Правовое обеспечение государственного управления в области охраны и использования объектов животного мира

ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ 

ГОСУДАРСТВЕННОГО

УПРАВЛЕНИЯ В ОБЛАСТИ 

ОХРАНЫ

И ИСПОЛЬЗОВАНИЯ

ОБЪЕКТОВ ЖИВОТНОГО МИРА

С.В. ИВАНОВА
О.А. ЯСТРЕБОВ

Москва
ИНФРА-М

2023

МОНОГРАФИЯ

УДК 351.765.2(075.4)
ББК 60.82
 
И21

Иванова С.В.

И21  
Правовое обеспечение государственного управления в области 

охраны и использования объектов животного мира : монография / 
С.В. Иванова, О.А. Ястребов. — Москва : ИНФРА-М, 2023. — 180 с. — 
(Научная мысль). — DOI 10.12737/1911711.

ISBN 978-5-16-018127-1 (print)
ISBN 978-5-16-111133-8 (online)
В монографии представлена концепция правового обеспечения государственного 
управления в области охраны и использования объектов 
животного мира, исследованы теоретические и правоприменительные аспекты 
рассматриваемой проблемы, разработаны доктринальные критерии 
эффективности правового обеспечения государственного фаунистического 
управления, а также обозначена роль принципов правового обеспечения 
государственного управления, которые способствуют повышению эффективности 
нормотворческой деятельности и правоприменительной практики, 
придают концептуальный характер законодательству о животном 
мире. Сформулированы выводы и предложения, формирующие концептуальную 
основу для последовательного совершенствования правового 
регулирования в целях обеспечения баланса социальных, экологических 
и экономических интересов.

Для студентов, аспирантов и преподавателей юридических вузов и факультетов, 
а также широкого круга читателей, интересующихся вопросами 
правовых отношений между людьми и животными.

УДК 351.765.2(075.4)

ББК 60.82

А в т о р ы :

Иванова С.В., доктор юридических наук, доцент, профессор кафедры 
теории государства и права Оренбургского института (филиала) 
Московского государственного юридического университета имени 
О.Е. Кутафина (МГЮА);

 Ястребов О.А., доктор юридических наук, профессор, ректор Российского 
университета дружбы народов (РУДН), заведующий кафедрой 
административного и финансового права Юридического института 
РУДН

Р е ц е н з е н т ы :

Краснова И.О., доктор юридических наук, профессор, заведующий 

кафедрой земельного и экологического права Российского государственного 
университета правосудия;

Соколов А.Ю., доктор юридических наук, профессор, заведующий 

кафедрой административного и муниципального права Саратовской 
государственной юридической академии

ISBN 978-5-16-018127-1 (print)
ISBN 978-5-16-111133-8 (online)

© Иванова С.В., Ястребов О.А., 

2023

Введение

Экологическая ситуация в Российской Федерации характеризу-
ется высоким уровнем антропогенного воздействия на природную 
среду и значительными экологическими последствиями экономи-
ческой деятельности. Существующая тенденция незаконного хищ-
нического изъятия объектов животного мира приводит к трагиче-
ским последствиям для всего биологического разнообразия жи-
вотного мира, исчезновению ценных промысловых и экологически 
значимых видов флоры и фауны. При этом основные угрозы для 
диких животных и естественных ареалов их обитания напрямую 
связаны с деятельностью человека. Экологические последствия 
деятельности человека все в большей степени превышают биоло-
гический ассимиляционный потенциал Земли, что в итоге при-
водит к исчезновению видов живой природы. Все это, согласно 
прогнозам экспертов, может привести к невосполнимой утрате 
био разнообразия на значительной территории земли уже к сере-
дине века. В таких условиях реализация системы правовых мер, 
направленных на обеспечение охраны и использования объектов 
животного мира в качестве одного из стратегических направлений 
обеспечения и укрепления национальной экологической безопас-
ности, является приоритетом внешней и внутренней политики на-
шего государства.
Обеспечение охраны и использования объектов животного мира 
является одной из тех проблем, которая не теряет своей актуаль-
ности и востребованности в практическом плане и требует особого 
внимания со стороны всех отраслей научных юридических знаний, 
включая науки административного права. Изучение проблем пра-
вового обеспечения государственного управления в сфере охраны 
и использования объектов животного мира на уровне фундамен-
тальных правовых исследований отвечает требованиям совре-
менного мира и является необходимой конкретизацией основных 
положений Стратегии экологической безопасности Российской 
Федерации до 2025 года.
Одним из ключевых направлений в деятельности государства 
в рамках сохранения и устойчивого использования диких жи-
вотных является создание эффективной системы органов госу-
дарственного управления. Организация надежного и стабильного 
механизма государственного управления в сфере охраны и использования 
объектов животного мира направлена на обеспечение 
устойчивого использования и сохранения диких животных. Таким 
образом, одним из приоритетов государственной политики России 
является повышение эффективности государственного управления, 

формирование государства, отвечающего требованиям модернизации 
экономики, обеспечения устойчивого социально-экономического 
развития.
Система государственного управления в сфере охраны и использования 
объектов животного мира создана для координации 
и взаимодействия деятельности органов государственной власти 
по охране и использованию природных ресурсов. Деятельность 
государственных органов направлена на реализацию требований 
законодательства о животном мире. Основной задачей государственного 
управления в области охраны и использования объектов 
животного мира является обеспечение баланса экологических, 
экономических и социальных интересов общества и государства 
для удовлетворения потребностей населения. Такого результата 
возможно достичь посредством формирования и реализации эффективного 
государственного управления природопользованием 
и охраной окружающей среды. Достижение эффективного правового 
обеспечения государственного управления невозможно осуществить 
без комплекса правовых мер. Важное значение в достижении 
устойчивого использования и охраны животного мира имеет 
правильный выбор системы правовых мер, эффективное их практическое 
использование для получения необходимого результата.
Таким образом, рассматриваемая в настоящей монографии 
проблема непосредственно связана с одним из основных направлений 
современной административно-правовой доктрины, без 
углубленного исследования которой невозможно ожидать положительных 
изменений в процессе обеспечения необходимого уровня 
экологической безопасности.
На современном этапе необходимость комплексного и всестороннего 
исследования теоретических проблем правового обеспечения 
государственного управления в сфере охраны и использования 
объектов животного мира не потеряла своей актуальности 
и по-прежнему востребована практикой. В настоящей монографии 
проводится анализ концептуальных подходов к пониманию и теоретической 
интерпретации категории «правовое обеспечение», 
исследуется вопрос об административно-правовых формах правового 
обеспечения государственного управления в сфере охраны 
и использования объектов животного мира, рассматриваются 
принципы правового обеспечения государственного управления 
в области охраны и использования, особенности системы и полномочий 
государственных органов в рассматриваемой сфере общественных 
отношений. Данная работа является первым монографическим 
исследованием правового обеспечения государственного 
управления в сфере охраны и использования объектов животного 
мира как стратегического направления деятельности государства 

в условиях укрепления национальной экологической безопасности 
для решения глобальной задачи по сохранению и устойчивому использованию 
объектов животного мира. Выводы и предложения, 
сделанные в работе, позволят решить множество научных задач 
и существующие экологические проблемы.

Глава 1
ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ПРАВОВОГО 
ОБЕСПЕЧЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО 
УПРАВЛЕНИЯ В ОБЛАСТИ ОХРАНЫ 
И ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ОБЪЕКТОВ
ЖИВОТНОГО МИРА

1.1. КОНЦЕПТУАЛЬНЫЕ ПОДХОДЫ К ПОНИМАНИЮ КАТЕГОРИИ 
«ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ» В РОССИЙСКОМ ПРАВОВЕДЕНИИ

Юридическую категорию «правовое обеспечение» следует рас-
сматривать исходя из смыслового значения слова «обеспечение». 
Термин «обеспечение» употребляется в нескольких значениях. 
В одном значении определяется посредством глагола «обеспе-
чить», имеющего такие смысловые значения, как «снабдить чем-
нибудь в нужном количестве», «создать все необходимые условия 
для осуществления чего-либо, гарантировать что-либо»1. В другом 
значении термин «обеспечение» используется как «то, чем обес-
печивают кого-нибудь, что-нибудь»2, т.е. совокупность средств, 
инструментов, условий, которые служат решению определенных 
задач. Соответственно, обеспечение следует рассматривать в двух 
аспектах — как систему мер, средств, направленных на решение по-
ставленных задач, и как процесс реализации данных мер и средств. 
Под обеспечением охраны и использования животного мира сле-
дует понимать закрепленную в законодательстве систему мер иму-
щественного и неимущественного характера, способствующих (га-
рантирующих) осуществлению данного вида деятельности. К таким 
мерам относятся экономическое, организационное и правовое 
обеспечение, среди которых в условиях становления рыночных 
отношений определяющее значение должно принадлежать эконо-
мико-правовым мероприятиям3. Тем самым правовое обеспечение 
выступает самостоятельной правовой категорией в доктрине права 
и, наряду с экономическим и организационным обеспечением, 

1 
Толковый словарь русского языка С.И. Ожегова. URL: http://ozhegov.
textologia.ru/ defmit/obespecЫt/?q=742&n=189984.
2 
Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. М.: РАН, 
Ин-т рус. яз. им. В.В. Виноградова, 1998. С. 427.
3 
Коваленко Ю.Ю. Животный мир как объект правовой охраны. URL: http://
pravmisl.ru/index.php?option=com_content&task=view&id=2570.

обладает своим комплексом правовых мер воздействия на субъекты 
правоотношений.
Поскольку право представляет собой совокупность правил по-
ведения, определенных в правовых нормах, которые охраняются 
мерами государства, то правовое обеспечение государственного 
управления в сфере охраны и использования животного мира 
(далее по тексту правовое обеспечение государственного фаунистического 
управления) следует воспринимать в качестве системы мероприятий, 
воздействующих на общественные отношения в сфере 
охраны и использования животного мира и в качестве процесса 
создания, изменения и прекращения норм права. Другими словами, 
правовое обеспечение государственного фаунистического 
управления в этом смысловом содержании видится по-разному. 
Во-первых, как внешняя по отношению к «субъекту управления 
система правил (норм), закрепленных правовыми актами и призванных 
руководить его поведением»1, и во-вторых, как правовая 
деятельность, направленная на формирование данной системы 
норм. Соответственно, правовое обеспечение государственного 
управления в сфере охраны и использования животного мира выступает 
как система правовых явлений, направленных на решение 
поставленных законодательством задач, целей в рассматриваемой 
сфере общественных отношений.
Нормы права, направленные на регулирование вопросов охраны 
и использования животного мира, играют ведущую роль во всей 
правовой системе в сфере государственного управления. Их вы-
деление из всей совокупности правовых явлений обусловлено 
значением объектов животного мира для человека, общества и го-
сударства. Важным элементом правового обеспечения государ-
ственного фаунистического управления является нормотворческая 
деятельность, включающая в себя «определение эффективности 
действующих правовых норм, выявление закономерностей норма-
тивного правового регулирования, устранение пробелов и проти-
воречий в нормативно-правовой базе управления, создание эффек-
тивной системы правил и т.д.»2
Однако исследовать понятие «правовое обеспечение» только 
лишь посредством рассмотрения норм права и нормотворчества 
недостаточно для раскрытия его сущности. В.Н. Карташов, изучая 
юридическую практику в правовой системе общества, указывал 
на то, что юридическая наука анализирует, наряду с нормами права, 

1 
Дралов В.В. Теоретические и организационно-методические вопросы со-
вершенствования правового обеспечения управления органами внутренних 
дел: дис. … канд. юрид. наук. М., 2001. С. 40.
2 
Дрейшев Б.В. Правотворчество в советском государственном управлении. 
М.: Юрид. лит., 1977. С. 29–30.

и правовые взаимосвязи людей, процедуры, общественные отно-
шения, которые осуществляются и отражаются в общественном 
сознании1.
Данные явления не включаются в нормативный аспект право-
вого обеспечения. Правовое обеспечение следует рассматривать 
шире и включать в свое содержание деятельность по реализации 
правовых норм. По мнению В.В. Дралова, правовое обеспечение 
управления «есть соединение нормативов с реальной управлен-
ческой деятельностью, правом в действии, и направлено на то, 
чтобы управленческие отношения складывались в точном соот-
ветствии с юридическими нормами, а нормы, в свою очередь, отра-
жали бы реальные отношения»2.
Правовое обеспечение — это сложное и многоаспектное явление. 
Именно из смысловой нагрузки, заложенной в толковом словаре, 
«создать все необходимые условия для осуществления чего-либо, 
гарантировать что-либо»3 В.В. Дралов рассматривал определение 
понятия «правовое обеспечение». Многоаспектность данной пра-
вовой категории прослеживается в его сущности. Обеспечение 
определяется как «то, чем обеспечивается что-либо». В частности, 
автор указывает, что правовое обеспечение осуществляется ком-
плексом юридических средств и способов деятельности, направ-
ленных на регулирование создания и функционирования системы 
управления органов внутренних дел. При этом комплекс юриди-
ческих средств и способов включает в себя «правовую деятельность, 
правовые средства, правовое сознание участников управленческих 
отношений, правосознание»4. Тем самым в данное понятие автор 
включает не только право и правовые нормы, но и юридическую 
деятельность органов государственной власти, направленную 
на реализацию поставленных задач и целей.
В юридической литературе отмечают, что правовое обеспечение 
следует рассматривать в широком и узком смыслах. При этом в узком 
смысле правовое обеспечение отождествляется с правовым регулиро-
ванием. В данном случае правовое обеспечение представляет собой 
совокупность актов, направленных на регулирование организации 

1 
Карташов В.Н. Юридическая практика в правовой системе общества. М.: 
Юрид. лит., 1998. С. 17.
2 
Дралов В.В. Теоретические и организационно-методические вопросы со-
вершенствования правового обеспечения управления органами внутренних 
дел: дис. … канд. юрид. наук. М., 2001. С. 39.
3 
Толковый словарь русского языка C.И. Ожегова. URL: http://ozhegov.
textologia.ru/ defmit/obespecЫt/?q=742&n=189984.
4 
Дралов В.В. Теоретические и организационно-методические вопросы совершенствования 
правового обеспечения управления органами внутренних 
дел: дис. … канд. юрид. наук. М., 2001. С. 8–9.

деятельности субъектов права. Однако, по мнению В.А. Козбаненко, 
для того, чтобы нормы права действовали, они должны быть обеспечены 
соответственными механизмами их реализации1.
В широком смысле правовое обеспечение включает в себя всю 
систему юридических и социально-правовых мер для достижения 
определенных в законодательстве результатов, целей, задач. С мнением 
автора следует не согласиться, поскольку социальные меры 
не включаются в систему правовых явлений, относящихся к содержанию 
правового обеспечения. Социальные меры выходят за рамки 
правового обеспечения. Одновременно они могут выступать элементами 
более широкого понятия «обеспечение».
В научной литературе понятие правовое обеспечение сводится 
в основном к совокупности правовых мер и правовых явлений, 
с помощью которых достигаются определенные цели в процессе 
реализации права. Так, правовое обеспечение составляют правовые 
средства, правосознание участников правоотношений и процесс 
формирования их правового сознания2. Однако в данном случае 
речь идет о мерах правового обеспечения, включающих как правовые, 
так и неправовые (экономические, воспитательные, научные) 
средства. А правовое обеспечение включает только правовые меры. 
Поэтому здесь нужно разграничить два нетождественных понятия: 
«меры правового обеспечения» и «правовые меры обеспечения». 
Первое понятие шире, поскольку включает всю систему способов 
правового и неправового характера.
В юридической литературе правовое обеспечение охраны ресурсов 
животного мира рассматривают как закрепленную в законодательстве 
систему мер имущественного и неимущественного 
характера, способствующих (гарантирующих) осуществлению 
данного вида деятельности. К таким мерам относятся экономическое, 
организационное и правовое обеспечение, среди которых 
в условиях становления рыночных отношений определяющее значение 
должно принадлежать экономико-правовым мероприятиям3. 
Анализируя приведенные точки зрения, следует отметить, что 
определение понятия «правовое обеспечение» включает совокуп-
ность правовых мер, с помощью которых реализуются цели, уста-
новленные законодательством.

1 
Козбаненко В.А. Правовое обеспечение статуса государственных граж-
данских служащих (теоретико-административные аспекты): монография. 
М.: Гос. ун-т управления, 2002. С. 6.
2 
Дралов В.В. Правовое обеспечение федеральных органов государственной 
власти: Понятие и сущностная характеристика // Чиновник. 2004. № 2 
(30).
3 
Коваленко Ю.Ю. Животный мир как объект правовой охраны. URL: http://
pravmisl.ru/index.php?option=com_content&task=view&id=2570.

Разнообразие общественных отношений, которые подлежат 
правовому регулированию, предполагает разнообразие объектов 
правового обеспечения. К примеру, Ю.А. Тихомиров выделяет 
следующие элементы содержания правового обеспечения госу-
дарственного управления: создание нормативных правовых актов; 
исследование сотрудниками нормативных правовых актов при по-
ступлении на работу; правовое воспитание и правовая пропаганда; 
применение норм с целью решения задач государственного управ-
ления; практика совершенствования и применения нормативных 
правовых актов; контроль за соблюдением законности1. Сходной 
позиции относительно вопроса о содержании правового обеспе-
чения управления персоналом2 придерживаются отдельные ав-
торы. Рассматривая правовое обеспечение социальной работы, ряд 
ученых раскрывают его содержание посредством процесса и право-
вого явления. Так, правовое обеспечение представляет собой то, что 
обеспечивается правом, предоставляет материальные средства для 
работы, делает возможным, действенным, реальным3.
Н.Д. Кочеткова, рассматривая административно-правовое обес-
печение социальной защиты сотрудников МВД, наряду с право-
выми мерами, в содержание включает финансирование деятель-
ности МВД России; обеспечение жильем; медико-социальное обес-
печение; право на судебную защиту. Тем самым автор считает, что 
правовое обеспечение составляют правовые и социальные меры.
С.Н. Максимов, исследуя административно-правовое обеспе-
чение экономической безопасности, определил, что правовое обес-
печение представляет собой «урегулированную нормами админи-
стративного права повседневную упорядоченную управленческую 
деятельность государственных органов и органов местного самоуправления 
в рамках единой государственной экономической политики 
с использованием административно-правовых средств, осуществляемую 
в целях обеспечения эффективного нормативно-организационного 
воздействия на общественные отношения в интересах 
создания и поддержания необходимого уровня защищенности 
участников экономических отношений»4. При этом в содержание 
правового обеспечения автор включает юридический инструмен-

1 
Тихомиров Ю.А. Правовое обеспечение управления. М., 1987. С. 8.
2 
Матвеев С.П. Понятие, сущность и содержание современного нормативного 
правового обеспечения социальной защиты государственных служащих // 
Вестник Московского университета МВД России. 2009. № 11. С. 111.
3 
Акмалова А.А., Капицин В.М. Правовое обеспечение социальной работы. М.: 
ИНФРА-М, 2016. С. 8.
4 
Максимов С.Н. Административно-правовое обеспечение экономической 
безопасности в Российской Федерации: концептуальные и методологические 
подходы: дис. … д-ра юрид. наук. М., 2014. С. 18.