Эффективность исполнительного производства в контексте системного подхода к совершенствованию административно-исполнительной деятельности Федеральной службы судебных приставов
Покупка
Тематика:
Гражданский и арбитражный процесс
Издательство:
Деловой стиль
Год издания: 2022
Кол-во страниц: 122
Дополнительно
Вид издания:
Монография
Уровень образования:
ВО - Магистратура
ISBN: 978-5-6048014-0-6
Артикул: 802001.01.99
Представленная работа ‒ это результат обобщения предложений, направленных на повышение эффективности исполнительного производства в Российской Федерации. В отдельных главах рассматриваются актуальные вопросы исполнительного производства и деятельности Федеральной службы судебных приставов по направлению принудительного исполнения актов юрисдикционных органов. Формулируются теоретические подходы к систематизации мер административно-исполнительной деятельности органов принудительного исполнения и наряду с этим предлагаются пути повышения эффективности исполнительного производства в Российской Федерации.
Тематика:
ББК:
УДК:
ОКСО:
- ВО - Магистратура
- 40.04.01: Юриспруденция
- ВО - Специалитет
- 40.05.04: Судебная и прокурорская деятельность
ГРНТИ:
Скопировать запись
Фрагмент текстового слоя документа размещен для индексирующих роботов.
Для полноценной работы с документом, пожалуйста, перейдите в
ридер.
В.А. Гуреев ЭФФЕКТИВНОСТЬ ИСПОЛНИТЕЛЬНОГО ПРОИЗВОДСТВА В КОНТЕКСТЕ СИСТЕМНОГО ПОДХОДА К СОВЕРШЕНСТВОВАНИЮ АДМИНИСТРАТИВНО-ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ФЕДЕРАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ СУДЕБНЫХ ПРИСТАВОВ Монография МОСКВА 2022
УДК 347.9 ББК 64.410 Г95 Автор Гуреев Владимир Александрович ‒ доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой гражданского процесса, публично-правовой деятельности и организации службы судебных приставов Всероссийского государственного университета юстиции (РПА Минюста России), заместитель председателя научно-консультативного совета при Федеральной службе судебных приставов Гуреев, Владимир Александрович. Г95 Эффективность исполнительного производства в контексте системного подхода к совершенствованию административно- исполнительной деятельности Федеральной службы судебных приставов : монография / В. А. Гуреев. ‒ Москва : Деловой стиль, 2022. ‒ 122 с. ISBN 978-5-6048014-0-6 (в обл.) Представленная работа ‒ это результат обобщения предложений, направленных на повышение эффективности исполнительного производства в Российской Федерации. В отдельных главах рассматриваются актуальные вопросы исполнительного производства и деятельности Федеральной службы судебных приставов по направлению принуди- тельного исполнения актов юрисдикционных органов. Формулируются теоретические подходы к систематизации мер административно-испол- нительной деятельности органов принудительного исполнения и наряду с этим предлагаются пути повышения эффективности исполнительного производства в Российской Федерации. УДК 347.9 ББК 64.410 ISBN 978-5-6048014-0-6 В.А. Гуреев, 2022 Редподготовка, оформление. Издательство «Деловой стиль», 2022
ОГЛАВЛЕНИЕ Глава 1. Меры административно-исполнительной деятельности Федеральной службы судебных приставов ............................................ 4 1.1. Предпосылки формирования системного подхода к проблемам мер административно-исполнительной деятельности Федеральной службы судебных приставов ............ 4 1.2. Меры административного обеспечения исполнения актов юрисдикционных органов ................................................. 17 1.3. Меры административного восстановления при исполнении актов юрисдикционных органов..................... 45 1.4. Меры административной ответственности в сфере административно-исполнительной деятельности Федеральной службы судебных приставов ................................. 52 Глава 2. Отдельные направления повышения эффективности исполнительного производства ............................................................ 86 2.1. Упрощение процедур исполнительного производства .............. 86 2.2. Цифровая трансформация исполнительного производства ...... 98 2.3. Исполнительский иммунитет: к вопросу о диалектике современного правоприменения ...............................................105 Список литературы .............................................................................113
ГЛАВА 1 МЕРЫ АДМИНИСТРАТИВНО-ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ФЕДЕРАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ СУДЕБНЫХ ПРИСТАВОВ 1.1. Предпосылки формирования системного подхода к проблемам мер административно-исполнительной деятельности Федеральной службы судебных приставов Для правильного понимания и, соответственно, адекватного право- вого регулирования административно-исполнительной деятельности Федеральной службы судебных приставов (далее ‒ ФССП России, Служба) как деятельности, складывающейся в рамках исполнительного производства, необходимо выработать оптимальный подход к набору административных мер, применяемых в рамках данной деятельности, их содержанию, а также соотношению между собой 1. Лишь при назван- ных обстоятельствах мы сможем рассчитывать на последовательное и лишенное существующей в настоящий момент хаотичности развитие правовой модели исполнения актов юрисдикционных органов в Рос- сийской Федерации. Необходимо отметить, что сущность административно-исполни- тельной деятельности, определяемая в целом через категорию «при- нуждение», во многом детерминирует тот инструментарий, который задействован при ее осуществлении с тем лишь уточнением, что убеж- дение, как представляется, призвано оказывать более интенсивное воздействие на систему административно-правовых мер при исполне- нии актов юрисдикционных органов, что и будет положено в основу 1 Подробнее о понятии административно-исполнительной деятельности ФССП Рос- сии см.: Гуреев В.А. Административно-исполнительная деятельность Федеральной службы судебных приставов – новая правовая категория // Законы России: опыт, анализ, практика. 2013. № 5. С. 17‒28.
Глава 1. Меры административно-исполнительной деятельности ФССП обоснования системного подхода к средствам административного воздействия в рамках административно-исполнительной деятельности ФССП России. Многие из известных науке административного права мер обладают спецификой в преломлении сферы исполнения актов юрисдикционных органов. Соответственно, классификация мер, ис- пользуемых в административно-исполнительной деятельности, будет отчасти основываться на доктринальных разработках дифференциации мер административно-правового принуждения, но вместе с тем нами будет предложено ее авторское понимание. Следует признать, что наукой административного права до сих пор так и не предложено общепризнанное классификационное основа- ние, сообразно с которым конструировалась бы система админист- ративно-правовых мер в современной России. Думается, что уходит в прошлое время линейных классификаций, которыми было бы воз- можно описание системы административно-правовых мер во всем их многообразии. Едва ли сегодня существует вероятность найти единое классификационное основание, способное решить указанную научную задачу. В связи с этим более перспективными, по нашему мнению, становятся многоуровневые классификации административно-право- вых мер, использующие в своей основе множественность оснований. При этом именно подобные классификации и закладывают основу проведения научных исследований в сфере систематизации мер ад- министративно-исполнительной деятельности Федеральной службы судебных приставов. С указанных позиций мы можем сформулировать авторский под- ход к вопросу классификации мер административно-исполнительной деятельности. В первую очередь все меры в зависимости от доминирующего ме- тода воздействия следует делить на две группы: 1. Меры административно-правового принуждения; 2. Иные административно-правовые меры (в основе которых лежит убеждение). Первая группа мер включает в себя: ‒ меры административного пресечения (включая процессуальное обеспечение); ‒ административно-восстановительные меры; ‒ меры административного наказания. Критерием их выделения выступает способ охраны правопорядка. Ко второй группе следует отнести административно-предупреди- тельные меры.
В.А. Гуреев. Эффективность исполнительного производства в ФССП В свою очередь, в зависимости от отношения к правонарушению возможно выделить: 1) административные меры, связанные с правонарушением (меры административно-правового принуждения); 2) административные меры, не связанные с правонарушением (иные административно-правовые меры). Такое понимание системы административно-правовых мер поло- жено в основу дальнейших наших рассуждений. Вариативность государственного воздействия в рамках осущест- вления Федеральной службой судебных приставов административ- но-исполнительной деятельности предопределяется сложным ком- плексом общественных отношений, возникающих при исполнении актов юрисдикционных органов. Административно-процессуальная природа правоотношений судебного пристава-исполнителя и сторон исполнительного производства (должника и взыскателя) неминуемо порождает вопрос о характеристике применяемых судебным приста- вом-исполнителем мер. Учитывая приоритетность принудительного воздействия на должника в существующей парадигме нормативно- правового регулирования исполнительного производства, мы вполне можем говорить о доминировании в ряду существующих средств государственно- правового воздействия мер административно-правового принуждения. Так, меры административного пресечения носят строго оперативный характер и преследуют цель прекращения противоправных действий и предотвращения их вредных последствий. По верному замечанию П.В. Дихтиевского, «мерам административного обеспечения присуще свойство неотложности. Экстренный характер их применения позволяет своевременно устранить противоправную ситуацию, ликвидировать противоправное поведение, а стало быть, надлежаще обеспечить личную безопасность, предотвратить вредные последствия, которые могли бы наступить, если бы правонарушение не было прекращено» 1. В связи с этим ученые-административисты Л.Л. Попов и А.П. Шергин обоснованно подчеркивают, что «реальные нарушения ставят под непосредственную угрозу охраняемые объекты, причиняют им вред …интересы их защиты требуют «неотложной» помощи со сто- 1 Дихтиевский П.В. Административно-правовое принуждение в механизме обеспечения личной безопасности: монография. М.: ЮНИТИ-ДАНА; Закон и право, 2004. С. 177.
Глава 1. Меры административно-исполнительной деятельности ФССП роны государства, которое оказывает ее в виде пресечения действий, нарушающих правовые предписания» 1. К числу таких мер обычно относят требования прекратить про- тивоправные действия, принудительное лечение, непосредственное физическое воздействие, применение специальных средств, оружия, запрещение эксплуатации транспортных средств и ряд иных мер 2. Автор разделяет научный подход, в соответствии с которым обеспечительные меры (меры процессуального обеспечения) сле- дует относить к числу пресекательных мер. При этом уточним, что едва ли оправданно говорить о существовании обеспечительных мер лишь в контексте производства по делам об административных правонарушениях. Исполнительное производство и производство по делам об административных правонарушениях – суть разновид- ности административно-юрисдикционного процесса с идентичной функциональной составляющей. Это, в свою очередь, обусловливает и применение общих для них средств административно-правового воздействия, включая меры обеспечительного характера. И.И. Ве- ремеенко обращал внимание на промежуточность целей, которые преследуют указанные административные меры, а также на их вспо- могательный и ярко выраженный обеспечительный, процессуальный характер 3. Таким образом, процессуальные средства, которые применя- ются судебным приставом-исполнителем для целей обеспечения своевременного и полного исполнения требований, содержащихся в исполнительных документах, и прекращения вследствие этого противоправных действий должника, мы предлагаем именовать мерами административного обеспечения исполнения актов юрисдикци- онных органов, что вполне соответствует предназначению названных действий. К ним с учетом ст. 64 Федерального закона от 2 октября 2007 г. № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве» (далее ‒ Закон об ис- 1 Попов Л.Л., Шергин А.П. Классификация мер административного принуждения // Правоведение. 1970. № 5. С. 31. 2 См.: Бахрах Д.Н., Татарян В.Г. Административное право России: учебник. 4-е изд. М.: ЭКСМО, 2009. С. 444–463; Волков А.М., Дугенец А.С. Административное право: учебник. М.: ИНФРА-М, 2013. С. 164; Административное право: учебник / под ред. Л.Л. Попова, М.С. Студеникиной. М.: Норма, 2008. С. 272–274. 3 См.: Веремеенко И.И. Механизм административно-правового регулирования в сфере охраны общественного порядка. М., 1952. С. 45.
В.А. Гуреев. Эффективность исполнительного производства в ФССП полнительном производстве, Закон № 229-ФЗ) относятся следующие исполнительные действия 1: ‒ вызов сторон и запрос необходимых сведений у физических и юридических лиц, государственных органов; получение от них объяснений, информации, справок; ‒ проведение проверок, в том числе финансовых и по исполнению исполнительных документов; ‒ дача физическим и юридическим лицам поручения по исполнению требований, содержащихся в исполнительных документах; ‒ вход в нежилые помещения и хранилища, занимаемые должником или другими лицами либо принадлежащие должнику или другим лицам, в целях исполнения исполнительных документов; ‒ с разрешения в письменной форме старшего судебного пристава ( а в случае исполнения исполнительного документа о вселении взыскателя или выселении должника ‒ без указанного разрешения) вход без согласия должника в жилое помещение, занимаемое должником; ‒ наложение ареста на имущество, в том числе денежные средства и ценные бумаги, изъятие указанного имущества, передача арестованного и изъятого имущества на хранение; ‒ оценка имущества, а также привлечение для этого специалистов; ‒ производство розыска должника, его имущества, розыск ребенка самостоятельно или с привлечением органов внутренних дел; ‒ взыскание исполнительского сбора; ‒ обращение в органы для проведения регистрации на имя должника принадлежащего ему имущества; ‒ установление временных ограничений на выезд должника из Российской Федерации; ‒ установление временных ограничений на пользование должником специальным правом; ‒ совершение иных необходимых для своевременного и правильного исполнения действий. Административно-восстановительные меры применяются с целью восстановления справедливого (прежнего) правового положения. 1 Исполнительные действия определяются указанной статьей закона в качестве действий, направленных на создание условий для применения мер принудительного исполнения, а равно на понуждение должника к полному, правильному и своевременному исполнению требований.
Глава 1. Меры административно-исполнительной деятельности ФССП А.И. Каплунов использует термин «эквивалентное восстановление» 1. Весьма метко высказался по поводу данного вида мер С.В. Евдокимов. Он пишет: «…это средства государственно-правового принудительного воздействия, применяемые управомоченными субъектами в целях восстановления нарушенного правоотношения (независимо от субъективных оснований), путем понуждения субъекта к исполнению ранее возложенной, но не выполненной юридической обязанности» 2. Следует отметить, что федеральные органы исполнительной власти используют весь арсенал правовых средств снижения противоправности, включая меры административного предупреждения, пресечения, ответственности. Наряду с этим крайне важными и социально значимыми выступают именно те правовые средства, которые позволяют вернуть субъектов в состояние, существовавшее до нарушения их субъективных прав. К таким средствам в административно- правовой литературе традиционно относят: возмещение материального ущерба, причиненного административным правонарушением; снос самовольно возведенного строения, выселение граждан из самовольно занятых жилых помещений; взыскание недоимки; взыскание пени; восстановление на службе ранее уволенного государственного служащего; изъятие имущества, денежных средств, незаконно полученных субъектом, и др. 3 Подобные меры обладают рядом специфических черт, к которым в научной литературе относят: ‒ способствование осуществлению юридических обязанностей, реализация которых в случае уклонения лица от их исполнения обеспечивается путем совершения органами государства или должностными лицами определенных действий; ‒ применение к тем лицам, которые не выполнили возложенные на них юридические обязанности; ‒ направленность на устранение последствий правонарушения; ‒ предназначенность для защиты права, принадлежащего лицу, и применение до тех пор, пока не будут восстановлены нарушенные права или пока не будет выполнена обязанность 4. 1 Каплунов А.И. Административное принуждение, применяемое органами внутренних дел: теория и практика: монография. СПб., 2004. С. 55. 2 Евдокимов С.В. Правовосстановительные меры. Н. Новгород, 2001. С. 31. 3 См.: Макарейко Н.В. Административное принуждение: особенности и классификация. Н. Новгород, 2001. С. 35. 4 См.: Евдокимов С.В. Указ. соч. С. 12, 19–20; Каплунов А.И. Указ. соч. С. 57.
В.А. Гуреев. Эффективность исполнительного производства в ФССП Опираясь на принципиальное существование легальной реакции государства на совершенное административное правонарушение вне механизма административной ответственности, но в рамках административно- исполнительной деятельности, полагаем вполне логичным наличие адекватного инструментария воздействия на должника-правонарушителя. Как представляется, в качестве такового должен быть рассмотрен комплекс мер принудительного исполнения как специфической разновидности административно-восстановительных мер. При этом названные меры могут быть осознаны посредством представления общего механизма возникновения административного принуждения, о котором обстоятельно рассуждал П.И. Кононов. В частности, по мнению ученого, схема возникновения административного принуждения может быть представлена как логическое единство следующих элементов: 1) установление государством правовых предписаний; 2) возложение на субъектов юридической обязанности с добровольным или принудительным механизмом ее реализации; 3) возникновение административного принуждения в ситуациях отказа субъекта правоотношения от добровольной реализации предписаний норм права (соблюдения прав и интересов других лиц и исполнения обязанностей, соблюдения установленных запретов). С учетом сказанного единственным основанием применения мер принудительного исполнения может служить отказ должника от добровольного исполнения требований исполнительного документа в установленный срок, что образует правонарушение в сфере исполнительного производства. Статья 68 Закона об исполнительном производстве к мерам принудительного исполнения, в частности, относит: ‒ обращение взыскания на имущество должника; ‒ обращение взыскания на периодические выплаты, получаемые должником в силу трудовых, гражданско-правовых или социальных правоотношений; ‒ обращение взыскания на имущественные права должника; ‒ изъятие у должника имущества, присужденного взыскателю, а также по исполнительной надписи нотариуса в предусмотренных Федеральным законом случаях; ‒ наложение ареста на имущество должника, находящееся у должни- ка или у третьих лиц, во исполнение судебного акта об аресте имущества 1; 1 Закон об исполнительном производстве разграничивает исполнительные действия, совершаемые судебным приставом-исполнителем, примерный перечень которых
Глава 1. Меры административно-исполнительной деятельности ФССП ‒ обращение в регистрирующий орган для регистрации перехо- да права на имущество, в том числе на ценные бумаги, с должника на взыскателя в случаях и порядке, которые установлены Законом об исполнительном производстве; ‒ совершение от имени и за счет должника действия, указанного в исполнительном документе, в случае если это действие может быть совершено без личного участия должника; ‒ принудительное вселение взыскателя в жилое помещение; ‒ принудительное выселение должника из жилого помещения; ‒ освобождение нежилого помещения, хранилища от пребывания в них должника и его имущества; ‒ принудительное выдворение за пределы Российской Федерации иностранных граждан или лиц без гражданства. Меры принудительного исполнения обладают рядом специфи- ческих черт, к числу основных из которых могут быть отнесены следующие. приводится в ст. 64 Закона, и меры принудительного исполнения, под которыми понима- ются действия, указанные в исполнительном документе, или действия, совершаемые судебным приставом-исполнителем в целях получения с должника имущества, в том числе денежных средств, подлежащих взысканию по исполнительному документу (ст. 68 Закона). Как отмечалось выше, исполнительные действия носят подчиненный характер, основным предназначением которых является обеспечение надлежащего применения судебным приставом-исполнителем мер принудительного исполне- ния. Отсюда наложение ареста по общему правилу признается исполнительным действием (п. 7 ч. 1 ст. 64 Закона), однако если арест накладывается во исполнение судебного акта об аресте имущества, то он рассматривается уже в качестве меры принудительного исполнения (п. 5 ч. 3 ст. 68 Закона). В этом контексте не вполне понятна логика законодателя при установлении правила, согласно которому по при- остановленному исполнительному производству до его возобновления применение мер принудительного исполнения не допускается (ч. 6 ст. 45 Закона), что нисколько не ограничивает возможность совершения исполнительных действий. По приостановленному исполнительному производству вполне оправданным будет совершение таких исполнительных действий, как вызов сторон, запрос необходимых сведений и т.д. Однако наложение ареста, вход в нежилые и жилые помещения, установление ограничений на выезд должника из Российской Федерации также рассматриваются законодателем в качестве исполнительных действий, и, следовательно, их совершение является допустимым даже по приостановленному исполнительному производству. Это противоречит устоявшейся судебной практике применения Федерального закона от 21.07.1997 № 119-ФЗ «Об исполнительном производстве» (См.: постановление Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 11.07.2007 по делу № Ф08-4156/07; постановление Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 21.03.2005 № Ф04-1678/2005(9833-А27-12) и др.). Кроме того, можно говорить, что их установление в таком виде представляется далеко не во всех случаях обоснованным и сегодня.