принятые 
на референдуме, государственными органами, органами местного 
самоуправления, должностными лицами организаций); по сроку дей-
ствия (срочные, бессрочные, временные).

С учетом заявленного предмета исследования наиболее целесообраз-

ным является рассмотрение нормативных правовых актов, образующих 
правовую основу обеспечения национальной безопасности с учетом 
уровня нормативного правового регулирования. В этой связи основное 
внимание нами будет сфокусировано на конституционном, междуна-
родно-правовом, федеральном, региональном (субъекта Российской 
Федерации), муниципальном, локальном уровнях регулирования.

Иерархию источников нормативного правового регулирования на-

циональной безопасности необходимо начать с конституционного уров-
ня, так как Конституция РФ2 «находится на высшем иерархическом 
уровне системы источников российского права»3. Приоритетная роль 
Конституции РФ по отношению к другим источникам обеспечения на-
циональной безопасности, в том числе и международно-правовым, пре-
допределена ч. 1 ст. 15 Конституции РФ, где закреплено: «Конституция 
Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое дей-
ствие и применяется на всей территории Российской Федерации.  

1  Маршакова Н.Н. Классификация в российском уголовном законода-

тельстве (теоретико-правовой анализ): дис. … канд. юрид. наук. Н. Новгород, 
2006. С. 44.

2  Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосова-

нием 12 декабря 1993 г. // Российская газета. 21.01.2009.

3  Толстик В.А. Указ. соч. С. 119.

Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федера-
ции, не должны противоречить Конституции Российской Федерации».

Конституция РФ выступает важным инструментом социального 

компромисса между личностью, обществом и государством. В этой 
связи Основной закон является в качестве нормативной правовой 
основы разрешения противоречий, возникающих в социально неод-
нородном обществе, способствует достижению баланса интересов во 
взаимоотношениях между участниками общественных отношений1.

В современном обществе национальная безопасность выступает 

в качестве одной из важнейших ценностей. В этой связи она должна 
быть юридически объективирована путем закрепления в Конституции 
РФ. Председателем Конституционного Суда РФ В.Д. Зорькиным было 
акцентировано внимание на изложении юридических ценностей в Основном 
законе: «В определенном смысле Конституция 1993 года есть 
выражение основных юридических ценностей, таких как права и свободы 
человека; верховенство права, справедливость и равенство; демократическое, 
федеративное, правовое и социальное государство; 
разделение властей; парламентаризм; правовая экономика»2. 

Юридическое признание национальной безопасности в качестве 

конституционно защищаемой ценности предопределяет необходимость 
ее истолкования с учетом взаимосвязи с другими закрепленными 
в Конституции РФ основными правами и свободами. Между ними 
следует обеспечить определенный баланс, который должен быть поддержан 
как законодателем, так и Конституционным Судом РФ3.

В настоящее время происходит изменение представления о безопасности, 
ее сущности, расширяются границы восприятия данного 
явления. Следует признать, что преодолено ограничительное воспри-
ятие национальной безопасности, которая совсем недавно, по сути, 
отождествлялась исключительно с государственной безопасностью, 
обеспечением государственного суверенитета. Сегодня она трактуется 
как существование без опасности личности, общества и государства, 
т.е. право на свободу, на существование без опасности. При этом 
национальная безопасность распространяется на все субъекты социально 
неоднородного общества безотносительно к национальной 

1  Бондарь Н.С. Власть и свобода на весах конституционного правосудия: 

защита прав человека Конституционным Судом РФ. М.: Юстицинформ, 
2005. С. 17–26.

2  Зорькин В.Д. Конституция новой России: к 15-летию принятия. Комментарий 
к Конституции Российской Федерации / Под ред. В.Д. Зорькина, 
Л.В. Лазарева. М.: Эксмо, 2009. С. 27.

3  Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. В.Д. Зорькина. 
3-е изд., пересмотр. М., 2013. С. 102.