Правовое регулирование стратегического планирования в сфере государственных финансов

Правовое  регулирование 

стратегического 
П л а н и рова н и я  

в сфере 

государственных 

финансов

Монография

Москва 

ИНФРА-М

20Институт законодательства и сравнительного правоведения  

при Правительстве Российской Федерации

Ответственный редактор 

доктор юридических наук, профессор, 

заслуженный юрист Российской Федерации 

И.И. Кучеров

е.в. кудряшова

УДК 
347.73(075.4)

ББК 
67.402

 
К88

Кудряшова Е.В.
Правовое регулирование стратегического планирования  

в сфере государственных финансов : монография / Е.В. Кудряшова ; 
отв. ред. И.И. Кучеров. — Москва : Институт законодательства 
и сравнительного правоведения при Правительстве 
Российской  Федерации :  ИНФРА-М,  2023.  —  304 с.  —  10.12737/monography_5bc0b21960f611.53732882.

ISBN 978-5-16-014732-1 (ИНФРА-М, print) 
ISBN 978-5-16-107277-6 (ИНФРА-М, online)

В монографии проведено теоретическое исследование правового регулирования государственного 
финансового планирования в системе стратегического планирования Российской 
Федерации. Россия одной из первых в мире подошла к такому уровню развития стратегического 
планирования, который позволяет придать ему законодательную форму.

Работа нацелена на формирование системного теоретического подхода к правовому регу-

лированию планирования государственных финансов. Использован комплексный междисципли-
нарный подход: обобщены достижения экономической, политической и иных социальных наук 
по вопросам государственного финансового планирования и выявлены наиболее значимые для 
правового регулирования выводы и положения. 

Автор обращается к проблеме соотношения права, политики и иных средств регулирования 

планирования в области государственных финансов. Подробно рассмотрен механизм правового 
регулирования государственного финансового планирования. Особое внимание уделяется по-
нятию финансово-плановых актов, финансовых правоотношений, проблемам правоприменения. 
Проанализированы особенности и единые закономерности правового регулирования государ-
ственного финансового планирования в разных сферах финансов: бюджетной, государственных 
доходов и расходов, на финансовом рынке. 

Для научных работников, представителей общественно-политических организаций, адвока-

тов, практикующих юристов и экономистов, государственных и муниципальных служащих, судей 
и арбитров, преподавателей, аспирантов, студентов, обучающихся по юридической и экономи-
ческой специальностям.

  
УДК 347.73(075.4)

 
ББК 67.402

К88

© Институт законодательства и сравнительного  

правоведения при Правительстве  
Российской Федерации, 2018

Одобрено секцией публичного права Ученого совета  

Института законодательства и сравнительного правоведения  

при Правительстве Российской Федерации

О б  а в т о р е:

Е.В. Кудряшова – кандидат юридических наук, доцент, старший научный со-

трудник отдела финансового, налогового и бюджетного законодательства Инсти-
тута законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ

Р е ц е н з е н т ы:

С.О. Шохин – доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ, 

профессор Московского государственного института международных отношений 
(Университета) Министерства иностранных дел РФ;

Н.А. Поветкина – доктор юридических наук, доцент, заведующий отделом 

финансового, налогового и бюджетного законодательства Института законода-
тельства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ

ISBN 978-5-16-014732-1 (ИНФРА-М, print) 
ISBN 978-5-16-107277-6 (ИНФРА-М, online)

Moscow
INFRA-M

The Institute of Legislation and Comparative Law  
under the Government of the Russian Federation

Monograph

Editor-in-chief
Doctor of Law, Professor 
I.I. Kucherov

LegaL  reguLation  
of  strategic  
pLanning  
in  pubLic  finance

e.V. Kudryashova

© The Institute of Legislation 

 and Comparative Law under the Government  
of the Russian Federation, 2018

Kudryashova E.V. 
Legal regulation of strategic planning in public finance : monograph / 

E.V. Kudryashova ; ed.-in-chief I.I. Kucherov. — М. : The Institute 
of Legislation and Comparative Law under the Government of the 
Russian Federation : INFRA-M. — 304 p. — DOI 10.12737/monography_ 
5bc0b21960f611.53732882.

ISBN 978-5-16-014732-1 (INFRA-M, print) 
ISBN 978-5-16-107277-6 (INFRA-M, online)

This monograph is a fundamental theoretical study of the legal regulation of public finance 

planning in the system of strategic planning in Russian Federation. Russia is one of the fist countries 
in the world where strategic planning development reached the level of legislative regulation. The 
monograph presents the theoretical basis of this forefront phenomenon with special accent on the 
state planning in the public finance. 

The monograph aims at forming the theoretical systematic approach to the legal regulation of 

public finance planning. This research exercise integrative interdisciplinary approach: the achieve-
ments of economy, politics and other social sciences on the public finance planning are accumu-
lated and the most important solutions and conclusions for legal regulation are identified. 

Author refers to the correlation of law, politics and other social regulatory means for planning 

in public finance. The mechanism of public financial planning regulation is scrutinized. Special at-
tention is paid to the notion of financial plans as legal acts, legal relations in the field of public fi-
nance planning, issues of law enforcement. The monograph presents analysis of the particularities 
and general consistent patterns of the legal regulation in the different fields of finance: budget, state 
revenues and public expenditures, as well as in the financial market field.

This research shall be interesting for academics, social and political leaders, advocates, other 

practitioners in law and economy, state and municipal officials, judges and arbitrators, professors, 
post-graduate students and researchers, students in law and economics.

Approved by the Section of Public Law of the Academic Council  

of the Institute of legislation and comparative law  
under the Government of the Russian Federation

A b o u t  t h e  a u t h o r:

E.V. Kudryashova – Candidate of sciences (Law), docent, senior research 

fellow of the Section of financial, tax and budget legislation of the Institute 
of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian 
Federation

R e v i e w e r s:

S.O. Shokhin – Doctor of Law, Professor, Honored lawyer of Russian 

Federation, Professor of the Moscow State Institute (University) of Interna-
tional Relations (MGIMO);

N.A. Povetkina – Doctor of Law, docent, Head of the section of financial, 

tax and budget legislation of the Institute of Legislation and Comparative Law 
under the Government of the Russian Federation

ISBN 978-5-16-014732-1 (INFRA-M, print) 
ISBN 978-5-16-107277-6 (INFRA-M, online)

Оглавление

вступительнОе слОвО автОра .......................................................... 9

введение .................................................................................................... 10

глава 1.  
ЭвОлюция гОсударственнОгО планирОвания  
в финансОвОй сфере ............................................................................ 15
1.1.  Этапы исторического развития государственного  
финансового планирования ................................................................. 15
1.2.  Развитие правовых подходов к регулированию  
государственного финансового планирования ................................. 26
1.3.  Государственное финансовое планирование как метод  
управления финансами на современном этапе ................................. 34
глава 2.  
гОсударственнОе финансОвОе планирОвание  
в сОвременнОм управлении финансами ............................... 60
2.1.  Основные факторы управляющего воздействия .............................. 60
2.2.  Целеполагание и его значение для правового регулирования 
государственного финансового планирования ................................. 68
2.3. Горизонт отсечения (планирования) и его значение  
для правового регулирования государственного  
финансового планирования ................................................................. 84
глава 3.  
теОретические пОлОжения О механизме  
правОвОгО регулирОвания гОсударственнОгО 
финансОвОгО планирОвания ...................................................... 100
3.1.  Понятие и значение механизма правового регулирования 
государственного финансового планирования ................................100
3.2.  Правовая природа финансово-плановых актов ...............................122
3.3.  Правоотношения в механизме правового регулирования 
государственного финансового планирования ................................143
3.4.  Правоприменение в механизме правового регулирования 
государственного финансового планирования ................................157
глава 4.  
правОвОе регулирОвание гОсударственнОгО 
финансОвОгО планирОвания в Отдельных  
сферах финансОв ............................................................................... 187
4.1.  Правовое регулирование государственного бюджетного 
планирования .......................................................................................187
4.2.  Правовое регулирование государственного финансового 
планирования в сфере государственных доходов ............................211
4.3.  Правовое регулирование государственного финансового 
планирования в сфере государственных расходов ..........................222
4.4.  Правовое регулирование государственного финансового 
планирования в сфере финансовых рынков .....................................235
заключение ........................................................................................... 266

БиБлиОграфический списОк ....................................................... 272

Table of conTenTs

auThor’s foreword................................................................................ 9

InTroducTIon ........................................................................................... 10

chapter 1.  
The evoluTIon of plannIng  
In publIc fInance ................................................................................... 15
1.1.  Historical phases оf public finance  
planning evolution ................................................................................. 15
1.2.  The development of legal approach to the public  
finance planning ..................................................................................... 26
1.3.  Public planning as a method of public  
finance management .............................................................................. 34

chapter 2.  
publIc fInance plannIng  
In The conTemporary managemenT  
of publIc secTor ..................................................................................... 60
2.1.  Governing impact main factors ............................................................. 60
2.2.  Goal-setting and its meaning for the legal regulation  
of public finance planning ..................................................................... 68
2.3. Limiting (planning) horizon and its meaning  
for the legal regulation of public finance planning ............................. 84

chapter 3.  
docTrIne approaches  
To The publIc fInance plannIng  
legal regulaTIon mechanIsm ...................................................... 100
3.1.  Concept and meaning of public finance planning  
legal regulation mechanism ..................................................................100
3.2.  Legal nature of financial plans .............................................................122
3.3.  Legal relationships within the legal mechanism  
of public finance planning ....................................................................143
3.4.  Enforcement in the legal mechanism  
of public finance planning ....................................................................157

chapter 4.  
legal regulaTIon of publIc  
fInance plannIng In specIfIc  
secTors of fInance ............................................................................. 187
4.1.  Legal regulation of planning for public budgeting .............................187
4.2.  Legal regulation of planning for state revenue ..................................211
4.3.  Legal regulation of planning for public expenditures ........................222
4.4.  Legal regulation of planning for financial market .............................235

conclusIon .............................................................................................. 266

bIblIography .......................................................................................... 272

вступительнОе слОвО автОра

В XXI в. человечество столкнулось с парадоксом планирования: 
при усугубляющейся тенденции к недостоверности прогнозов и планов 
востребованность даже минимально корректных планов только 
растет. Особую проблему парадокс планирования представляет для 
права, от которого ждут чего-то определенного даже в условиях полной 
неопределенности. Настоящее исследование подводит теоретическую 
основу под развитие правового регулирования планирования 
в сфере государственных финансов в условиях постоянных изменений.

Финансы часто образно называют кровеносной системой экономики, 
но в финансовом праве за последние десятилетия это образное 
сравнение стало забываться. Нормы регулирования финансов отдалились 
от социально-экономического и экономико-правового контекста. 
Внутри науки финансового права институты и подотрасли 
утратили единство и взаимосвязь. Однако, тенденция меняется и 
постепенно появляются научные концепции, собирающие воедино 
институты науки финансового права. Отметим здесь выдвинутую 
Н.А. Поветкиной концепцию финансовой устойчивости — одну из 
задающих объединяющий вектор в науке финансового права.
Надеемся, что настоящее исследование государственного финан-
сового планирования внесет свой вклад в восстановление единства 
в системе финансового права и послужит преодолению центробеж-
ных тенденций в науке финансового права.
Автор выражает благодарность доктору юридических наук, про-
фессору Шохину Сергею Олеговичу и коллегам за поддержку науч-
ных идей автора настоящей монографии.

введение

На границе XX и XXI вв. мировую финансовую систему постигла 
череда потрясений, среди которых наиболее значительными были 
финансовый кризис 1998 г. и системный кризис 2008 г. Кризисные 
явления оказали влияние на финансовый сектор экономики и по-
служили стимулом для поисков антикризисных мер в управлении 
финансами. Одной из действенных антикризисных мер было и оста-
ется планирование.
В ответ на ускорение научно-технического прогресса и стреми-
тельное развитие социальных отношений к началу XXI в. планиро-
вание перешло на новый качественный уровень — оно стало страте-
гическим. От планирования на основе предыдущего опыта произо-
шел переход к планированию «из будущего в настоящее». 
В изменившихся условиях планирование государственных финансов 
изменилось наиболее оперативно в ответ на вызовы современности.
Планирование стало одной из наиболее популярных тем для уче-
ных и практиков. В современной литературе по экономике и управ-
лению обосновывается даже выделение самостоятельной науки — 
планологии (планилогии). Среди зарубежной научной периодики 
появились журналы, полностью посвященные планированию и пра-
вовому регулированию планирования (Environmental and planning 
law journal; Planning theory; Planning theory and practice). Издается 
учебная литература, посвященная только планированию.
Право, в особенности финансовое право, не может отставать от 
других социальных наук и нуждается в доктрине правового регули-
рования государственного финансового планирования.
В контексте стратегического планирования, нацеленного на 
управление неопределенностью и рисками будущего в постоянно 
изменяющемся мире, государственное финансовое планирование 
выдвигается на первый план, обеспечивая ресурсную основу для всех 
стратегических планов РФ. Новые реалии общественной жизни, 
достижения социальных наук и оживление законотворчества требу-
ют развития научных взглядов на правовое регулирование государ-
ственного финансового планирования.
Федеральный закон от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратеги-
ческом планировании в Российской Федерации»1 (далее — Феде-
ральный закон о стратегическом планировании) знаменует новый 

1 
См.: Российская газета. 2014. 3 июля.

Введение

11

этап в правовом регулировании всех видов планирования и дает 
мощный импульс к проведению отраслевых правовых исследова-
ний. Теория науки финансового права оказывается в авангарде 
отраслевых разработок с выдвинутой автором концепцией право-
вого регулирования государственного финансового планирования 
в новых условиях.
Построение системы стратегического планирования в России 
стало передовым правовым явлением, меняющим «пространствен-
ные очертания и структуру права, его базовые компоненты и меха-
низмы их взаимодействия»1. Законодательно оформленная в Феде-
ральном законе о стратегическом планировании система стратеги-
ческого планирования вызывает потребность в разработке научных 
подходов к интеграции в нее государственного финансового плани-
рования. Концепция правового регулирования государственного 
финансового планирования и связанные с ней научные выводы от-
вечают требованиям современности.
В последнее время наметилась общая тенденция к пересмотру 
системы общественных наук в связи с повышением роли планиро-
вания в обществе. Право не может остаться в стороне от этой общей 
тенденции, отсюда как никогда актуальным становится исследование 
вопросов системы отраслей права, в частности поиск места правово-
го регулирования государственного финансового планирования в 
системе финансового права РФ. Теоретический анализ государст-
венного финансового планирования и его отражение в правовой 
действительности могут быть поставлены в ряд первоочередных задач 
финансово-правовой доктрины, и решение этой задачи продвигает 
науку финансового права на новый уровень систематизации знаний.
Очень долго государственное финансовое планирование либо 
развивалось обособлено от прочих видов планирования, либо его 
роль была приуменьшена. В Советском Союзе, где государственное 
планирование было наиболее разработанным и успешно развивалось 
на протяжении XX в., государственное финансовое планирование 
хотя и было частью системы социально-экономического планиро-
вания, но было отодвинуто на второй план, как временное явление 
переходного периода. В зарубежных странах государственное финан-
совое планирование сводилось только к планированию бюджета и 
тоже было обособлено от социально-экономического и иных видов 
планирования. К началу XXI века в управленческой науке была осоз-

1 
Хабриева Т.Я. Современное правотворчество и задачи юридической науки // Жур-
нал российского права. 2015. № 8. С. 5.