Природоохранные институты в современной России

УДК 502 
ББК 20.18 
П77 

Авторский коллектив: 

Г.А. Фоменко, доктор геогр. наук, профессор 

(введение, гл. 1, ст. 2.1, 2.2, 2.4, 2.5, 2.6, 2.7, 3.5, заключение); 

М.А. Фоменко, канд. геогр. наук (ст. 2.2, 2.3, 2.4, 2.6, 2.7, 3.1, 3.4, 3.5); 

Е.А. Арабова (ст. 2.3, 2.7, 3.6); А.Е. Бородкин (ст. 3.4); Э.А. Гоге (ст. 3.4); 

В.С. Дуненкова (ст. 3.6); Л.А. Князьков (ст. 3.4); 

О.В. Ладыгина, канд. техн. наук (ст. 3.6); 
К.А. Лошадкин, канд. геогр. наук (ст. 3.3); 

А.В. Михайлова, канд. геогр. наук (ст. 3.2); Е.В. Осипова (ст. 3.4); 

А.Ю. Поваренков, канд. юрид. наук (ст. 2.5, 3.4); Ю.М. Хорхорин (ст. 3.4) 

Научный редактор: 

доктор географических наук, профессор Г.А. Фоменко 

Рецензенты: 

доктор географических наук, профессор Г.А. Приваловская  

кандидат экономических наук Е.Н. Никитина 

 

Природоохранные институты в современной России / Науч. ред. Г.А. Фоменко; 

Научно-исследовательский проектный ин-т “Кадастр”. – М.: Наука, 2010. – 447 с. –  
ISBN 978-6-02-037113-2 (в пер.). 

Книга посвящена проблемам повышения эффективности природоохранного управления в 

современной России. Рассматриваются особенности природоохранного регулирования в условиях глобального экономического и финансового кризиса, сформулированы исторические закономерности возникновения и развития природоохранных институтов в России. Специальное внимание уделено вопросам импортирования (заимствования) природоохранных институтов и 
адаптации их в социокультурных условиях различных территорий страны. Представлен разработанный практический инструментарий, позволяющий сделать природоохранные решения 
более адекватными особенностям конкретных территорий. 

Для широкого круга специалистов, профессионально интересующихся вопросами управле
ния природоохранной деятельностью и охраны окружающей среды, преподавателей и студентов 
высших учебных заведений. 
 

Nature protection institutions in modern Russia / Scientific editorship G.A. Fomen
ko; “Cadaster” scientific research and project institute. – M.: Nauka, 2010. – 447 p. – ISBN 
978-6-02-037113-2. 

This book is devoted to the problems of improving nature-protection management efficiency 

in modern Russia. Examined and formulated are such topics as: nature-protection regulation features 
during the global economic and finance crisis; origins and development of nature-protection institutions 
in Russia and conformities with the laws of history. Special attention is devoted to the topic of miportation (adoption) of nature-protection institutions and their adaptation to the sociocultural conditions of 
various territories of the country. Introduced are elaborated practical instruments that make natureprotection decisions more adequate to the characteristics of concrete territories. 

For a broad specialists professionally interested in management of natureprotection activities 

and environment protection, professors and students of higher education institutions. 
 
ISBN 978-6-02-037113-2
© Научно-исследовательский
проектный институт “Кадастр”, 2010
© Редакционно-издательское оформление.
Издательство “Наука”, 2010

 

РЕЗЮМЕ 

 
 
 
 
 
 
 
 
В книге, посвященной разработке научных основ и практических 

механизмов повышения эффективности природоохранного управления в современной России, обобщены результаты работы коллектива Института "Кадастр" в ходе реализации исследовательских и консалтинговых проектов последних 15 лет. Она нацелена на решение ключевой проблемы природоохранного управления - формирование таких институциональных условий в 
сфере охраны окружающей среды и использования природных ресурсов, которые способствовали бы модернизации экономики страны в направлении 
инновационной модели развития. Только гуманизация российского общества, ориентация его развития на Человека, рассмотрение последнего в качестве цели развития, а не средства, позволит осуществить эффективные экономические и экологические реформы. Важнейшим условием этого является 
широкая кооперация различных общественных сил для реализации такой 
грандиозной и непривычной задачи. 

Вниманию читателя представлены теоретические основы формиро
вания и развития институционального природоохранного пространства: рассмотрены особенности природоохранного регулирования в условиях глобального экономического и финансового кризиса, сформулированы исторические закономерности возникновения и развития природоохранных институтов в различные периоды становления Российского государства, проанализированы ключевые аспекты институционального развития природоохранного управления в СССР и Российской Федерации. Специальное внимание уделено вопросам импортирования (заимствования) природоохранных институтов и адаптации их в социокультурных условиях различных территорий 
страны. На этой основе были определены основные направления институционального строительства, наиболее актуальные в аспекте совершенствования 
природоохранного регулирования и повышения инновационной составляющей природоохранной деятельности: предложены новые принципы к оценке 
результативности экологического контроля, сформулированы подходы к 
экономическому стимулированию природоохранных инвестиций и инноваций, к развитию рынков экологических товаров и услуг, определены направления реформирования системы платежей За негативное воздействие на 
окружающую среду,  проанализирован  имеющийся  в  стране  опыт эколого-экономических  
  оценок  
  природных  
  
ресурсо  в  
 
и   экосистемны
 
х
 
услуг    и
 

определена их роль в повышении эффективности природно-ресурсного 
управления, даны обоснованные рекомендации по совершенствованию 
экологической статистики по отражению экологических активов и их использования (в соответствии с принципами Integrated Environmental and 
Economic Accounting). Прикладные аспекты институционального развития рассмотрены на примерах деятельности на муниципальном уровне – изменение подходов к местному природоохранному планированию 
и управлению, к организации коммунального водоснабжения, к планированию развития промышленных зон и ООПТ как территорий с особым 
режимом использования (исходя из необходимости согласования разнонаправленных групп интересов), к организации управления в сфере обращения с отходами в городах. 

Надеемся, что настоящая книга внесет свой вклад в институциональ
ное развитие в Российской Федерации, определяя уникальную роль природоохранных институтов в общественной институциональной системе. 
Это позволит более обоснованно и последовательно вписывать природоохранные решения и экологическую политику в более широкий институциональный контекст. Применение разработанного практического 
инструментария делает природоохранные решения более адекватными 
социокультурным условиям конкретных территорий и на этой основе повышает эффективность экологической политики и общественных институтов в целом. 

ANNOTATION

This book is dedicated to development of scientific frameworks and 

practical mechanisms for improving nature-protection management efficiency 
in modern Russia. It includes a summary of working results of the “Cadaster” 
Institute produced in the course of realization of research and consulting 
projects over the last 15 years. This publication is oriented on solving the 
key problem of nature-protection management – forming such institutional 
terms and conditions in the field of nature protection which would help 
to promote modernization of the country’s economy in the direction of an 
innovative development model. Only humanization of the Russian society, 
it’s Human-oriented development and approaching the Human as the target 
but not the means of development will allow effective economic and ecologic 
reformation. One of the primary conditions for this is broad cooperation of 
various social forces for the purpose of the realization of such a grand and 
unusual task. 

The attention of the readers is attracted to the theoretical framework of the 

formation and development of a nature-protection field. Examined, formulated 
and analyzed are such topics as: nature-protection regulation features during 
the global economic and finance crisis; origins and development of natureprotection institutions during different periods of formation of the Russian 
state and conformities with the laws of history, key aspects of institutional 
contruction of nature-protection management in the USSR and the Russian 
Federation. Special attention is devoted to the topic of importation (adoption) 
of nature-protection institutions and their adaptation to the sociocultural 
conditions of various territories of the country. It is on that ground that the 
major trends of institutional construction (the most actual in the aspect of 
improving the nature-protection regulation and raising innovative component 
of nature-protection activities) were determined: new principles for estimation 
of environmental control effectiveness were proposed; new approaches to 
economic stimulation of nature-protection investments and innovations, as 
well as to development of ecological commodity and service markets were 
formulated; vectors of reformation of the penalty-payment system for negative 
impact on the environment were specified; national experience of ecologicaleconomic natural resource and ecosystem services evaluation available 
in the country was analyzed and their role in improving efficiency of the 
natural resource management was determined; founded recommendations for 
improving ecologic statistics on reflecting environmental assets and their use 

were given (in accordance with the Integrated Environmental and Economic 
Accounting principles). Applicable aspects of institutional development 
are illustrated by means of examples of activities on the municipal level – 
changes in approaches to local nature-protection planning and management, 
to pubic water supply organization, to planning development of industrial 
zones and Special Protected Natural Areas (keeping in mind the necessity for 
coordination of controversial interests of different groups), to establishing 
control in the field of urban waste management.

We hope that this book will make its contribution to the institutional 

development in the Russian Federation determining the unique role of natureprotection institutions within the public institutional system. That will allow 
indorsing nature-protection decisions in a more founded and consecutive form 
into the ecological policy in a broader institutional context. Application of 
the elaborated practical instruments makes nature-protection decisions more 
adequate to sociocultural conditions of concrete territories and for this reason 
increases the effectiveness of ecological policy and public institutions on the 
whole. 

ОглавлЕниЕ

ВВедение ................................................................................................... 1
1.

Глава 1
ТеореТические осноВы реформироВания Природоохранного уПраВления При Переходе к инноВационной 
экономике .............................................................................................. 5
1.

1.1.
  
Глобальный кризис и регулирование природоохранной деятельности 5
1.

1.2.  Зависимость природоохранных институтов от предшествующего пути 

развития ................................................................................................... 9
2.

1.3.  Институциональное развитие природоохранного управления в CCCР и 

России на завершающей фазе индустриального этапа развития .......... 2
5.

1.4.  Импортирование природоохранных институтов и социокультурные 

особенности территорий ......................................................................... 0
9.

Глава 2
оПыТ и ПерсПекТиВы Природоохранных инсТиТуциональных изменений В
 
россии  ....................................................
8
1
1.

2.1.  Надзор и контроль природоохранной деятельности под влиянием гло
бального экономического кризиса  .........................................................
8
1
1.

2.2.  Экономическое стимулирование инвестиционной активности в приро
доохранной сфере и развития рынков экологических услуг
 
................
4
3
1.....

2.3.  О реформировании платы за негативное воздействие на окружающую 

среду в аспекте гармонизации с лучшими международными практик       
ами
 
.........................................................................................................
7
7
1

2.4.  О льготах по федеральным налогам для инвесторов, вкладывающих 

финансовые средства в природоохранные мероприятия ......................
7
0
2.

2.5.  Оценка экологического вреда от хозяйственной деятельности компа
ний: к проблеме адаптации международного опыта в России .............
0
3
2.

2.6.  Денежные оценки природных благ и экосистемных услуг при перехо
де к инновационному развитию на устойчивой основе
 
........................
4
5
2......

2.7.  Статистическая информационная система в сфере природопользова
ния и охраны окружающей среды в Российской Федерации: состояние 
и перспективы .........................................................................................
8
8
2.

Глава 3
Природоохранная деяТельносТь на месТном уроВне .
4
3
3.

3.1
-е
л
в
а
р
п
у
о
м
а
с
 
 
м
о
н
т
с
е
м
 
 в
 
 е
и
н
а
в
о
р
и
н
а
л
п
 
 е
о
н
н
а
р
х
о
о
д
о
р
и
р
П
.
  

н и
и
 
...................................................................................................
4
3
3..........

3.2.  Повышение эффективности регулирования природоохранной деятель
ности на локальном уровне  
....................................................................
9
4
3....

3.3.  Особенности организации водоснабжения населения на муниципаль
ном уровне ............................................................................................
4
7
3....

3.4.  Санитарно-защитные зоны в контексте инновационно-активного ус
тойчивого развития городской среды ..................................................
2
9
3....

3.5.  Развитие системы ООПТ в России: институциональный тупик или ре
формирование? .....................................................................................
5
1
4....

3.6.
  
Управление отходами в городах: институциональный аспект
 
............. ..
9
2
4.....

заключение ............................................................................................
8
3
4.

Приложение ............................................................................................
2
4
4.

TAble  Of  cONTeNTs

IntroductIon .......................................................................................... 1
1.

Chapter 1
The 
TheoreTical 
framework 
of 
reforming 

environmenTal 
governance 
in 
The 
process 
of 

TransiTion To economy of innovaTions................................... 5
1.

1.1.
  
The global crisis and regulation of nature protection activities ................. 5
1.

1.2.  Dependence of nature protection institutions on the former course of 

development .............................................................................................. 9
2.

1.3.  The institutional development of nature protection governance in the USSR 

and Russia on the final phase of the industrial stage of development  ........
2
5..

1.4.  Importing nature protection institutions and sociocultural features of 

territories .................................................................................................. 0
9.

Chapter 2
experience and prospecTs of insTiTuTional naTure 
proTecTion changes in russia ......................................................
8
1
1.

2.1.  Supervision and control of nature protection under the influence of the 

global economic crisis ...............................................................................
8
1
1.

2.2.  Economic stimulation of investment activity in the field of nature protection 

and the development of environmental service markets  ............................
4
3
1.

2.3.  Reforming penalty charges for negative impact on the environment in the 

aspect of harmonization with the best international practices ....................
7
7
1.

2.4.  Privileges on federal taxes for investors who finance nature protecting 

activities....................................................................................................
7
0
2.

2.5.  Assessment of damage extent done to the environment by business 

activities ....................................................................................................
0
3
2.

2.6.  Monetary evaluation of natural assets and ecosystem services in the process 

of transition to innovation development on a stable basis .........................
4
5
2.

2.7.  Statistical information system in the field of natural resources management 

in the Russian Federation: condition and prospects ...................................
8
8
2.

Chapter 3
naTure proTecTion acTiviTies on The local level  ..........
4
3
3.

3.1.
  
Modernization and local nature protection management by objectives ......
4
3
3.

3.2.  Improving nature protection activity regulation efficiency on the local 

level ..........................................................................................................
9
4
3.

3.3.
  
Public water supply organization features on the municipal level  .............
4
7
3...

3.4.  Sanitary protection zone it the context of innovation-active urban 

environment development .........................................................................
2
9
3.

3.5.  Development of the Special Protected Natural Areas system in Russia: 

institutional dead end or reforming?..........................................................
5
1
4.

3.6.
  
Urban waste management .........................................................................
9
2
4.

conclusion...............................................................................................
8
3
4.

applicaTion ..............................................................................................
2
4
4.

ввЕдЕниЕ

Природоохранное управление в России является частью инс
титуциональной и организационной системы; поэтому ему присущи тренды, свойственные развитию страны. Природоохранные 
институты на протяжении своей длительной истории изменяются 
под влиянием внутренних стимулов саморазвития, а также институционального заимствования из опыта других стран и народов. 
Этот путь неритмичен, и институциональная система России периодически претерпевала существенные изменения. Важнейшие из 
них – становление на северо-востоке Руси ордынской институциональной матрицы, которая заморозила первые ростки самоуправления Киевской Руси; возникновение на ее основе самодержавной 
институциональной матрицы Великого княжества Московского 
при Иване III и начало ее постепенной модернизации по догоняющему сценарию относительно технологически более развитых 
Европейских стран, наиболее отчетливо проявившейся с времен 
Петра I. Наконец, современность – период попыток перейти к инновационной модели развития России, поскольку научно-технический прогресс не оставляет шансов на достойное историческое 
развитие страны без проведения ускоренной модернизации на этапе перехода к инновационной модели экономического развития на 
устойчивой основе. Судя по принятой Концепции социально-экономического развития России до 2020 года, в которой именно ориентация на инновационное развитие и качество жизни обозначена 
в качестве важнейшего приоритета, – это осознано на самом высоком уровне.

Возможно ли реализовать задачи, поставленные в Концеп
ции? – положительный ответ не безусловен. Следует признать, что 
в российском обществе, в значительной части политических элит, 
задача инновационного развития страны до последнего времени 
реально (а не декларативно) в качестве доминирующей не рассматривалась. Такой вывод можно сделать даже на основе общего анализа развития российского законодательства за последние 10 лет. 
Многочисленные социологические исследования показывают, что 

многие россияне все еще считают, что институциональную систему реформировать не надо. Достаточно восстановить старые авторитарные подходы, поднажать, закрутить гайки, призвать народ 
затянуть пояса и централизованно перераспределить высвободившиеся финансовые ресурсы на закупку новейшей техники у нас и 
за рубежом. Такие простые и понятные меры – и … величие страны будет восстановлено. Понимание того, что основные ресурсы 
индустриального роста (природные и человеческие) исчерпаны, а 
научно-технический прогресс столь стремителен, что старые решения, привычные для российской исторической колеи, уже не 
действуют, еще не стало всеобщим. 

Почему это произошло? С 2000 года в России появились вы
сокие дополнительные доходы, не связанные с реальным экономическим ростом и производительностью труда (в результате 
высоких цен на углеводородное сырье). Многие россияне вновь 
поверили в чудо, что общественный контракт, продлевающий институциональные традиции российской исторической колеи, может быть укреплен и, более того, легко позволит занять “поколебленное” место России среди ведущих держав мира. Такая модель 
общественного договора в условиях сверхдоходов от продажи 
природных ресурсов оказалась весьма привлекательной как для 
элиты, занятой перераспределением в основном ресурсных доходов, так и значительной части населения, готовой отдать ответственность за себя и за свои семьи патерналистскому государству в 
обмен на служилое поведение и часть тех же рентных доходов от 
продажи природного сырья за рубеж. 

О стойкости иллюзий возможности инновационно-активно
го устойчивого развития в условиях неизменности исторической колеи свидетельствует стагнация институциональной ситуации в России. В таких условиях в природоохранном управлении 
вновь стало расширяться применение административно-бюрократических механизмов государственного регулирования природопользования (ужесточение природоохранных нормативов, лицензирования, контроля и др.). Стали возникать своеобразные 
частно-государственные компании по оказанию услуг в природоохранной сфере, которые стремятся к максимальной монополизации. Такие механизмы, как стимулирование развития рынков 
экологических товаров и услуг, “горизонтальные” механизмы координации при решении природоохранных проблем локального 
развития, уменьшение трансакционных (административных) издержек, ориентация на достижение экологически значимого результата, преодоление бюрократических барьеров, ушли на второй 
план. В пропагандистском плане на смену идее “ответственной” 
личности вернулась “служилая” модель поведения.

Разразившийся современный кризис достаточно быстро раз
рушил иллюзии и вновь подвел страну к точке возможного перехода в новое качество… Однако будут ли начаты так нужные стране институциональные реформы в экономике, социальной сфере 
и природоохранной деятельности – не очевидно. Можно только 
сказать, что это зависит от многих факторов, в первую очередь, от 
наличия широкого консенсуса в поддержку инновационного пути 
развития. В Японии в XIX, а затем и в XX в. это удалось… Значительные успехи в последнее десятилетие показали Бразилия, Китай, Греция и др. Везде это сопровождалось укреплением среднего класса и поддержкой идей “ответственного” индивидуального 
поведения, в том числе и природоохранного.

Что можно ждать от глобального финансового кризиса приме
нительно к природоохранному управлению в России? В краткосрочной перспективе рассчитывать на резкие изменения в мировой 
экономике, финансовой системе, смещения центров силы, на изменения глобального разделения труда вряд ли стоит. Нынешний кризис, конечно, более серьезный, чем обычный циклический, но его 
последствиями не станут перераспределение сил, уход двух мировых валют с доминирующих позиций, появление новых центров экономического могущества и т.д. Поэтому не стоит рассчитывать на 
глобальные, новые методы природоохранного регулирования. Поиск ответа на вызовы глобального кризиса, связанного с изменением 
климата, тоже будет, скорее всего, в рамках сложившейся экономической системы. Можно ожидать повышения роли универсальных 
природоохранных институтов, международных конвенций и соглашений, которые в большей степени, чем ранее, станут определять 
природоохранную деятельность на всех территориальных уровнях. 

К сожалению, характер развития российского кризиса свиде
тельствует о крайне медленной модернизации отечественной экономики в последние десятилетия и накоплении экологических 
проблем. Более того, экономический рост в последние годы был в 
основном количественным, ресурсным, ориентированным на получение доходов любой ценой, и природоохранная деятельность не 
смогла изменить эти тенденции. Так или иначе, мы имеем ситуацию, в которой необходимо искать какие-то выходы; однако их мало. 
Перспектива России на ближайшие годы достаточно монолинейна. 
Российская Федерация, которая в последние 8 лет жила как страна, 
все полнее становящаяся энергетическим придатком (или “ресурсной империей” – если так приятнее слышать) постиндустриального 
мира, встретит начало следующего десятилетия в том же статусе. 
Дело в том, что, если мы сравним статистику 2000-го и 2008-го годов, трудно не заметить, что доля энергоресурсов и сырья в экспорте 
страны выросла, а доля обрабатывающей промышленности упала. 

Опыт последнего десятилетия показывает: для того чтобы 

экономика России после кризиса не откатилась на периферию 
мирцивилизации, институциональные изменения, в том числе и 
в природоохранной сфере, важно начинать сейчас, даже понимая, что быстрый успех невозможен. Только институциональные 
реформы, направленные на реальное стимулирование инновационного развития, могут обеспечить модернизацию, без которой 
невозможно “экологическое” обновление промышленности и 
сельского хозяйства. Однако это требует широкого социального 
и политического консенсуса. Шансы на такой консенсус повышаются во время кризиса, поскольку именно в такие переломные 
моменты истории у значительной части общества, в первую очередь, особо пострадавшего среднего класса, и политической элиты, растет понимание того, что стране необходима модернизация, 
ориентированная на повышение качества жизни; необходима, как 
никогда ранее. 

Данная книга была задумана как вклад коллектива специалис
тов Института “Кадастр” в решение проблемы перехода России 
к инновационно-активному устойчивому развитию. Исследования, результаты которых изложены в настоящей книге, включали 
в себя как проработку методологических вопросов, так и выполнение практических работ в различных регионах страны. Использовался преимущественно междисциплинарный подход, с широкой опорой на методологию неоинституциональной экономики, 
социальной, экономической и политической географии, теорию 
управления. В книге дан анализ существующих тенденций развития природоохранных институтов в России, показано значение и 
особенности сложившейся исторически обусловленной институциональной колеи (“Path Dependency”); выявлены основные черты модернизационного перехода и соответствующие характеристики развития природоохранного управления. 

Авторы посчитали важным показать особенности адаптации 

заимствуемых из собственной истории и зарубежного опыта природоохранных институтов (местное природоохранное управление, компенсация ущербов, платежи за загрязнение окружающей 
среды и др.) в современную российскую институциональную систему. В книге также изложен опыт Института “Кадастр” по разработке природоохранных программ различных уровней территориальной организации, а также внедрения новых механизмов 
природоохранного регулирования, соответствующих задаче перехода России к инновационной экономике. Надеемся, что изложенные в книге материалы будут полезны специалистам в области 
природоохранного управления, всем, кто интересуется вопросами 
институционального развития России.