Система контроля в сфере государственного управления

Система контроля в сфере государственного управления

НОРМА 
ИНФРА-М
Москва, 2023

С. М. Зубарев

Система контроля в сфере 
государственного управления

Рекомендовано 
Редакционно-издательским советом 
Московского государственного юридического университета 
имени О. Е. Кутафина (МГЮА)

Рекомендовано 
Национальной ассоциацией административистов 
в качестве научного издания

 
Московский государственный юридический университет 
имени О. Е. Кутафина (МГЮА)

УДК 351.9
ББК 67.401

 
З91
Сведения об авторе
Сергей Михайлович Зубарев, доктор юридических наук, профессор, почет-
ный работник высшего профессионального образования Российской Федерации, 
заведующий кафедрой административного права и процесса Московского госу-
дарственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), пред-
седатель Правления Национальной ассоциации административистов.
Рецензенты:
С. М. Зырянов, доктор юридических наук, профессор, ведущий научный со-
трудник отдела административного законодательства и процесса Института за-
конодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской 
Федерации;
В. А. Козбаненко, доктор юридических наук, профессор, заведующий кафед-
рой административного и финансового права Всероссийского государственного 
университета юстиции (РПА Минюста России).

Зубарев С. М.
Система контроля в сфере государственного управления : 
монография / С. М. Зубарев. — Москва : Норма : ИНФРА-М, 
2023. — 152 с.

ISBN 978-5-91768-659-2 (Норма)
ISBN 978-5-16-015224-0 (ИНФРА-М, online)
ISBN 978-5-16-107689-7 (ИНФРА-М, print)

В монографии, освещающей многолетние исследования автором проблем го-
сударственного и общественного контроля, изложена авторская концепция кон-
троля в сфере государственного управления, включающая научные представле-
ния о сущности контроля, критериях отграничения контрольной деятельности от 
надзорной, понятии и содержании системы контроля в сфере государственного 
управления и ее элементов — организационно-функциональной структуры, ме-
ханизма и процесса контроля. В книге показаны особенности осуществления кон-
троля в системе органов исполнительной власти, а также общественного контро-
ля за их деятельностью.
Для студентов, аспирантов, научных работников, преподавателей юридиче-
ских и управленческих вузов и факультетов, государственных служащих, практикующих 
юристов и всех интересующихся вопросами правового регулирования, 
организации и осуществления государственного и общественного контроля.
Исследование выполнено при финансовой поддержке РФФИ 
в рамках научного проекта № 18-29-16058.
УДК 351.9
ББК 67.401
ISBN 978-5-91768-659-2 (Норма) 
ISBN 978-5-16-015224-0 (ИНФРА-М, online) 
 
ISBN 978-5-16-107689-7 (ИНФРА-М, print) 
 © Зубарев С. М., 2019

З91

Введение

Развитая система контроля выполняет важную роль в обеспечении законности 
и эффективности государственного управления в любом государстве. 
Особую актуальность приобретает создание подобной системы в 
нашем государстве. Во исполнение поручения руководства страны1 в последние 
годы подготовлено несколько вариантов проектов законодательных 
актов: «О федеральном, региональном и муниципальном контроле в 
Российской Федерации», «Об основах государственного и муниципального 
контроля и надзора в Российской Федерации» (разработчик — Минэкономразвития 
России); «О государственном и муниципальном контроле (
надзоре) в Российской Федерации», «О государственном контроле 
и муниципальном контроле в Российской Федерации» (НИУ ВШЭ); «Об 
основах контрольной деятельности органов исполнительной власти в 
Российской Федерации» (ИГП РАН). Такое количество проектов пока-
зывает всю сложность поставленной руководителями государства задачи, 
а многообразие названий подчеркивает различие концептуальных подхо-
дов к определению предмета и содержания будущего закона.
Первой методологической ошибкой, которую допускают все раз-
работчики, является смешение понятий «контроль» и «надзор», что 
априори не позволяет достичь поставленной цели. Нами неоднократно 
высказывалась точка зрения о том, что, исходя из круга обществен-
ных отношений, подлежащих регламентации, подготавливаемый за-
конопроект должен стать законом о государственном надзоре2. Вто-
рая ошибка, вытекающая из первой, — это стремление урегулировать 

1  См. поручения Президента РФ В. В. Путина Правительству РФ от 26 июня 2013 г. 
№ Пр-1391 о разработке Концепции повышения результативности и оптимизации кон-
трольно-надзорной деятельности на федеральном, региональном и муниципальном 
уровнях; от 4 января 2015 г. № Пр-13 о внесении в Государственную Думу Федераль-
ного Собрания РФ проекта федерального закона о федеральном, региональном и му-
ниципальном контроле; от 26 января 2016 г. № Пр-115; поручение Правительства РФ 
от 29 января 2016 г. № ИШ-П13-383.
2  См., например: Зубарев С. М. Закон о государственном контроле или закон о го-
сударственном надзоре? // Актуальные проблемы государственного контроля и над-
зора, осуществляемого органами исполнительной власти за деятельностью юриди-
ческих лиц и индивидуальных предпринимателей: сб. науч. ст. М., 2017. С. 29—35.

Введение

в одном законодательном акте два самостоятельных вида деятельно-
сти: контроль законности и эффективности функционирования госу-
дарственного аппарата и надзор за законностью деятельности юриди-
ческих и физических лиц. На подобную разновекторность контроля и 
надзора указывают и другие ученые. В частности, А. Ф. Ноздрачев от-
мечает: «В рамках административной реформы система государствен-
ного контроля формировалась (и будет развиваться в будущем) по 
двум основным направлениям: контроль за частнопредприниматель-
ской деятельностью и контроль за деятельностью публичных служб. 
С учетом этих задач совершенствуется и законодательство о государ-
ственном контроле»1. Более четко обозначая указанные направления, 
Д. Б. Алексеев пишет: «Система государственной контрольной дея-
тельности включает два важнейших направления ее использования: 
контроль за качеством осуществления государственной власти власт-
ными субъектами и надзор за хозяйственной деятельностью частных 
субъектов в различных материальных сферах жизни»2.
Однако мнение научного сообщества разработчиками проектов 
законодательных актов услышано не было. Об этом свидетельствует 
внесенный Правительством РФ проект федерального закона «О госу-
дарственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Россий-
ской Федерации» (далее — Законопроект о надзоре), 21 февраля 2018 г. 
принятый Государственной Думой в первом чтении3. Данная законо-
дательная инициатива обостряет обозначенные проблемы. Именно по-
этому в период обсуждения законопроекта сопоставительный анализ 
научных воззрений о контрольной деятельности и законодательного 
подхода к ее регламентации представляется своевременным и акту-
альным. Настоящая монография является обобщающим научным тру-
дом, в котором систематизированы взгляды автора на сущность кон-
троля в сфере государственного управления, обозначенные в ранее из-
данных монографиях и иных публикациях4.

1  Ноздрачев А. Ф. Контроль: правовые новеллы и нерешенные проблемы // Журнал 
российского права. 2012. № 6. С. 18—28.
2  Алексеев Д. Б. Система государственной контрольной деятельности // Админи-
стративное и муниципальное право. 2015. № 11. С. 1131—1137.
3  См. Паспорт проекта федерального закона № 332053-7 «О государственном кон-
троле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации». Доступ из СПС 
«КонсультантПлюс».
4  См., например: Зубарев С. М. Теория и практика контроля за деятельностью пер-
сонала пенитенциарной системы. М., 2006; Общественный контроль за деятельностью 
государственных органов в условиях модернизации России / под ред. С. М. Зубарева. 
М., 2011; Административные процедуры / отв. ред. Л. Л. Попов, С. М. Зубарев. М., 2017.

Глава 1. Теоретико-методологические основы 
контроля в сфере государственного управления

§ 1. Контроль в сфере государственного управления: 
теоретико-методологические подходы

Современное развитие российского общества и государства по-
ставило множество новых вопросов перед наукой административ-
ного права. Одним из насущных выступает вопрос адекватного на-
учного сопровождения реформы контрольной и надзорной деятель-
ности, которая была определена в качестве одной из приоритетных 
задач в послании Президента РФ В. В. Путина Федеральному Собра-
нию 4 декабря 2014 г.1 В рамках ее реализации уже осуществлен ряд 
организационно-правовых мер, позволивших снизить административ-
ное давление на экономику, повысить общий уровень безопасности 
товаров и качество предоставляемых услуг. При этом главные уси-
лия были обращены на развитие правового регулирования и прак-
тики надзора2, тогда как правовые и организационные проблемы соб-
ственно контроля в сфере государственного управления не получили 
должного разрешения.
Вместе с тем научный анализ сущности и содержания контроль-
ной деятельности государственных и общественных институтов, док-
тринальная разработка правовой основы и последующее создание це-
лостной системы контроля способны повысить эффективность как ме-
ханизма государственного управления в целом, так и отдельных его 
элементов.
Плодотворное решение этой проблемы требует четкого определения 
предмета, границ, стратегии исследования, а также механизма познавательной 
деятельности. При этом решающее значение имеет выбор 
методологических приемов и способов, поскольку «каждый новый 

1  См.: Российская газета. 2014. № 278.
2  Подробнее см.: Зубарев С. М. О современном этапе реформы надзорной деятельности 
в Российской Федерации // Вестник Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА). 
2018. № 1. С. 13—23.

Глава 1. Теоретико-методологические основы контроля

этап в прогрессивном развитии науки ознаменован дальнейшим возрастанием 
значения методологического порядка»1. В этом нам помогут 
законы и принципы материалистической диалектики, основополагающие 
философские категории и категории общей теории права с 
заранее положенным значением, методы науки управления и административного 
права, а также все то, что имеет методологическую ценность, 
позволяет реализовать наш познавательный интерес и достичь 
поставленной цели.
Прежде всего, необходимо определить исходную методологическую 
позицию. Учитывая то обстоятельство, что контроль в сфере 
государственного управления является сложным, многосторонним 
предметом научного исследования в рамках административного 
права, будет оправданным построить научный процесс от общего к 
отдельному, от абстрактного к конкретному, т. е. от изучения общих 
положений административно-правовой теории о контроле к выявле-
нию конкретного наполнения различных видов контроля в сфере го-
сударственного управления. В этих целях целесообразно рассмотреть 
соотношение общего (правовые формы административной деятельно-
сти), особенного (собственно контроль) и частного (контроль за дея-
тельностью государственных органов, их должностных лиц и госу-
дарственных служащих).
Теоретическое осмысление феномена контроля на протяжении 
многих лет является предметом исследования представителей раз-
личных областей научных знаний. Наиболее активно эти проблемы 
разрабатывались управленческими науками. В результате были сфор-
мулированы и обоснованы такие дефиниции контроля, как функция 
управления (контроль как деятельность), завершающая стадия про-
цесса управления, сердцевиной которой является механизм обратной 
связи (контроль как форма обратной связи), неотъемлемая составляю-
щая процесса принятия управленческих решений, непрерывно участ-
вующая в этом процессе от его начала до завершения2. Указанные ка-

1  Керимов Д. А. Методология права: предмет, функции, проблемы философии пра-
ва. 3-е изд. М., 2003. С. 60.
2  См., например: Афанасьев В. Г. Научное управление обществом. М., 1968. С. 234—
241; Атаманчук Г. В. Государственное управление. М., 2000. С. 59. Он же. Теория госу-
дарственного управления: курс лекций. 3-е изд. М., 2005. С. 148, 260; Государственное 
управление: основы теории и организации: учебник: в 2 т. Т. 2 / под ред. В. А. Козбанен-
ко. 2-е изд. М., 2002. С. 99; Кочерин Е. А. Основы государственного и управленческого 
контроля. М., 2000. С. 11; Социальное управление: словарь. М., 1994. С. 74; Социальный 
менеджмент: учебник / под ред. В. Н. Иванова, В. И. Патрушева. М., 1998. С. 79; и др.

§ 1. Контроль в сфере государственного управления 
9

тегории составили содержательную основу исследования контроля с 
правовых позиций.
Более глубокое проникновение во второй половине XX в. науки 
административного права в теорию управления и прежде всего в во-
просы государственного управления, т. е. вопросы материального со-
держания административно-правовых норм, оказало положительное 
взаимное влияние на развитие этих наук. Одним из главных выво-
дов, сделанных административистами того времени и имеющих важ-
ное методологическое значение для нашего исследования, является те-
зис о социально-правовом содержании управленческой деятельности 
и его правовом внешнем выражении, т. е. правовых формах управле-
ния. Так, И. И. Евтихиев указывал, что в них проявляются действия, 
связанные с процессом управления1.
Е. Старосьцяк, рассматривая виды и сущность функций управле-
ния, отмечал: «Каждая из указанных функций должна реализовы-
ваться и реализуется в различных правовых формах»2. Он предложил 
выделять в качестве форм управленческой деятельности: а) установ-
ление общеобязательных норм; б) издание административных актов; 
в) заключение договоров; г) осуществление общественно-организа-
ционной деятельности; д) совершение материально-технических дей-
ствий3.
Развивая эти взгляды, Ю. М. Козлов подчеркивал, что формы 
управленческой деятельности есть внешнее ее проявление, способ 
выражения содержания управленческой деятельности в конкретных 
условиях. Все формы имеют определенный юридический аспект, в 
чем усматривается их прямая связь с правовыми формами государ-
ственной деятельности, т. е. правоустановлением, правоприменением 
и охраной права4. Поэтому им была предложена следующая класси-
фикация форм управленческой деятельности: а) установление норм 
права; б) применение норм права; в) осуществление организацион-
ных действий (оперативно-организационная работа); г) осуществление 
материально-технических операций5. Кроме того, Ю. М. Козлов гово-
рил и о заключении договоров, но ввиду недостаточной изученности 
этой проблемы в теории и отсутствия практической базы в тот исто-

1  См.: Евтихиев И. И. Виды и формы административной деятельности: автореф. 
дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1948. С. 5.
2  Старосьцяк Е. Правовые формы административной деятельности. М., 1959. С. 11.
3  Там же. С. 16.
4  См.: Советское административное право. Методы и формы государственного 
управления. М., 1977. С. 26—27.
5  Там же. С. 31.

Глава 1. Теоретико-методологические основы контроля

рический период соответствующей самостоятельной правовой формы 
управления не выделял.
Специалистами в области советского административного права 
был сделан важный практический вывод о том, что выбор формы дея-
тельности определяется правовым статусом органа управления, харак-
тером выполняемых им задач и функций, но при этом не создается 
препятствий для свободного выбора самим органом управления той 
из установленных форм, которая в конкретной ситуации представля-
ется ему наиболее целесообразной и эффективной1.
Отмеченные суждения носят методологический характер и по-
зволяют их использовать при анализе всех функций управления, в 
том числе контроля. Следовательно, в процессе контроля соответ-
ствующие субъекты (органы управления или должностные лица) ис-
полняют прямые требования закона, самостоятельно устанавливают 
подзаконные нормы права, организуют применение правовых норм, 
а в необходимых случаях осуществляют правоохранительные, юрис-
дикционные функции в пределах своих полномочий. При этом надо 
отметить, что на практике реализация функции контроля происхо-
дит и в неправовых (организационных) формах. Однако они тесно 
увязаны с правовыми, в большинстве случаев формально регламен-
тированы, хотя сами по себе непосредственных правовых послед-
ствий не несут.
Для уяснения правовой сущности контрольной функции управле-
ния огромное значение имеет и другое методологическое положение. 
Научные представления о контроле как способе обеспечения законно-
сти в государственном управлении сформировались еще в рамках по-
лицейского права. Так, И. Т. Тарасов в книге «Очерк науки полицей-
ского права»2 один из разделов назвал «Обеспечение правильности и 
закономерности в полицейской деятельности», а к соответствующим 
превентивным мерам причислил увещевания, угрозы, поощрение, ре-
гламентацию, отчетность, ревизию, контроль и административную 
юстицию. Особое место в развитии теории административного права 
в целом3 и в обосновании способов обеспечения законности в государ-

1  См.: Советское административное право: учебник / под ред. Ю. М. Козлова. М., 
1973. С. 200—203.
2  См.: Тарасов И. Т. Очерк науки полицейского права. М., 1897. Цит. по: Российское 
полицейское (административное) право: конец ХIХ — начало ХХ века: хрестоматия / 
сост. и вступ. ст. Ю. Н. Старилова. Воронеж, 1999. С. 219.
3  По меткому выражению Ю. Н. Старилова, оценивая вклад А. И. Елистратова в 
науку, можно сделать вывод, что он завершил переход от науки полицейского права 
к науке административного права. (Он также заменил старый термин «полицейское