Демографическая политика в современной России: особенности реализации и методика оценки результативности

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ БЮДЖЕТНОЕ  
ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ 
«РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ НАРОДНОГО ХОЗЯЙСТВА 
И ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ ПРИ ПРЕЗИДЕНТЕ 
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ» 

Алтайский филиал 

Н. П. Гончарова, А.А. Еремин, Е. В. Тарасова 

ДЕМОГРАФИЧЕСКАЯ ПОЛИТИКА  

В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ:  

ОСОБЕННОСТИ РЕАЛИЗАЦИИ И МЕТОДИКА ОЦЕНКИ 
РЕЗУЛЬТАТИВНОСТИ 

Монография 

Москва-Берлин 
2020 

УДК 314.15  
ББК 60.7  
        Д31 

Гончарова, Н. П.  
Д31 Демографическая политика в современной России: особенности 

реализации и методика оценки результативности : монография / Н. П. 
Гончарова, А. А. Еремин, Е. В. Тарасова. – Москва ; Берлин : Директ-
Медиа, 2020. – 148 с. 

ISBN 978-5-4499-0205-4 

В 
монографии 
изложены 
теоретико-методологические 
основы 
исследования демографической политики и оценки ее результативности. 
Рассмотрены этапы развития отечественной демографической политики. 
Проведен анализ практики оценки государственных программ и отраслевых 
направлений политики в Российской Федерации. Представлены результаты 
экспертного опроса по оценке результативности демографической политики. 
Описана методика оценки результативности демографической политики.  
Монография 
адресована 
исследователям, 
работающим 
в 
области 
демографии и смежных дисциплин, сотрудникам государственных органов всех 
уровней, преподавателям и обучающимся высших учебных заведений, а также 
всем интересующимся демографическими процессами и демографической 
политикой. 

Издание подготовлено при поддержке РФФИ, проект № 17-03-00350 
«Методика оценки результативности демографической политики». 

УДК 314.15 
ББК 60.7 

ISBN 978-5-4499-0205-4 
© Гончарова Н. П., Еремин А. А., Тарасова Е. В., текст, 2020  
© Издательство «Директ-Медиа», макет, оформление, 2020  

ВВЕДЕНИЕ 

В последние годы, особенно в связи с реализацией национальных 
проектов стратегического развития Российской Федерации, в научных работах 
отмечается тенденция определения новых концептуальных подходов к оценке 
результативности и эффективности не только демографических процессов, но и 
демографической политики в целом. Ученые, занимающиеся исследованием 
различных демографических вызовов, ведут дискуссии об определении и 
соотношении понятий «эффективность» и «результативность», предпринимают 
попытки разработать методологию и методику анализа результативности 
демографической политики, оценить степень управляемости демографических 
процессов, а также тех изменений демографической ситуации, которые 
происходят вследствие реализации управленческих решений, разрабатываемых 
для отдельных демографических задач.  
В предлагаемой монографии представлены результаты реализации 
исследовательского 
проекта 
«Методика 
оценки 
результативности 
демографической политики», выполненного при финансовой поддержке 
РФФИ, (грант № 17-03-00350). Проект был направлен на разработку 
методически единого механизма оценки результативности демографической 
политики, учитывающего территориальное многообразие демографического 
развития регионов России.  
Авторским коллективом были разработаны концептуальные основы и 
методика исследования. Общеметодологической и теоретической основой 
исследования стали труды ведущих отечественных и зарубежных авторов в 
области теории и практики демографической политики.  
В концепцию исследования заложено определение системы критериев, 
показателей 
и 
приоритетных 
направлений 
демографической 
политики, 
выявление факторов, влияющих на изменение демографической ситуации и на 
принятие управленческих решений в этой сфере, а также наиболее 
эффективных 
способов 
воздействия 
на 
демографическую 
ситуацию. 
Разработана методика исследования, включающая комплекс методов получения 
информации: анализ документов (научной литературы, нормативных правовых 
актов, стратегических программ, данных статистики, материалов СМИ и 
Интернет-ресурсов); 
вторичный 
анализ 
результатов 
социологических 
исследований по проблемам демографического развития и регулирования 
демографических процессов; экспертный опрос. На основе сравнительно-
сопоставительного анализа выявленных экспертных мнений с данными, 
полученными с помощью иных методов, разработана методика оценки 
результативности демографической политики.  

Проведен анализ научной литературы по теме исследования, в том числе 
опыта реализации демографической политики и оценки ее результатов в 
Российской 
Федерации, 
отдельных 
зарубежных 
странах. 
Анализ 
продемонстрировал, 
что 
изучению 
демографических 
процессов 
и 
демографической политики посвящено огромное количество научных работ 
отечественных и зарубежных авторов. До недавнего времени в научных 
публикациях по исследуемой проблематике внимание акцентировалось в 
основном на оценке отдельных мер демографической политики (в отношении 
рождаемости, смертности, заболеваемости, миграции и т.п.), условий ее 
формирования, 
особенностях 
региональных 
программ 
демографической 
политики, 
необходимости 
мониторинга 
демографических 
процессов. 
Предлагались также методологические и методические рекомендации по 
разработке региональных программ демографического развития, методический 
инструментарий для анализа демографической ситуации, показатели и 
критерии оценки эффективности мероприятий демографической политики. 
Большое значение в современных исследованиях отводится специфике 
российской демографической политики на уровне федеральных округов и 
субъектов 
федерации, 
что 
связано 
с 
неравномерностью 
социально-
экономического 
и 
демографического 
развития 
регионов, 
качественной 
разнотипностью демографических процессов и ситуаций. 
Проанализирован опыт оценки результативности демографической 
политики в сферах рождаемости и смертности по стране в целом, а также 
проведен сравнительный анализ по отдельным федеральным округам 
(Центральному, 
Приволжскому, 
Северо-Кавказскому, 
Дальневосточному, 
Уральскому). 
Для 
этого 
использованы 
данные 
статистики, 
научные 
публикации, содержащие анализ данных социологических опросов. Показано, 
что наиболее результативной мерой демографической политики в сфере 
рождаемости оказался федеральный материнский (семейный) капитал. Также 
проводился анализ опыта реализации демографической политики и оценки ее 
результатов 
в 
отдельных 
зарубежных 
странах. 
В 
частности, 
были 
проанализированы 
особенности 
реализации 
государственной 
семейно-
демографической 
политики 
в 
странах 
Западной 
Европы 
(Бельгия, 
Великобритания, Германия, Ирландия, Франция). Стоит отметить, что ООН 
довольно много внимания уделяет вопросам развития народонаселения, 
демографической политики. С этой целью еще в конце 60-х гг. прошлого века 
был создан Фонд ООН в области народонаселения (ЮНФПА). По результатам 
анализа можно сделать вывод о том, что исторически сложившиеся 
национальные особенности отдельно взятой страны влияют не только на 
демографическую политику, но и на критерии ее результативности. Для России 

опыт семейно-демографической политики отдельных зарубежных стран может 
быть, несомненно, полезен, но не в случае прямого копирования зарубежного 
опыта. 
Проведен анализ нормативных правовых актов Российской Федерации в 
сфере демографической политики. Разработана классификация документов по 
вопросам демографической политики. Исходя из критерия содержания 
правовых актов и отношения отраженных в них вопросов к предмету 
демографической политики массив выявленных в ходе анализа документов 
разделен на три группы: рамочное регулирование, прямое регулирование и 
косвенное регулирование.  
Анализ концепций, программ и проектов субъектов Российской 
Федерации позволил установить, что на региональном уровне не в полной мере 
воспроизводится 
федеральная 
модель 
правового 
регулирования 
демографических и миграционных процессов. На сегодняшний день нельзя 
говорить о существовании в России полимасштабной модели реализации 
демографической политики субъектами управления всех уровней и единой 
унифицированной системы оценки результативности данного направления 
политики. Обзор региональных программ в сфере демографической политики 
показал, что в большинстве случаев ожидаемый результат реализации 
управленческих воздействий формулируется нечетко, что предопределяет 
невозможность его однозначной оценки по истечении срока реализации 
программы или отдельных ее этапов. 
На 
основе 
сформированной 
базы 
статистических 
показателей 
подготовлены графические и картографические материалы, которые выступили 
в качестве источника данных о динамике отдельных демографических 
процессов 
и 
структур, 
а 
также 
о 
пространственных 
особенностях 
демографического 
развития 
территорий 
России. 
С 
использованием 
группировки, применяемой Федеральной службой государственной статистики, 
проведен типологический анализ субъектов Российской Федерации по 
характеру демографического развития. На основе результатов данной работы 
подготовлены картографические материалы, отражающие пространственное 
распределение соответствующих типов демографического развития. 
Установлено, что оценка результатов демографической политики 
значительно дифференцируется в зависимости от субъекта данной оценки, и в 
большинстве случаев осуществляется без применения статистических расчетов 
и методологических схем. Так, в подготовленных органами власти публикациях 
содержится 
преимущественно 
положительная 
оценка 
как 
отдельных 
мероприятий в данной сфере, так и демографической политики в комплексе. 
Многие эксперты, относящиеся к сфере науки или представляющие интересы 

определенных групп граждан/типов семей, склонны к негативным оценкам 
результативности государственной политики. Вместе с тем нельзя не отметить, 
что различные группы внутри научного и экспертного сообщества все же 
характеризует данную результативность с существенными различиями, что 
явным образом проявляется в публикациях в СМИ. Одни научные коллективы, 
экспертные группы и ученые дают умеренно позитивную оценку проводимой 
политике, 
отмечая 
ее 
в 
целом 
верную 
направленность, 
значимую 
результативность, но, например, недостаточную ресурсную обеспеченность, в 
то время как другие выражают скептическую позицию в отношении самого 
целеполагания и базовых принципов реализуемой политики, отказывают ей в 
наличии любых масштабных и долгосрочных позитивных эффектов. Однако 
почти 
все 
специалисты 
сходятся 
во 
мнении, 
что 
самую 
большую 
аналитическую 
сложность 
представляет 
собой 
отделение 
результатов 
собственно демографической политики от воздействия иных факторов 
(половозрастной структуры, мероприятий других направлений политики, 
действий негосударственных субъектов и т.д.). 
Реализован комплекс мероприятий по подготовке и проведению 
экспертного 
опроса. 
Авторский 
коллектив 
выражает 
искреннюю 
признательность экспертам, принявшим участие в опросе по оценке 
результативности демографической политики, а также коллегам, оказавшим 
содействие в его организации.  
На основе полученного массива данных разработаны принципы 
организации системы оценки результативности демографической политики, 
предложены 
инструменты 
и 
процедуры 
оценки 
результативности 
демографической политики.  
 
 
 

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ДЕМОГРАФИЧЕСКОЙ 
ПОЛИТИКИ И ОЦЕНКИ ЕЕ РЕЗУЛЬТАТИВНОСТИ 
 
1.1. Сущность демографической политики 
 
Термин «демографическая политика» в настоящее время распространен 
повсеместно. Он давно уже вышел за рамки специальной научной и учебной 
литературы и встречается, помимо экспертной среды, также в средствах 
массовой информации, в выступлениях представителей органов власти и 
программах политических партий, в высказываниях общественных деятелей и 
концептуальных документах различных религиозных организаций, да и в целом 
активно используется в общественном дискурсе.  
Вместе с тем этот термин появился в отечественной литературе не сразу1, 
кроме того, в контексте государственной политики, направленной на население 
страны, встречаются и другие, часто близкие по смысловому наполнению 
термины, 
такие 
как 
политика 
народонаселения, 
семейная 
политика, 
социальная политика, управление демографическими процессами. Нередко 
используются и составные варианты, самый распространенные из которых – 
социально-демографическая и семейно-демографическая политика. 
В англо- и испаноязычной научной литературе, в международных 
документах, рекомендациях и аналитических докладах ООН в основном 
используется термин политика населения (population policy, politica de 
poblacion). Во франкоязычной литературе предпочитают использовать термин 
politique demographique2. 
В работах советских демографов 1960-х и начала 1970-х гг. говорилось, 
как правило, о «политике народонаселения». Термин «демографическая 
политика», под которой понималась практически исключительно политика 
ограничения рождаемости, реализуемая через планирование семьи, поначалу 
использовался, в основном, в отношении развивающихся стран. В.В. Елизаров в 
своей работе, посвященной изучению теории и практики демографической 
политики в СССР, констатирует, что термин «демографическая политика» не 
сразу получает современное толкование и признание3. В послевоенный период 
в специальной литературе разные авторы употребляли термин демографическая 

                                                            
1 Рыбаковский О.Л., Таюнова О.А. Демографическая политика: определение, структура, цели 
// Наука. Культура. Общество. 2019. № 1. С. 102. 
2 Елизаров В.В. Политика в области народонаселения: теория и история // Введение в 
демографию: Учебник / под ред. В.А. Ионцева, А.А. Саградова. М.: ТЕИС, 2003. С. 540. 
3 Елизаров В.В. Теория и практика демографической политики в СССР // Статистика и 
экономика. 2017. № 5. С. 73. 

политика 
с 
дополнительным 
прилагательным: 
специальная, 
особая, 
реалистичная, целенаправленная и т.д.  
Известнейший советский демограф Д.И. Валентей стал первым, кто 
предложил иерархически включить демографическую политику в политику 
народонаселения. Последнюю он предлагал считать составной частью 
социально-экономической политики и определял как систему мероприятий, 
прямо или косвенно направленных на изменение условий жизни и труда 
населения, количественных и качественных характеристик населения. Вместе с 
тем в демографической политике, представляющей собой элемент политики 
народонаселения, 
Д.И. Валентей 
выделял 
наряду 
с 
направлениями 
естественного возобновления поколений и миграции населения также и 
социальную мобильность, что в целом свойственно для расширенного 
толкования предмета демографической науки4.  
Другой авторитетный теоретик О.В. Лармин не видел оснований для 
разделения «политики народонаселения» и «демографической политики» и 
предлагал использовать эти термины как синонимы. Кроме того, он писал о 
том, что двумя важнейшими сферами демографической политики являются 
политика в области воспроизводства населения и миграционная политика5. В.С. 
Стешенко и В.П. Пискунов определяли демографическую политику как 
систему мероприятий, непосредственно направленных на формирование 
желательного для общества осознанного демографического поведения его 
членов. Таким образом, они конкретизировали представления о возможностях 
управления демографическим развитием, указывая на то, что воздействие на 
демографические процессы осуществляется не прямо, а косвенно – через 
демографическое поведение, результатами такого воздействия и будут 
непосредственно изменения системы показателей демографических процессов6. 
В фундаментальном коллективном труде, обобщающем достижения 
советской демографической науки предшествующего периода, «Система 
знаний о народонаселении» место заключительной главы отведено под 
рассмотрение теоретических основ демографической политики7. Авторы – 
Д.И. Валентей, А.Я. Кваша и В.М. Медков – подчеркивали, что управление и 
регулирование процессами развития населения предполагают познание его 

                                                            
4 Елизаров В.В. Теория и практика демографической политики в СССР // Статистика и 
экономика. 2017. № 5. С. 74. 
5 Лармин О.В. Методологические проблемы изучения народонаселения. Научно-
исследовательская работа. М.: Статистика, 1975. С. 234–235. 
6 Елизаров В.В. Теория и практика демографической политики в СССР // Статистика и 
экономика. 2017. № 5. С. 74. 
7 Система знаний о народонаселении / под ред. Д.И. Валентея. М.: Статистика, 1976. С. 347–
365. 

природы, понимание его закономерностей, сущности и содержания, действия и 
направления. Они утверждали, что без этого всякая деятельность по 
регулированию в столь важной сфере человеческой жизни окажется 
неэффективной и может привести к совершенно нежелательным последствиям. 
Этот тезис, как несложно заметить, в настоящее время нисколько не потерял 
своей 
актуальности. 
Содержание 
демографической 
политики, 
по 
представлениям авторов, слагается из двух основных элементов: изменение 
характера процессов естественного возобновления поколений в их тесной 
взаимосвязи; влияние на миграцию населения. Методы демографической 
политики авторы условно разбили на три группы: 
1) экономические (пособия матерям с определенным числом детей, 
дифференциация налогов в зависимости от размеров семьи и др.); 
2) административно-правовые (законодательные акты, разрешающие или 
запрещающие производство и использование контрацептивов и других 
средств ограничения деторождения, определяющие минимальный 
возраст вступления в брак, преимущества при получении жилой 
площади для многодетных семей и т.д.); 
3) меры 
социально-психологического 
воздействия 
(использование 
средств массовой информации и пропаганды: печати, радио, 
телевидения, а также всех видов искусства для регулирования 
демографических 
процессов 
в 
том 
направлении, 
которое 
обусловливается 
политическими, 
правовыми, 
этическими, 
философскими взглядами, господствующими в обществе) 8. 
В целом же к тому моменту уже достаточно четко был очерчен круг 
важнейших теоретических и методических проблем управления развитием 
населения и демографической политики. В него входили, в первую очередь, 
вопросы о сущности, цели и содержании политики, ее субъекте и объекте, 
средствах и эффективности ее осуществления, а также некоторые другие. 
Большое количество ценных, нередко не потерявших актуальности и до 
настоящего времени идей и положений содержит работа А.Я. Кваши 
«Демографическая политика в СССР», вышедшая в 1981 году9. В ней автор 
подробно разбирает вопрос о целях демографической политики и в этой связи 
анализирует понятие «демографического оптимума», формулирует общие 
принципы проведения демографической политики, а также обращается к 
вопросу об эффективности демографической политики и последовательности ее 
проведения. В работе, в частности констатируется, что многие авторы стали 

                                                            
8 Система знаний о народонаселении / под ред. Д.И. Валентея. М.: Статистика, 1976. С. 353. 
9 Кваша А.Я. Демографическая политика в СССР. М.: Финансы и статистика, 1981. 200 с. 

поддерживать тезис о том, что целью демографической политики является 
создание оптимального типа воспроизводства населения, при этом трактовка 
сути последнего может быть достаточно разной.  
В 1985 году в свет выходит уникальное энциклопедическое издание, 
отражающее в определенном смысле во всей полноте достижения развития 
отечественной 
демографической 
науки, 
– 
«Демографический 
энциклопедический 
словарь» 
10. 
В 
нем 
демографическая 
политика 
определяется как один из основных компонентов политики народонаселения, 
имеющий своим объектом воспроизводство населения и направленный на 
достижение 
желательного 
в 
долгосрочной 
перспективе 
типа 
этого 
воспроизводства. Отдельная статья словаря, написанная так же, как и статья о 
демографической политике, А.Я. Квашой, посвящена определению понятия 
«демографический оптимум». Под ним понимается наиболее рациональный из 
всех возможных с точки зрения избранного критерия (или их системы) тип 
воспроизводства населения, включая не только оптимальную интенсивность 
процессов рождаемости и смертности, но и соответствующее воспроизводство 
демографических структур, а также миграцию населения. 
Вышедший уже в постсоветское время энциклопедический словарь 
«Народонаселение» приводит иное определение демографической политики: 
целенаправленная деятельность государственных органов и иных социальных 
институтов в сфере регулирования процессов воспроизводства населения11. 
Авторы статьи (В.В. Елизаров и А.Я. Кваша) подчеркивают, что она включает 
систему целей и средств для их достижения. 
В «Демографическом понятийном словаре», опубликованном в 2007 г. 
под редакцией Л.Л. Рыбаковского, демографическая политика определяется 
как инструмент (механизм) целенаправленного воздействия на вполне 
определенные, в т.ч. демографические процессы. По мнению автора статьи, 
демографическая политика является частью общесоциальной политики12.  
В 
методических 
рекомендациях 
для 
специалистов 
органов 
исполнительной 
власти 
субъектов 
РФ13 
Л.Л. Рыбаковский 
предлагает 
следующее определение: под демографической политикой понимается система 

                                                            
10 Демографический энциклопедический словарь / Гл. ред. Д.И. Валентей. М.: Советская 
энциклопедия, 1985. 608 с. 
11 Народонаселение: Энциклопедический словарь / Отв. ред. Г.Г. Меликьян. М.: Большая 
Российская Энциклопедия, 1994. С. 101. 
12 Демографический понятийный словарь / под ред. Л.Л. Рыбаковского. 2-е изд., испр. и доп. 
М.: Экон-Информ, 2007. С. 74. 
13 Демография для практических работников: Методические рекомендации для специалистов 
органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации / под ред. Л.Л. 
Рыбаковского. М.: Экон-информ, 2014.