Исторический опыт становления и развития государственного контроля в России

Бызов А.Ю.  
Бызова О.М. 
 

 

 

ИСТОРИЧЕСКИЙ ОПЫТ 
СТАНОВЛЕНИЯ И РАЗВИТИЯ 
ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ 
В РОССИИ 

монография 

 

 Alexey Y. Byzov, 

Olga M. Byzova 

HISTORICAL EXPERIENCE  

OF FORMATION  

AND DEVELOPMENT  

OF STATE CONTROL IN RUSSIA  

Moscow, BIBLIO-GLOBUS, 2018 
 

 

Москва 
БИБЛИО-ГЛОБУС 
2018 

 

УДК 351 
ББК 67.401 
Б 95 

 

Рецензенты: 

Кожаев Ю.П. ‒ доктор исторических наук, профессор, заместитель руководителя 
научной школы «Отечественная история» ФГБОУ ВО «РЭУ 
им. Г.В. Плеханова». 
Третьяков Ю.Н. ‒  доктор технических наук, профессор, главный научный 
сотрудник НИИЦ ЦНИИ Войск ВКО МО РФ. 

 

Бызов А.Ю. 

Б 95 

Исторический опыт становления и развития государственного 
контроля в России: монография. / А.Ю. Бызов, О.М. Бызова. – М.: 
БИБЛИО-ГЛОБУС, 2018. – 168 с. 

ISBN 978-5-907063-14-3 
DOI 10.18334/9785907063143 

В исторической ретроспективе рассмотрены основные этапы становления и 
развития государственного контроля в России, его современное состояние. Реализация 

контрольной 
деятельности 
показана 
в 
соответствии 
с 
проблемно-
хронологическим принципом. Отражены место, роль и особенности государственного 
контроля в системе государственного управления в различные исторические пе-
риоды. Особое внимание уделено конкретным примерам осуществления контрольной 
деятельности в области административного управления, промышленности, 
строительства, социальной сферы. 

Для историков, государственных и муниципальных служащих контрольных 
органов, научных работников, преподавателей, аспирантов, студентов вузов и колледжей, 
а также широкого круга читателей, интересующихся отечественной историей 
и проблемами организации государственного контроля. 

Ключевые слова: государственный контроль, надзор, общественный контроль, 
народный контроль, контрольная деятельность, контрольные органы, история 
России, Российская Федерация. 
 

ISBN 978-5-907063-14-3                                            © Бызов А.Ю., Бызова О.М., 2018 
                                             © Оформление и дизайн обложки, ООО Издательский дом                    
«БИБЛИО-ГЛОБУС», 2018 

ОГЛАВЛЕНИЕ 

 
Введение ........................................................................................... 5 

Глава 1. Становление государственного контроля  
в дореволюционной России .......................................................... 13 

1.1. Этапы становления государственного контроля  
в дореволюционной России .......................................................... 13 
1.2. Показательные примеры контрольной деятельности  
в России в конце XIX – начале XX вв. ........................................ 34 

Глава 2. Организация государственного контроля  
в советский период ........................................................................ 48 

2.1. Возникновение и развитие системы контроля  
Советского государства ................................................................ 48 
2.2. Социально значимые объекты контроля в СССР  
во второй половине ХХ в. ............................................................. 89 

Глава 3. Создание системы государственного контроля  
в Российской Федерации ............................................................ 109 

3.1. Формирование и развитие видов государственного  
контроля в Российской Федерации ........................................... 109 
3.2. Приоритетные направления государственного  
контроля в современной России ................................................ 131 

Заключение ................................................................................... 150 

Библиографический список ........................................................ 153 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Alexey Y. Byzov, 
Olga M. Byzova 

 

CONTENTS 
Introduction ....................................................................................................... 5 

Chapter 1. Formation of state control in pre-revolutionary Russia ................. 13 

1.1. Stages of the formation of state control  
in pre-revolutionary Russia ............................................................................. 13 
1.2. Illustrative examples of control activities in Russia  
in the late XIX ‒ early XX centuries ............................................................... 34 

Chapter 2. Organizing state control in the Soviet period ................................ 48 

2.1. Emergence and development of the control system  
of the Soviet Union .......................................................................................... 48 
2.2. Socially significant objects of control in the USSR  
in the second half of the 20th century ............................................................. 89 

Chapter 3. Establishment of a system of state control  
in the Russian Federation .............................................................................. 109 

3.1. Formation and development of types of state control  
in the Russian Federation .............................................................................. 109 
3.2. Priority directions of state control in modern Russia ............................. 131 

Conclusion ..................................................................................................... 150 
Bibliography .................................................................................................. 153 
 

 
We consider in historical retrospect the main stages of formation and 
development of state control in Russia and its current state. We show the 
implementation of control activities in accordance with the problem-chronological 
principle. The paper reflects place, role and peculiarities of state control in the 
system of state administration in different historical periods. We pay special 
attention to specific examples of control activities in the field of administration, 
industry, construction and social sphere.  
The paper is intended for historians, state and municipal officials of control 
bodies, researchers, teachers, post-graduate students, university students and 
colleges, as well as for a wide range of readers interested in national history and the 
problems of state control. 
Keywords: state control, supervision, public control, people's control, control 
activities, control bodies, history of Russia, the Russian Federation. 

ВВЕДЕНИЕ 

Государственный контроль является неотъемлемой функцией 
государственного управления. Система органов контроля в Россий-
ском государстве создавалась и совершенствовалась более трех 
с половиной веков. Серьезное влияние на ее развитие оказывала эко-
номическая и социально-политическая ситуация в стране, поэтому 
авторы монографии в своей работе опирались на труды видных рус-
ских историков: Карамзина Н.М., Соловьева С.М., Костомарова Н.И., 
Ключевского В.О. и др. 

Становление органов контроля началось в эпоху централизации 
и укрепления российского государства. Начало формированию госу-
дарственного контроля в стране было положено в 1656 г., когда 
в структуре государственной власти России был учрежден Приказ 
счетных дел. Позднее, в 1699 г. Петр I создал Ближнюю канцелярию 
в качестве административного и контрольно-ревизионного органа. 
В 1711 г. образован Сенат, на который были возложены обязанности 
контроля государственных расходов. В 1718 г., после учреждения 
в качестве органов управления коллегий, для подсчетов всех дохо-
дов и расходов государства была образована Ревизион-коллегия. 
В 1802 г. вместо коллегий созданы новые органы административно-
го управления – министерства. В 1811 г. учреждено ведомство Госу-
дарственного контроля с полномочиями министерства для наведения 
порядка в расходовании казенных средств. В 1862‒1868 гг. в ряду 
великих реформ Александра II осуществлена финансовая реформа, 
в которую входила реорганизация системы контрольных учрежде-
ний. В пореформенный период ускорилось развитие России по капи-
талистическому пути, капитализм насаждался сверху, государство 
форсировало строительство крупных промышленных предприятий и 
железных дорог. К началу последнего десятилетия XIX в. в России 
завершился промышленный переворот, началась индустриализация. 
В 1892 г. был принят закон о Государственном контроле. Закон оп-

ределял полномочия контрольных учреждений, их структуру, поря-
док, принципы работы, главным из них являлся принцип независи-
мости контроля. Полномочия и права контрольного ведомства были 
существенно расширены. Государственная роспись (ныне бюджет), 
прежде бывшая секретной, стала публиковаться в открытой печати. 
На рубеже XIX‒XX вв. слаженно действовала система органов кон-
троля над расходованием государственных средств из бюджета. 

После установления советской власти в октябре 1917 г. карди-
нально изменилась форма государственного управления, государст-
венный строй, экономическое и социальное устройство общества. 
Руководство страны целенаправленно выстраивало структуру на-
родного контроля Союза ССР как единую систему государственного 
и общественного контроля. Система народного контроля в СССР 
формировалась и совершенствовалась несколько десятилетий, и бла-
годаря активному участию широких масс трудящихся в контрольной 
деятельности, в 1970-е – начале 1980-х гг. приобрела четкую струк-
туру и носила действительно массовый характер. В систему кон-
трольных органов входили: Комитет народного контроля СССР, ко-
митеты народного контроля союзных республик, автономных рес-
публик, областей и округов, краев, областей, городские и районные 
комитеты. На местах были образованы комиссии, группы и посты 
народного контроля. 

После роспуска СССР в 1991 г. была кардинально реформиро-
вана система контрольных органов с целью приведения ее в соответ-
ствие новым историческим условиям. С начала современного этапа 
развития Российской Федерации было многое сделано для укрепле-
ния и оптимизации органов государственного контроля. В настоящее 
время для решения задачи поступательного развития страны требу-
ется еще более рациональное использование ресурсов и строгий кон-
троль за их расходованием. 

Изучение организации контрольной деятельности в предше-
ствующие периоды истории Российского государства и в настоящее 
время представляет определенный интерес, а положительный опыт 
осуществления контрольной деятельности может быть использован в 
современных условиях развития страны. 

Источниками для исследования послужили документальные 
материалы Государственного архива Российской Федерации, Рос-
сийского государственного архива экономики, Центрального госу-
дарственного архива города Москвы, которые содержат конкретные 
фактические данные о работе органов контроля страны в различные 
периоды ее истории, а также печатные издания Контрольного управления 
Президента РФ, Счетной палаты РФ, отражающие направления 
и итоги контрольной деятельности. На основе изучения архивных 
и опубликованных материалов было выполнено исследование 
основных этапов становления системы госконтроля, тематики и результатов 
контрольной деятельности. Авторы монографии, в первую 
очередь, сосредоточились на рассмотрении таких направлений работы 
органов контроля, которые связаны с обеспечением национальной 
безопасности, развитием социальной сферы, улучшением условий 
жизни населения. В основу исследования положен системный 
подход, историко-генетический и проблемно-хронологический методы. 

Документы и материалы по организации контроля в России 
стали систематически публиковаться с XIX в. На рубеже 
XIX‒XX вв. был опубликован ряд сборников, содержавших руководящие 
материалы по осуществлению контрольной деятельности1. 

                                                      
1Меньковский С.В. Общие правила ревизионного порядка государственного контроля : 
сб. законов, положений, инструкций и циркуляров по государственному контролю, 
относящихся до всех учреждений государственного контроля. ‒ М., 1912. ‒ 
112 с.; Сборник инструкций учреждениям Государственного контроля. ‒ СПб., 
1894. ‒ Вып.1. 87 с., Вып.2. 63 с., Вып.3. 34 с.; Сборник постановлений Совета Государственного 
контроля. 1865‒1875 гг. ‒ СПб., 1876. 74, 724, 40 с.; Сборник узаконений 
и распоряжений, на которых основаны сметные назначения по ведомству Государственного 
контроля. ‒ СПб., 1909. XXIV, 98 с.; Сборник циркуляров, изданных 

Начали издаваться отчеты Государственного контроля и материалы 
к ним1. 

В конце XIX – начале XX вв. появились публикации по истории 
организации и о порядке проведения государственного контроля 
в России, в т.ч. в сравнении с зарубежными странами2. 

В первые годы советской власти руководством страны 
в контрольной сфере был сделан упор на развитие рабочего и партийного 
контроля. Вопросы организации и совершенствования контрольной 
деятельности стали обсуждаться на съездах, конференциях 
коммунистической партии, пленумах ее центрального комитета. Так, 
в марте 1919 г. в резолюции VIII съезда РКП(б) было записано: «Дело 
контроля должно быть радикально реорганизовано с тем, чтобы 

                                                                                                                                                                              
по Государственному контролю в 1884‒1889 гг. / сост. И.П. Менделеев. ‒ Тамбов, 
1890. ‒ 281 с., и др. 
1Всеподданнейший доклад Государственного контролера о развитии и деятельности 
Государственного контроля с 1855 по 1880 год. ‒ СПб, 1880. ‒ 96 с.; Отчет Государственного 
контроля по исполнению государственной росписи за сметный период 
1886 года. ‒ СПб., 1887, VII. ‒ 459 с., табл.; Объяснительная записка к отчету Государственного 
контроля по исполнению государственной росписи за сметный период 
1886 года. ‒ СПб., 1887. ‒ 90 с.; Отчет Государственного контроля по исполнению 
государственной росписи и финансовых смет за 1889 год. ‒ СПб, 1890, VI. ‒ 643 с., 
табл.; Объяснительная записка к отчету Государственного контроля по исполнению 
государственной росписи и финансовых смет за 1889 год. ‒ СПб, 1890. ‒ 125 с., 
табл.; Объяснительная записка к отчету Государственного контроля по исполнению 
государственной росписи и финансовых смет за 1897 год. ‒ СПб, 1898. ‒ 178 с., 
табл.; Всеподданнейший отчет Государственного контролера за 1900 год. ‒ СПб., 
1901. ‒ 161 с., и др. 
2Бочковский Ф. Организация Государственного контроля в России сравнительно 
с государствами Западной Европы. ‒ СПб., 1895. ‒ 118 с.; Василевский И.Р. Государственный 
контроль как охранитель народных интересов за границей и в России : 
(популярно-критич. очерк). ‒ СПб., 1907. ‒ 88 с.; Государственный контроль. 
1811‒1911. ‒ СПб, 1911. ‒ XVI, 358 с., 26 л. портр.; Иванов А.П. Тайны Государственного 
контроля. ‒ СПб., 1908. Вып.1. ‒ 96 с.; Иващенков А.П. Краткий обзор исполнения 
государственных росписей в связи с прочими оборотами Государственного 
казначейства за 1881‒1899 гг., составленный по отчетам Государственного контроля 
товарищем государственного контролера А. Иващенковым. ‒ СПб., 1901. VIII, 
82, 192 с.; Общий обзор развития и деятельности Государственного контроля в царствование 
Александра III. 1881‒1894 гг. ‒ СПб., 1901. ‒ 146 с.; Халютин С.Л. Государственный 
контроль и его обвинители. ‒ СПб., 1905. ‒ 211 с., и др. 

создать подлинный, фактический контроль социалистического характера»
1. Состояние и развитие контроля нашло отражение в ряде 
изданий того времени2. 

В целом в советский период в основу контрольной деятельности 
было положено сочетание государственного и общественного 
контроля, его принципы рассмотрены в ряде публикаций3. 

Организация системы госконтроля в Российской Федерации 
стала объектом всеобъемлющего исследования в течение последних 
двадцати лет. Особое внимание в монографиях уделяется правовым 
и финансовым аспектам контроля, включая зарубежный опыт4. 

                                                      
1КПСС в резолюциях и решениях съездов, конференций и пленумов. ‒ М., 1971. ‒ 
Т.2. ‒ С.76. 
2Дагаев И.В. Государственный контроль, его задачи и деятельность. ‒ М., 1918. ‒ 
22 с.; Государственный контроль и расходование народных денег : крат. руководство. ‒ 
М., 1918. ‒ 27 с.; Белявский Ф. Исторический очерк развития государственного 
контроля в России. ‒ М., 1919. ‒ 61 с.; Борьян Б.А. Государственный контроль 
в Союзе ССР и Западной Европе. ‒ М., 1928. ‒ 289 с. 
3Лунев А.Е. Государственный контроль в СССР. ‒ М.: Госюриздат, 1951. ‒ 80 с.; Дорохова 
Г.А. Рабоче-крестьянская инспекция 1920‒1923 гг. ‒ М.: Госюриздат, 1959. ‒ 
182 с.; Иконников С.Н. Организация и деятельность РКИ в 1920‒1925 гг. ‒ М.: Изд-
во АН СССР, 1960. ‒ 215 с.; Партийно-государственный контроль в действии. ‒ М.: 
Сов. Россия, 1964. ‒ 157 с.; Гусев К.В. Краткий очерк истории органов партийно-
государственного контроля в СССР. ‒ М.: Мысль, 1965. ‒ 104 с.; Лукьянов А.Н. Партийно-
государственный контроль в промышленности / А.Н. Лукьянов, В.А. Родионов. ‒ 
М.: Мысль, 1965. ‒ 279 с.; Государственный и общественный контроль 
в СССР / Под ред. В.И. Туровцева. ‒ М.: Наука, 1970. ‒ 332 с. Студеникина М.С. Государственный 
контроль в сфере управления: (Проблемы надведомств. контроля). ‒ 
М.: Юрид. лит., 1974. ‒ 159 с., и др. 
4Жуков В.А. Государственный финансовый контроль / В.А. Жуков, С.П. Опенышев. 
‒ М., 1999. ‒ 385 с.; Марков К.В. Государственный контроль: опыт и проблемы. ‒ 
М.: Известия, 2005. ‒ 298 с.; Тарасов А.М. Государственный контроль в России. ‒ 
М.: КОНТИНЕНТ, 2008. ‒ 672 с.; Косаренко Н.Н. Государственный контроль в системе 
управления / Н.Н. Косаренко, И.Д. Хутинаев. ‒ М.: Восход-А, 2009. ‒ 191 с.; 
Административные процедуры и контроль в свете европейского опыта / под ред. 
Т.Я. Хабриевой, Ж. Марку. ‒ М.: Статут, 2011. ‒ 320 с.; Правовое регулирование государственного 
контроля / отв. ред. А.Ф. Ноздрачев. ‒ М.: Анкил, 2012. ‒ 480 с.; 
Глушко Е.К. Государственный контроль (надзор): проблемы и тенденции правового 
регулирования. ‒ М.: ТЕИС, 2016. ‒ 127 с.; Федотова Ю.Г. Государственный и общественный 
контроль в механизме обеспечения безопасности Российской Федерации. ‒ 

Основные периоды истории государственного контроля нашли 
отражение в цикле статей современных авторов1. 

В ряде научных статей последних лет рассмотрены этапы модернизации 
контрольно-надзорной деятельности в Российской Федерации, 
актуальные проблемы ее осуществления, основные новации 
проекта федерального закона о государственном контроле (надзоре) 
и муниципальном контроле, перспективы их реализации2. 

                                                                                                                                                                              
М.: ИНФРА-М, 2016. ‒ 218 с.; Государственный контроль (надзор): виды и особенности 
осуществления / под общ. ред. Л.А. Тихомировой. ‒ М.: АТиСО, 2017. ‒ 301 
с.; Основы финансового контроля и государственного регулирования: отраслевой и 
региональный аспект / под ред. Гнездовой Ю.В., Матвеевой Е.Е. ‒ М.: Науч. консультант, 
2017. ‒ 329 с. и др. 
1Андреев А., Никольский Д. Этапы развития // Президентский контроль. ‒ 2000. ‒ 
№1. ‒ С.39‒44; Тебиев Б., Осминина В. От Счетного приказа до Счетной палаты : Из 
истории контроля // Президентский контроль. ‒ 2004. ‒ №4. ‒ С.39‒48; Тебиев Б., 
Осминина В. Государственный финансовый контроль в первой половине XIX века // 
Президентский контроль. ‒ 2004. ‒ №5. ‒ С.39‒47; Тебиев Б., Осминина В. Бюджетная 
реформа 60-х годов XIX века и государственный финансовый контроль // Президентский 
контроль. ‒ 2004. ‒ №7. ‒ С.33‒41; Тебиев Б. Финансовое управление и 
финансовый контроль в России на рубеже XIX‒XX веков // Президентский контроль. ‒ 
2004. ‒ №9. ‒ С.38‒45, №10. ‒ С.36-42; Тебиев Б. Правительствующий Сенат 
и сенаторские ревизии в России // Президентский контроль. ‒ 2005. ‒ №1. ‒ С.37‒45, 
№2. ‒ С.34‒44, №3. ‒ С.27‒36. 
2Бердникова Е.В. Правовые подходы к определению общественного контроля // Современное 
право. ‒ 2016. ‒ №3. ‒ С.29‒37; Бызов А.Ю. Основные этапы становления 
видов государственного контроля в Российской Федерации // Власть. ‒ 2012. ‒ №4. ‒ 
С.56‒58; Бызов А.Ю. Особенности создания и развития системы государственного 
контроля в Российской Федерации // Власть. ‒ 2011. ‒ №9. ‒ С.37-39; Макарова О.В. 
Общественный контроль за соблюдением открытости информации о деятельности 
публичной власти // Журнал российского права. ‒ 2017. ‒ №7. ‒ С.54‒62; Никонова 
Ю.Ш. Формы и методы государственного контроля (надзора) // Юридическая наука 
и правоохранительная практика. ‒ 2017. ‒ №3(41); Ноздрачев А.Ф. Реформа государственного 
контроля (надзора) и муниципального контроля / Ноздрачев А.Ф., Зырянов 
С.М., Калмыкова А.В. // Журнал российского права. ‒ 2017. ‒ №9. ‒ С.34‒46; 
Ноздрачев А.Ф., Стародубова О.Е. Соотношение правоохранительной и контрольно-
надзорной функций государства // Журнал российского права. ‒ 2017. ‒ №8. ‒ 
С.151‒160; Уметбаева Ю.И. Реформирование контрольной и надзорной деятельности в 
Российской Федерации // Вестник Волжского университета им. В.Н. Татищева. ‒ 2017. ‒ 
№4. ‒ Том 2; Зубарев С.М. О современном этапе реформы надзорной деятельности в 
Российской Федерации // Вестник Университета им. О.Е. Кутафина (МГЮА). ‒ 
2018. ‒ №1. 

Экономические, юридические, реже исторические проблемы 
организации контроля в различных сферах государственного управления 
рассматриваются в диссертационных исследованиях1. 

Настоящая монография посвящена анализу исторического опыта 
и современных преобразований в сфере государственного контроля 
в России. В ней рассматриваются понятие и виды государствен-
ного контроля, особенности формирования и развития системы кон-
тролирующих органов в различные периоды истории страны. 

Исторический опыт государственного контроля в России мно-
гогранен, поэтому авторы монографии сконцентрировались на ос-
новных этапах становления и принципах функционирования систе-
мы органов контроля, сосредоточив особое внимание на конкретных 
примерах и результатах контрольной деятельности в тех областях, 
которые были и будут актуальными: национальная безопасность, 
промышленность, строительство, социальная сфера. 

                                                      
1Абдуллина С.Р. Судебный контроль как способ обеспечения законности и дисцип-
лины в деятельности органов исполнительной власти : дисс... канд. юр. наук. ‒ Сара-
тов, 2011; Абрамов С.Б. Счетная палата Российской Федерации в условиях станов-
ления и развития системы финансового контроля в России (1995‒2003 гг.): дисс… 
канд. ист. наук. ‒ М., 2003; Бессолицына Е.А. Парламентский контроль как фактор 
демократизации российского общества : дисс... канд. полит. наук. ‒ М., 2006; Деми-
дов М.В. Парламентский финансовый контроль в России : правовые аспекты функ-
ционирования и проблемы реализации : дисс... д-ра юр. наук. ‒ М., 2011; Дьяконов 
В.В. Контроль и надзор в системе функций государства: теоретический аспект : 
дисс... канд. юр. наук. ‒ М., 2006; Марков К.В. Конституционно-правовые основы 
развития государственного контроля в Российской Федерации : дисс... канд. юр. на-
ук. ‒ М., 2006; Осминина В.А. Становление и развитие государственного финансово-
го контроля в России XVII‒XIX вв.: историко-экономическое исследование : дисс... 
канд. экон. наук. ‒ М., 2004; Сова Н.И. Эволюция государственной контрольно-
ревизионной системы Российской империи в XIX ‒ начале XX вв.: историко-
правовое исследование: дисс... канд. юр. наук. ‒ Белгород, 2017. ‒ 192 с. Соколо-
ва Т.Д. Становление и развитие института общественного контроля в Российской 
Федерации : политологический анализ : дисс... канд. полит. наук. ‒ М., 2018; Тере-
щук С.В. Становление и развитие органов государственного контроля в РСФСР – 
СССР : дисс... канд. ист. наук. ‒ М., 2005. ‒ 210 с., и др.