Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов

АНТИКОРРУПЦИОННАЯ 
ЭКСПЕРТИЗА НОРМАТИВНЫХ 
ПРАВОВЫХ АКТОВ 
И ПРОЕКТОВ НОРМАТИВНЫХ 
ПРАВОВЫХ АКТОВ

ОРГАНИЗАЦИЯ 
И ВОПРОСЫ ДОКУМЕНТИРОВАНИЯ

С.Ю. КАБАШОВ
Ю.С. КАБАШОВ

Рекомендовано 
Советом Учебно-методического объединения 
по образованию вузов России в области менеджмента 
в качестве учебного пособия для студентов, 
обучающихся по направлению 38.03.04  
«Государственное и муниципальное управление» 
(квалификация (степень) «бакалавр»)

Москва
ИНФРА-М
2023

УЧЕБНОЕ ПОСОБИЕ

УДК 340(075.8)
ББК 67я73
 
К12

Кабашов С.Ю.
К12  
Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов 
и проектов нормативных правовых актов: организация и вопросы до-
кументирования : учебное пособие / С.Ю. Кабашов, Ю.С. Кабашов. — 
Москва : ИНФРА-М, 2023. — 240 с. — (Высшее образование: Бакалав-
риат). — DOI 10.12737/5240.

ISBN 978-5-16-009878-4 (print)
ISBN 978-5-16-101441-7 (online)
Учебное пособие раскрывает правовую и документационную регла-
ментацию подготовки к изданию нормативных правовых актов с учетом 
требований современного законодательства и алгоритм организации и до-
кументирования процедуры антикоррупционной экспертизы норматив-
ных правовых актов и проектов нормативных правовых актов. Основное 
внимание уделено методам оформления реквизитов и текста официальных 
письменных документов нормативного характера с целью исключения 
коррупциогенных факторов. 
Предназначено для студентов, обучающихся по направлениям высшего 
образования «Государственное и муниципальное управление», «Менедж-
мент», «Юриспруденция» (квалификация (степень) «бакалавр»), а также 
может быть полезным для руководителей государственных органов, орга-
нов местного самоуправления, депутатов представительных органов, ра-
ботников юридических служб, государственных и муниципальных служа-
щих, ответственных за подготовку и издание нормативных правовых актов.

УДК 340(075.8)
ББК 67я73

ISBN 978-5-16-009878-4 (print)
ISBN 978-5-16-101441-7 (online)
© Кабашов С.Ю., Кабашов Ю.С., 
2015

Предисловие

Одним из средств борьбы с коррупцией является антикоррупци-
онная экспертиза нормативных правовых актов. Данное средство 
имплементировано в российское законодательство из международ-
ных антикоррупционных конвенций, и этот факт во многом обус-
лавливает отсутствие сложившейся практики его применения в рос-
сийских условиях. Антикоррупционная экспертиза нормативных 
правовых актов и их проектов должна стать важнейшим инструментом 
осуществления антикоррупционной политики Российской Федерации, 
приобретая в организации противодействия коррупции 
важное, а иногда основополагающее значение. Это обстоятельство 
стало основной причиной разработки учебного пособия и обусловило 
структуру издания, в котором основное внимание уделено вопросам 
организации и документирования антикоррупционной экспертизы.

Дисциплины, включенные в Основную образовательную программу 
направления 081100 «Государственное и муниципальное управление» 
(квалификация (степень) «бакалавр»), такие как «Основы государственного 
и муниципального управления», «Государственная и муниципальная 
служба», «Методы принятия управленческих решений», «
Принятие и исполнение государственных решений», «Основы 
делопроизводства» освещают механизмы государственного и муниципального 
управления. Раскрыть студентам их содержание невозможно 
без акцентированного рассмотрения или указания на правила 
подготовки и организации исполнения нормативных правовых и 
ненормативных (индивидуально-правовых) актов органов публичной 
власти и на возможные способы выявления и устранения в них 
коррупциогенных факторов, существенно снижающих эффективность 
государственного и муниципального управления.
Учитывая постоянно возрастающую заинтересованность политического 
руководства государства вопросами реализации антикоррупционной 
политики, появляется острая необходимость в преподавании 
отдельной дисциплины «Антикоррупционная экспертиза нормативных 
правовых актов и проектов нормативных правовых актов». 
Данная дисциплина является логическим продолжением и конкретизацией 
основных положений курсов по теории государственного 
и муниципального управления.
Целью освоения дисциплины является формирование у студентов 
комплексного представления о методах и способах проведения антикоррупционной 
экспертизы нормативных правовых актов и проектов 
нормативных правовых актов, ее месте в практике подготовки 

и издания нормативных правовых актов, обеспечивающих эффективность 
и результативность органов государственной власти и органов 
местного самоуправления в противодействии коррупции.
Задачами дисциплины являются:
 
• формирование системы знаний в области экспертной работы по 
выявлению коррупциогенных факторов в нормативных правовых 
актах и проектах нормативных правовых актов;
 
• раскрытие и обоснование методики антикоррупционной экспертизы, 
включая лингвистическую экспертизу текстов нормативных 
правовых актов и проектов нормативных правовых актов;
 
• формирование навыков проведения антикоррупционной экспертизы 
с учетом установленных правил подготовки проектов 
нормативных правовых актов и издания нормативных правовых 
актов, необходимых для будущей профессиональной деятельности 
на должностях гражданской и муниципальной службы.
Дисциплина «Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых 
актов и проектов нормативных правовых актов» может входить 
в профессиональный цикл — в его вариативную часть или как дисциплина, 
по выбору студентов. Процесс изучения дисциплины направлен 
на формирование следующих общекультурных компетенций:
 
• стремление работать на благо общества (ОК-1);
 
• способность использовать для решения коммуникативных задач 
современные технические средства и информационные технологии (
ОК-9);
 
• умение критически оценивать информацию, переоценивать накопленный 
опыт и конструктивно принимать решение на основе 
обобщения информации;
 
• способность к критическому анализу своих возможностей 
(ОК-14).
Кроме того, в процессе изучения дисциплины у студентов вырабатываются 
следующие общепрофессиональные компетенции:
 
• способность свободно ориентироваться в правовой системе России (
ПК-9);
 
• умение разрабатывать проекты нормативных и ненормативных 
правовых актов, готовить заключения на нормативные правовые 
акты в соответствии с правилами юридической техники (ПК-15);
 
• навыки разработки проектной документации (ПК-43);
 
• умение вести делопроизводство и участвовать в ведении документооборота 
в органах государственной власти Российской 
Федерации, органах государственной власти субъектов РФ, органах 
местного самоуправления, государственных и муниципальных 
организациях, предприятиях и учреждениях, политических 
партиях, общественно-политических и некоммерческих 
организациях (ПК-45).

В результате изучения дисциплины студент должен:
знать:
 
• нормативную правовую базу по проведению антикоррупционной 
экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных 
правовых актов;
 
• установленные требования делопроизводства по подготовке и 
изданию нормативных правовых актов;
 
• установленные требования к письменному тексту нормативных 
правовых актов (омонимия, полисемия и синонимия слов и 
синтаксических конструкций);
уметь:
 
• анализировать процедуру подготовки и издания нормативного 
правового акта и делать из анализа соответствующие выводы;
 
• находить коррупциогенные факторы в тексте нормативного правового 
акта и проекта нормативного правового акта;
 
• составлять заключение по проведению антикоррупционной экспертизы 
нормативных правовых актов и проектов нормативных 
правовых актов;
владеть:
 
• навыками использования утвержденной методики антикоррупционной 
экспертизы нормативных правовых актов и проектов 
нормативных правовых актов;
 
• навыками формулировать необходимые выводы с использованием 
правовой и лингвистической терминологии.
В настоящее время недостаточно рекомендованной литературы, 
способной помочь преподавательскому составу в разработке методического 
материала для лекций и практических занятий по дисциплине «
Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов 
и проектов нормативных правовых актов». Кроме того, обязательная 
ежегодная актуализация учебных планов и рабочих учебных программ 
дисциплин, основанная на результатах исследования рынка 
труда и анализе отзывов и потребностей работодателей, а также требует 
включения материала, связанного с проблемами противодействия 
коррупции (в частности антикоррупционной экспертизы нормативных 
правовых актов).
Принимая во внимание рост интереса со стороны руководства 
государства к вопросам реализации антикоррупционной политики, 
появляется острая необходимость в разработке рекомендованной 
литературы, способной помочь преподавательскому составу в разработке 
методического материала для лекций и практических занятий. 
Кроме того, обязательная ежегодная актуализация учебных планов 
и рабочих учебных программ дисциплин, основанная на результатах 
исследования рынка труда и анализе отзывов и потребностей рабо-
тодателей, также требует включения материала, связанного с про-

блемами противодействия коррупции, в частности антикоррупци-
онной экспертизы нормативных правовых актов и проектов норма-
тивных правовых актов.
В учебном пособии авторы попытались в доступной форме изло-
жить классификацию нормативных правовых актов, а также корруп-
циогенных факторов, которые могут содержаться в текстах правовых 
актов и способствовать коррупционным правонарушениям. В посо-
бии описываются основные характеристики и отличия нормативных 
правовых актов, издаваемых государственными органами и органами 
местного самоуправления; раскрываются установленные государ-
ством правила делопроизводства в сфере создания нормативных 
правовых актов и организации их антикоррупционной экспертизы. 
Усвоению материала пособия будет способствовать прилагаемый 
терминологический словарь и образцы заключения по проведению 
антикоррупционной экспертизы. Представленный материал может 
быть также использован при организации курсов повышения квали-
фикации и программ профессиональной переподготовки в системе 
дополнительного образования гражданских и муниципальных слу-
жащих. Все федеральные правовые акты приводятся по состоянию 
на апрель 2014 г.

Глава 1  
Государство  
и Противодействие корруПции

 
как можно классифицировать  
Проявления корруПции?

Проявления коррупции можно классифицировать по ряду 
критериев: типы взаимодействующих субъектов (нация и политиче-
ское руководство государства, граждане и служащие, коммерческие 
фирмы и чиновники); типы получаемой выгоды (получение доходов 
или уменьшение расходов); направленность (внутренняя и внеш-
няя); способы взаимодействия субъектов и т.д.1 В истории России 
XVII–XIX вв. коррупция различалась тем, было ли получение непра-
вомерных преимуществ за совершение законных действий, что на-
зывалось старинным словом «мздоимство», или же были незаконные 
действия, что называлось «лихоимством»2. Различные проявления 
коррупции различаются и этической оценкой: одни действия счита-
ются преступными, другие всего лишь аморальными3. Самые опас-
ные для государства и общества формы коррупции квалифицируются 
как уголовные преступления. К ним относятся растрата (хищение) и 
взятки на регулярной основе. От обычного воровства растрата отличается 
тем, что изначально лицо получает право распоряжаться ресурсами 
легально. Взятка является разновидностью коррупции, при 
которой действия должностного лица связаны с оказанием каких-
либо услуг физическому или юридическому лицу в обмен на предоставление 
определенной выгоды4.

1 
См.: Хабриева Т.Я. Коррупция и право: доктринальные подходы к постановке 
проблемы // Журнал российского права. 2012. № 6. С. 10; Коррупция: 
природа, проявления, противодействие: монография / отв. ред. 
Т.Я. Хабриева. М., 2012. С. 14.
2 
Кирпичников А.И. Взятка и коррупция в России. СПб., 1997. С. 18. См. 
также: Залывский Н.П., Залывский Р.Н. Коррумпированность и воровство — 
бытие или сознание в России. Архангельск, 2006. С. 43; Акимова Н.В. Истоки 
коррупции и особенности борьбы с ней в России XIV–XVII веков // 
История государства и права. 2008. № 8. С. 17–19.
3 
См.: Калугина Н.Г. К вопросу о понятии коррупционного правонарушения // 
Административное и муниципальное право. 2010. № 6. С. 56, 57.
4 
См.: Годунов И.В. Азбука противодействия коррупции от А до Я. М., 2012. 
С. 69.

Коррупция порождается взаимодействием физических и юриди-
ческих лиц и чиновников. Это различные подарки и услуги должност-
ному лицу и членам его семьи. К этой категории также относится 
кумовство (непотизм). Коррупция возникает также при взаимодей-
ствии власти и бизнеса. На практике наиболее распространена внеш-
няя (децентрализованная) коррупция, когда коррупционные право-
нарушения возникают в результате сделок между должностным ли-
цом и частным лицом1. Распространение коррупции среди 
чиновников приводит к тому, что в ней оказываются заинтересован-
ными и подчиненные, и руководители. На практике подчиненные 
делят взятки не только с начальством, но и между собой. Борьба 
между чиновниками за такие позиции формирует внутренний «ры-
нок труда».
По мере развития коррупции происходит некоторая централиза-
ция рынка, начиная с уровня отдельных ведомств, когда чиновники 
вырабатывают тарифы за принятие конкретных решений, чтобы сни-
зить внутреннюю конкуренцию за каждую взятку и повысить общий 
доход. Вымогательство практикуется чиновниками, обладающими 
дискреционной властью препятствовать кому-либо в получении ли-
цензий, специальных разрешений или любых других государствен-
ных или муниципальных услуг, входящих в компетенцию чиновника. 
Если чиновник имеет полномочия оценивать сумму надлежащих 
выплат (например, налогов или пошлин), это также открывает воз-
можности для вымогательства2.
Одним из основных путей коррупционного обогащения для бю-
рократии, прежде всего для управленческой элиты, являются госу-
дарственные расходы. Государственные и муниципальные закупки, 
как правило, предполагают выбор объективно лучшего предложения 
из нескольких на основе конкурса, но часто чиновник может обес-
печить победу продавца, пообещавшего наибольшие «комиссион-
ные» («откат») со сделки3. Для этого ограничивается участие в кон-
курсе, его правила полностью не объявляются и т.п. В результате 
закупки осуществляются по завышенной цене. Среди других облас-
тей, наиболее прибыльных в плане коррупции, следует выделить:
1) налоговые льготы;
2) продажа сырьевых товаров по ценам ниже рыночных;
3) районирование, поскольку оно влияет на стоимость земли;
4) добыча природных ресурсов;

1 
См.: Роуз-Аккерман С. Коррупция и государство: причины, следствия, реформы / 
пер. с англ. О.А. Алякринского. М., 2003. С. 303.
2 
См.: Долгова А.И. Преступность, ее организованность и криминальное общество. 
М., 2003. С. 112.
3 
См.: Тижина Э.Н. К вопросу о коррупции в государственных закупках // 
Следователь. 2012. № 4. С. 37.

5) продажа государственных активов, в особенности приватизация 
государственных предприятий;
6) предоставление монополии определенному виду коммерческой 
(в особенности экспортно-импортной) деятельности;
7) контроль над теневой экономикой и нелегальным бизнесом 
(вымогательство, защита от преследования, устранение конкурентов 
и т.д.);
8) назначение на ответственные посты в органах власти.
На сегодняшний день коррупции подвержены все области государственного 
аппарата: от дачи взяток для поступления ребенка в 
детский сад до уровня высших государственных чиновников1. К сферам 
деятельности, которые в наибольшей степени подвержены коррупции 
в России, относятся:
 
• таможенные службы: пропуск через границу запрещенных к перевозке 
товаров, возврат конфискованных товаров и валюты, 
занижение таможенных пошлин, занижение таможенной стои-
мости товаров, необоснованные отсрочки таможенных плате-
жей;
 
• медицинские организации: закупка оборудования и лекарств по 
завышенным ценам, выдача несоответствующих действительно-
сти медицинских заключений, приоритетное обслуживание од-
них граждан за счет других;
 
• автоинспекции: необоснованное предоставление лицензий, вы-
дача водительских удостоверений; отсутствие законного наказа-
ния для нарушителей правил пользования дорогами; фальсифи-
кация сведений и выводов о дорожно-транспортных происшест-
виях в пользу заинтересованных лиц;
 
• судебные органы: предвзятое рассмотрение обстоятельств дела, 
принятие неправосудных решений, нарушение процессуальных 
норм, противоположные решения различных судов по одному и 
тому же делу, использование судов в качестве инструмента рей-
дерства;
 
• налоговые органы: невзимание налогов в полном объеме, воз-
вращение НДС, вызванная конкурентами проверка и остановка 
производства;
 
• правоохранительные органы: возбуждение и прекращение уго-
ловных дел, а также направление их на дополнительное рассле-
дование; отсутствие законного наказания за правонарушения 
различной тяжести;

1 
См.: Чашин А.Н. Коррупция в России: стратегия, тактика и методы борьбы. 
М., 2009. С. 12; Уткин В.А. Противодействие коррупции и формирование 
антикоррупционного поведения. М., 2010. С. 9.

• лицензирование и регистрация предпринимательской деятель-
ности;
 
• выдача разрешений на размещение и проведение банковских 
операций с бюджетными средствами;
 
• получение кредитов;
 
• получение экспортных квот;
 
• конкурсы на закупку товаров/услуг за счет бюджетных средств;
 
• строительство и ремонт за счет бюджетных средств;
 
• нотариальное удостоверение сделок;
 
• контроль за соблюдением условий лицензирования;
 
• надзор за соблюдением правил охоты и рыболовства;
 
• освобождение от призыва на военную службу в вооруженные 
силы;
 
• поступление в государственные высшие учебные заведения (в ос-
новном юридической и экономической специализаций);
 
• государственная регистрация, аттестация и аккредитация него-
сударственных высших учебных заведений;
 
• поступление в специализированные общеобразовательные шко-
лы и дошкольные воспитательные учреждения;
 
• прием на службу, позволяющую иметь значительный незакон-
ный доход от должности в государственных и муниципальных 
учреждениях;
 
• формирование партийных избирательных списков.
Считается, что некоторые нормы права могут вызывать корруп-
цию, если накладывают на физическое лицо связанные с подчине-
нием норме права обременения (потери)1. Стоит заметить, что даже 
когда сумма штрафа и взятки за преступление номинально равны, 
оплата штрафа сопровождается значительными затратами времени 
на совершение платежа в банке и предоставление в ведомство, вы-
писавшее штраф, квитанции как доказательства об оплате. Вызыва-
емые нормами права неденежные потери разнообразны и в различ-
ной мере неприятны для граждан. Стоит учесть также, что не все 
граждане готовы защищать свои права в суде. Сфера коррупции не 
ограничена государственным сектором: злоупотребления происходят 
в общественных организациях (профсоюзах, религиозных, благотво-
рительных и др.). В частных коммерческих предприятиях управля-
ющие используют свою дискреционную власть при заключении кон-
трактов, найме новых работников, надзоре над подчиненными и т.д. 
Это открывает возможности для действий с целью получения личной 
выгоды, которые при этом могут наносить экономический ущерб 

1 
См.: Петровский А.В. Административные нормативно-правовые акты как 
условия коррупции в Российской Федерации // Российский криминологиче-
ский взгляд. 2005. № 1. С. 100–104.