Реформирование жилищно-коммунального комплекса на региональном уровне

2023

Издание второе, стереотипное

ISBN 978-5-00184-085-5
и статистика», 2023
ООО «Издательство «Финансы
Скрипник О.Б., 2012, 2023

2

С45

УДК 338.465.021.8
ББК 65.441.3-183
С45

В монографии проанализированы концептуальные подходы реали-
зации реформенных преобразований жилищно-коммунального комп-
лекса с момента их возникновения в России на региональных уровнях
и до настоящего времени. Рассмотрены механизмы и формы реализа-
ции эффективного реформирования.
Монография предназначена для специалистов ЖКК, научно-педа-
гогических работников, аспирантов, докторантов.

УДК 338.465.021.8
ББК 65.441.3-183

©
©

Скрипник О.Б.
Реформирование жилищно-коммунального комплекса на
региональном уровне. – 2-е изд., стереотип. – М.: Финан-
сы и статистика, 2023. – Режим доступа: https://finstat.ru/
wp-content/uploads/2023/01/Skripnik-Reformirovaniye_
ZhKK_na_regionalnom_urovne.pdf, ограниченный. – Загл.
с экрана. – 104 с.: ил.
ISBN 978-5-00184-085-5

ÂÂÅÄÅÍÈÅ

Жилищно-коммунальный комплекс является одним из крупней-
ших секторов российской экономики. Многолетние рыночные пре-
образования всей российской экономики и жилищно-коммуналь-
ного комплекса в частности позволили добиться значительных
результатов. Так, существенно изменилась нормативно-право-
вая база по регулированию жилищно-коммунальных отношений,
более подробно регламентированы порядок и условия оказания
жилищно-коммунальных услуг. Удалось добиться демонополиза-
ции сферы управления жилищно-коммунальным сектором, раз-
вивается рынок жилья. Преобразования последних лет изменили
многие аспекты функционирования жилищно-коммунального ком-
плекса, но на сегодняшний день еще не стали безусловным фак-
тором повышения качества оказываемых жилищно-коммуналь-
ных услуг, их доступности для всех групп и категорий населения,
не обеспечили надлежащие комфортные условия проживания
граждан в жилых помещениях.
В связи с переходом от отраслевого механизма регулирования
экономики, присущего прежней социально-экономической систе-
ме, к механизму регионального хозяйствования можно определить
общероссийский жилищно-коммунальный комплекс как совокуп-
ность региональных, или субфедеральных жилищно-коммуналь-
ных комплексов. В понятие регионального жилищно-коммуналь-
ного комплекса (ЖКК) мы будем включать взаимосвязанную
совокупность организаций и предприятий различных форм соб-
ственности, а также соответствующую им инфраструктуру, функ-
ционирующую в пределах единого регионального хозяйственного
комплекса.
Современное состояние региональных жилищно-коммунальных
комплексов можно оценить как неудовлетворительное. Такая оцен-
ка обусловлена, главным образом, высокой степенью износа (бо-
лее 60% жилого фонда, технических объектов и инженерной инф-
раструктуры жилищно-коммунального комплекса). По-прежнему
значителен уровень дотационного финансирования деятельности
жилищно-коммунального комплекса из бюджетов различных
уровней. Естественно-монопольное положение большинства ло-
кальных производителей и поставщиков коммунальных ресур-

сов, таких как тепловая и электрическая энергия, водо- и газо-
снабжение, позволяет этим предприятиям поддерживать тарифы
на оказываемые жилищно-коммунальные услуги на необосно-
ванно высоком уровне. Помимо этого конкуренция среди пред-
приятий, осуществляющих деятельность в сфере оказания жи-
лищно-коммунальных услуг населению, практически не развита,
в результате чего отсутствует мотивация снижения затрат и повы-
шения качества оказываемых услуг. Отсутствие эффективных эко-
номических рычагов по внедрению энергосберегающих и иннова-
ционных технологий при производстве, поставке и потреблении
коммунальных услуг не позволяет ускорить модернизацию жи-
лищно-коммунального комплекса.
Конечной целью проводимой реформы должно быть создание
действенного, экономически обоснованного и социально-ориен-
тированного механизма обеспечения населения жилищно-комму-
нальными услугами надлежащего качества, создание условий для
устойчивого и целенаправленного развития предприятий жилищ-
но-коммунального комплекса, формирование действенной нор-
мативно-правой базы по всем вопросам управления жилым фон-
дом и обеспечения населения коммунальными услугами.
Для достижения указанной цели необходимо разработать ме-
ханизмы привлечения инвестиций в этот сегмент региональной
экономики, создать благоприятный климат для развития госу-
дарственно-частного партнерства как наиболее эффективного и
экономически выгодного механизма реформирования.
В целях обеспечения целевого и экономически обоснованного
расходования выделяемых бюджетных средств следует разработать
и внедрить действенные механизмы государственного надзора и
контроля в сфере жилищно-коммунальной деятельности. При этом
необходимо использовать мировой опыт по созданию саморегули-
руемых организаций, с перспективой постепенного замещения
внешнего государственного контроля самоконтролем и саморегу-
лированием своей деятельности самими хозяйствующими субъек-
тами жилищно-коммунального комплекса, с сохранением за госу-
дарством общенадзорных функций.
Немаловажную роль в реформировании регионального жилищ-
но-коммунального комплекса и повышении качества оказывае-
мых жилищно-коммунальных услуг играет и профессиональный
уровень технического, инженерно-технического и управляющего
персонала предприятий и организаций комплекса. Как показывает

опыт предыдущих реформ, любое начинание обречено на неуда-
чу, если нет квалифицированного персонала, надлежаще подго-
товленного и должным образом мотивированного на достижение
конечного результата. Учитывая, что в условиях реформирования
жилищно-коммунального комплекса потребуется разработка и
внедрение проектов, требующих привлечения квалифицирован-
ных специалистов инженерных, экономических и других специ-
альностей, полагаем, что к этому вопросу надо отнестись с особым
вниманием.
Для действительно эффективного реформирования региональ-
ных жилищно-коммунальных комплексов потребуется разработ-
ка долгосрочных федеральных и региональных программ с опре-
делением основных направлений реформирования и поэтапной
постановкой задач.
В настоящей монографии мы попытаемся определить наиболее
актуальные направления реформирования региональных жилищ-
но-коммунальных комплексов, предложить действенные и резуль-
тативные механизмы такого реформирования.
В первой главе проведен исторический экскурс по этапам раз-
вития жилищно-коммунального комплекса России с момента его
возникновения и до начала рыночных преобразований 1990-х гг.
Далее дан обзор предыдущих этапов реформирования в период
1990–2010 гг., определены задачи, стоящие на современном этапе
реформирования. Во второй главе проанализированы основные,
наиболее актуальные направления преобразований региональных
жилищно-коммунальных комплексов. В третьей главе рассмотре-
ны наиболее эффективные механизмы реформирования.

ÃËÀÂÀ 1

ÈÑÒÎÐÈ×ÅÑÊÈÅ È ÝÊÎÍÎÌÈ×ÅÑÊÈÅ
ÏÐÅÄÏÎÑÛËÊÈ ÏÅÐÅÕÎÄÀ
Ê ÇÀÊËÞ×ÈÒÅËÜÍÎÌÓ ÝÒÀÏÓ
ÐÅÔÎÐÌÈÐÎÂÀÍÈß ÆÈËÈÙÍÎ-
ÊÎÌÌÓÍÀËÜÍÎÃÎ ÊÎÌÏËÅÊÑÀ.
ÑÎÂÐÅÌÅÍÍÀß ÊÎÍÖÅÏÖÈß
ÐÅÔÎÐÌÈÐÎÂÀÍÈß ÐÅÃÈÎÍÀËÜÍÛÕ
ÆÈËÈÙÍÎ-ÊÎÌÌÓÍÀËÜÍÛÕ ÊÎÌÏËÅÊÑÎÂ

1.1. Èñòîðè÷åñêèå ýòàïû ðàçâèòèÿ
æèëèùíî-êîììóíàëüíîãî êîìïëåêñà Ðîññèè

Формирование жилищно-коммунальных отношений исторически
складывалось под влиянием развивающихся социально-эконо-
мических факторов и проходило одновременно с процессом воз-
никновения и развития городов. В России XVI–XVII вв. шло
бурное развитие городов и городского хозяйства, что предопреде-
лило необходимость создания механизма по управлению город-
ским жилищно-коммунальным хозяйством.
Так, в апреле 1649 г. Государь, Царь и Великий Князь всея
Руси Алексей Михайлович, испытывая заботу о состоянии жилых
строений и дворовых территорий, издал Наказ о Градском благо-
чинии. В этом Наказе Царем было повелено: «Чтобы грязи не
было – иметь на каждом дворе дворника», который должен «ве-
дать всякое дворовое дело, починки и прочие дела», «следить за
установлением режима работы печного отопления в избах и ба-
нях». Помимо этого, посадским людям предписывалось «для чи-
нения порядку и сбережения от огня ... объезжать улицы и пере-
улки в день и в ночь без перестани». Так впервые в России на
государственном уровне были определены функции «Обществен-
ного благочиния» (поддержания порядка на благо общества)1.
Сын царя Алексея Михайловича, Император Петр Алексеевич,
своим Указом от 16 января 1721 г. в своем «Регламенте или уставе

1 Полное собрание законов Российской Империи. Т. 1. – СПб., 1830. –
С. 164–166.

главного магистрата»1 функции «общественного благочиния» пере-
дал созданной к этому времени Управе благочиния, как при нем
называлось полицейское ведомство. Петр Великий именовал по-
лицию «душой гражданства и всех добрых порядков», связывал
с полицией понятия «благосостояния населения», «запрещения из-
лишеств в домовых расходах», «учинения добрых домовладель-
цев», «производства чистоты на улицах и в домах». Императрица
Екатерина Вторая вводит в обращение Полицейский Устав, в ко-
тором наряду с функциями, возложенными на полицию Наказом
Петра I, определяются и нравственные качества государственных
служащих2.
В 1802 г. императором Александром Первым создается Мини-
стерство внутренних дел и государственных имуществ России
(МВД) – единый государственный орган, ответственный за все
аспекты жизнеобеспечение населения. Все вопросы насущной жиз-
ни населения были переданы Департаментам этого ведомства и его
исполнительным органам на местах. В течение длительного пери-
ода времени МВД России остается специальным министерством,
в котором осуществляется общее управление всеми делами основ-
ных ведомств России, «дабы не допустить разночтения и несогла-
сованности действий»3.
В полицейском департаменте того времени выделялись три
основные направления деятельности полиции: полиция исполни-
тельная (полиция в современном понимании слова, отвечавшая
за правопорядок и общественную безопасность); полиция безо-
пасности ведавшая вопросами государственной безопасности
(прообраз современных структур государственной безопасность),
и хозяйственная полиция, которая отвечала за благоустройство и
развитие российских городов, занимавшаяся вопросами управле-
ния городским хозяйством, водоснабжения, общественного транс-
порта и т.д.
На следующем этапе развития жилищно-коммунального ком-
плекса преобладающей стала идея развития самоуправления и
децентрализации государственной власти, началась постепенная

1 См.: Реформы Петра I. Сборник документов. Сост. В.И. Лебедев. – М.:
Гос. соц.-эк. изд-во, 1937.
2 Полное собрание законов Российской Империи, с 1649 г.: [Собрание
1-е.]. Т. 21. – СПб., 1830. № 15379. – С. 461.
3 Адрианов С.А. Министерство внутренних дел. 1802–1902 гг. Историчес-
кий очерк в 3-х томах. Т. 1. – СПб., 1901. – С. 3.

передача компетенции, прав по управлению части имущества жи-
лищно-коммунального комплекса органам местного самоуправ-
ления.
В 1870 г. была проведена городская реформа, одна из реформ
императора Александра II, имевшая собой цель дать населению
городов право «ведать своё городское хозяйство». В соответствии
с преобразованиями царя-реформатора в городах России вводи-
лись новые органы самоуправления – городские думы. Статьей 2
«Городового положения» вводились городские общественные уп-
равления, в ведении которых стояли хозяйственные вопросы: внеш-
нее благоустройство города, обеспечение продовольствием, противопожарная 
безопасность, устройство пристаней, бирж и кредитных
учреждений и пр.1

Оставшиеся виды коммунальной деятельности, не переданные
под юрисдикцию органов местного самоуправления, продолжали
оставаться в ведомстве полиции, которая постепенно преобразовывалась 
из самостоятельно хозяйствующего субъекта в орган по
надзору и контролю за деятельностью органов местного самоуправления.

Таким образом, в период до 1917 г. в городах России существовала 
двойственная система управления жилищно-коммунальным 
комплексом. Примерно в 50% городов, преимущественно
крупных и развитых промышленных центрах, сложилась система
самоуправления городским хозяйством, в оставшейся части, в основном 
в небольших городах, с неразвитой промышленной инфраструктурой – 
управление осуществлялось ведомством полиции.
В ноябре 1917 г. в соответствии с Постановлением II съезда
Советов в составе НКВД было создано Главное управление по
делам местного хозяйства. Начался период централизации управления 
местным хозяйством. В декабре 1917 г. был издан Декрет
«Об учреждении Комиссариата по местному самоуправлению», который 
объединил деятельность всех городских и земских учреждений 
под управлением Комиссариата, в распоряжение которого из
НКВД было передано Главное управление по делам местного хозяйства.

Постановлением СНК РСФСР от 17 марта 1918 г. Комиссариат 
по местному самоуправлению был преобразован в отдел местно-

1 См.: Пичета В.И. Городская реформа 1870 г.: В кн.: Три века. Т. 6. –
М., 1913.

го хозяйства НКВД, то есть произошло возвращение государственного 
механизма управления вопросами местного хозяйства обратно 
в Наркомат внутренних дел.
Разруха, вызванная первой мировой, а затем и гражданской
войной, крайне негативно сказалась на состоянии жилищного фонда, 
качестве оказываемых коммунальных услуг.
Руководством советского государства было решено передать
вопросы жилищно-коммунальной сферы на уровень местного самоуправления. 
На VII Всероссийском съезде Советов в 1919 г.
принят официальный курс на децентрализацию управления жилищно-
коммунальным комплексом. Организационная передача
полномочий началась с того, что в качестве самостоятельной административной 
единицы были приняты территориально объединенные 
группы населения, которым независимо от величины (губернии, 
уезды, волости, города, деревни) присвоили единое название
«коммуна». Хозяйственная сфера «коммун» стала именоваться как
«коммунальное хозяйство», а отделы местных Советов, руководившие 
жилищно-коммунальной деятельностью, были поименованы «
коммунотделами». С тех пор термин «коммунальное хозяйство» 
прочно вошел в нашу повседневную жизнь и используется
до настоящего времени, в качестве обозначения деятельности органов 
местной власти в сфере обеспечения жилищных интересов
населения.
В январе 1920 г. Постановлением I съезда заведующих коммунальными 
отделами отдел местного хозяйства НКВД был реорганизован 
в коммунальный отдел. Главное управление коммунального 
хозяйства (ГУКХ) НКВД РСФСР создано в 1921 г.
Этот период существования жилищно-коммунального комплекса 
отличался активной деятельностью вновь создаваемых органов 
в сфере управления жилищным фондом. Величина платы
за содержание жилья устанавливалась дифференцированно по
«классовому признаку», представители победившего класса платили 
по заниженным тарифам, представители буржуазных сословий 
несли повышенное бремя по содержанию жилья, компенсируя 
тем самым общие затраты на содержание жилого фонда.
В последующем, к 1920 г., когда инфляция полностью обесценила 
денежную единицу – рубль, плата за жилье и коммунальные
услуги перестала быть экономически обоснованной, квартплата
с рабочих и советских служащих была полностью отменена.

В результате отмены квартплаты жилищный фонд длительное
время не ремонтировался и не обслуживался, что привело к значительному 
ухудшению его состояния. Многие здания пришли в полную 
негодность, стали совершенно непригодными для проживания. 
В 1921 г., в связи принятием новой экономической политики,
были предприняты попытки возвращения к взиманию платы за
содержание жилья. Надо отметить, что очень трудно было заставить
население, привыкшее к бесплатному проживанию, вновь вернуться 
к мысли о необходимости внесения квартплаты. Неплатежи за
содержание жилья и коммунальные услуги в начале 20-х гг. носили 
массовый характер, и даже жесткие нормативно-правовые акты,
предусматривающие серьезные меры ответственности за несвоевременную 
оплату жилья, не давали желаемого результата.
Внедрение квартирной платы в практику жилищно-коммунальных 
отношений начиналось с незначительных сумм, причем квартплата 
опять носила дифференцированный характер, в зависимости 
от рода занятий. Так, советские служащие и красноармейцы
платили намного меньше, чем предприниматели и представители
свободных «буржуазных» профессий. В этот период впервые была
предпринята попытка установления дифференцированной оплаты
за жилье в зависимости от дохода семьи, то есть квартплата носила 
характер так называемого «квартирного налога». Впоследствии
этот «квартирный налог» неоднократно вводился, но впоследствии
отменялся путем включения в состав подоходного налога.
В 20–30-е гг. XX в. стали появляться и первые льготы по
оплате коммунальных услуг для определенных групп населения.
Вначале это были кавалеры ордена «Красного знамени» и члены
их семей. В конце 30-х гг. эти льготы распространились и на
военнослужащих.
Постановлением ЦИК и СНК СССР от 15 декабря 1930 г. был
ликвидирован ГУКХ НКВД и образовано Главное управление
коммунального хозяйства при Совнаркоме РСФСР.
В 1931 г. был создан аппарат для централизованного управления 
коммунальным хозяйством РСФСР – Народный комиссариат 
коммунального хозяйства РСФСР, главным направлением деятельности 
которого стали строительные функции, вопросы ведения
жилищно-коммунального комплекса носили второстепенный характер.

В 30-е гг. был взят курс на индустриализацию, в связи с чем
приоритетными с точки зрения государственных интересов стали