Государственная и муниципальная политика в сфере здравоохранения:реализация и оценка эффективности

Москва

ИНФРА-М

202ГОСУДАРСТВЕННАЯ 
ГОСУДАРСТВЕННАЯ 
И МУНИЦИПАЛЬНАЯ 
И МУНИЦИПАЛЬНАЯ 
ПОЛИТИКА В СФЕРЕ 
ПОЛИТИКА В СФЕРЕ 
ЗДРАВООХРАНЕНИЯ 
ЗДРАВООХРАНЕНИЯ 

РЕАЛИЗАЦИЯ И ОЦЕНКА 
РЕАЛИЗАЦИЯ И ОЦЕНКА 

ЭФФЕКТИВНОСТИ
ЭФФЕКТИВНОСТИ

Ì.Ì. ËÅÂÊÅÂÈ×
Ì.Ì. ËÅÂÊÅÂÈ×
Í.Â. ÐÓÄËÈÖÊÀß
Í.Â. ÐÓÄËÈÖÊÀß

МОНОГРАФИЯ

Левкевич М.М.

Государственная и муниципальная политика в сфере здравоохранения: 
реализация и оценка эффективности : монография / М.М. Лев-
кевич, Н.В. Рудлицкая. — Москва : ИНФРА-М, 2023. – 216 с. — (Науч- 
ная мысль).

ISBN 978-5-16-009842-5 (print)
ISBN 978-5-16-101352-6 (online)
Содержатся рекомендации по формированию механизма реализации 

государственной и муниципальной политики в сфере здравоохранения, 
а также методические подходы к оценке эффективности деятельности органов 
власти и ее субъектов — учреждений здравоохранения.

Предназначено для ученых-экономистов, занимающихся проблемами 

оценки эффективности бюджетных расходов в сфере здравоохранения.

УДК 338(075.4)

ББК 65.495

УДК 338(075.4)
ББК 65.495
 
Л34

© Левкевич М.М., Рудлицкая Н.В., 2011

ISBN 978-5-16-009842-5 (print)
ISBN 978-5-16-101352-6 (online)

Л34

Книга издана в авторской редакции

Подписано в печать 11.01.2023.

Формат 60×90/16. Печать цифровая. Бумага офсетная.

Гарнитура Newton. Усл. печ. л. 13,5. 

ППТ12. Заказ № 00000 

ТК 172950-1917710-251111

ООО «Научно-издательский центр ИНФРА-М»

127214, Москва, ул. Полярная, д. 31В, стр. 1.

Тел.: (495) 280-15-96, 280-33-86.     Факс: (495) 280-36-29.
E-mail: books@infra-m.ru                 http://www.infra-m.ru

Отпечатано в типографии ООО «Научно-издательский центр ИНФРА-М»

127214, Москва, ул. Полярная, д. 31В, стр. 1

Тел.: (495) 280-15-96, 280-33-86. Факс: (495) 280-36-29

Введение 

 

 

Российская система здравоохранения, начиная с 1990-х гг., находится 
в состоянии перманентных изменений. Меняются не только подходы 
к оказанию социально значимых бюджетных услуг населению, но происходят 
значительные институциональные преобразования. Нововведения 
выявили большое количество организационных, финансовых и методических 
проблем, оказывающих негативное влияние на результаты деятельности 
медицинских учреждений, оказывающих государственные услуги 
населению в системе обязательного медицинского страхования. Это позволило 
определить новые приоритеты государственной политики в сфере 
здравоохранения - переход на одноканальную модель финансирования 
медицинской помощи, установление единых требований к определению 
размера региональных взносов на обязательное медицинское страхование 
неработающего населения, создание эффективной системы выравнивания 
финансового обеспечения территориальных программ государственных 
гарантий оказания гражданам бесплатной медицинской помощи  и др.  

Практическая реализация выше обозначенных направлений государ-

ственной политики невозможна без перехода от «управления затрата-
ми» к «управлению результатами», от сметного планирования и финан-
сирования расходов к бюджетному планированию для достижения из-
меримых результатов. Анализ критериев деятельности системы здраво-
охранения показал несоответствие используемых методов и инструмен-
тов управления целям и задачам современной государственной полити-
ки в сфере здравоохранения и требуемому уровню менеджмента. Суще-
ствующий механизм реализации государственной политики в отноше-
нии субъектов здравоохранения – медицинских учреждений, не обеспе-
чивает должный уровень результативности проводимых мероприятий и 
не направлен на создание конкурентных условий в борьбе за получение 
государственного (муниципального) заказа. В этой связи возникает по-
требность в оценке эффективности реализации государственной поли-
тики в сфере здравоохранения и ее соответствия происходящим инсти-
туциональным преобразованиям для повышения качества менеджмента 
медицинских учреждений, модернизации и адаптации лучших практик в 
области управления для использования в России.  

Оценка эффективности государственной и муниципальной политики 

в сфере здравоохранения в контексте проводимых реформ, формирова-
ние механизма ее реализации и разработка новых подходов в этой 
предметной области актуальны не только с теоретической, но и с прак-
тической точки зрения.        

Многообразие и сложность проблем государственной политики в сфе-

ре здравоохранения, оценки результативности деятельности органов вла-
сти и эффективности функционирования медицинских учреждений с уче-
том их социальной значимости, требуют анализа теоретических и практи-
ческих исследований по вопросам развития системы оказания медицин-

3

 

 

ской помощи в России и за рубежом, теории менеджмента, менеджмента 
в общественном секторе и т.д. 

Значительный вклад в исследование проблем современной системы 

здравоохранения внесли такие отечественные ученые как А.Г. Вишнев-
ский, В.В. Власов, Ю.И. Григорьев, Н.Б. Грищенко, М.В. Жукова, 
Р.М. Зелькович, А.Л. Линденбратен, Э.М. Фрид, В.И. Шевский, 
И.М. Шейман, С.В. Шишкин и другие. Ими исследованы теоретические, 
методологические и методические проблемы системы оказания медицин-
ской помощи населению в условиях формирования новой институцио-
нальной структуры. 

В исследование вопросов, связанных с формированием и реализаци-

ей государственной политики, в том числе в сфере здравоохранения, 
большой вклад внесли такие ученые как Р.А. Гусейнов, В.В. Леонтьев, 
Г.П. Литвинцева, Т.В. Никонова, Р.М. Нуреев, Ю.Г. Одегов, С.А. Суха-
рев и др.  

Среди авторов, занимающихся проблемами экономики и управления 

социальной сферой, в том числе здравоохранения, менеджмента в обще-
ственном секторе следует отметить таких ученых как А.М. Лавров, 
А.В. Решетников, М.В. Романовский, Н.В. Фадейкина и др.  

Серьезный вклад в развитие теории и практики управления органи-

зацией внесли труды Э. Альтмана, Р. Акоффа, И. Ансоффа, И. Бетте, 
А.И. Бланка, Дж. Блейка, С. Брауна, К. Друри, Х. Джонсона, М. Метью-
са, Б. Уилсона, Д. Харрингтона. 

Тем не менее, проблемы применяемых подходов к реализации государственной 
политики в сфере здравоохранения в условиях его реформирования, 
модернизации и формирования новой институциональной 
структуры недостаточно полно решены в современных научных работах, 
что порождает их дискуссионность и требует дальнейших исследований. 

 
 
 
 

 
 
 
 
 
 
 
 


4

1. Государственная и муниципальная политика 
в сфере здравоохранения: концептуальный 
и институциональный аспекты 

 
1.1. Современная концепция развития отечественной 
системы здравоохранения  

 
 
Здравоохранение, являясь сложной социально-экономической системой 
и специфической сферой народного хозяйства, призвано обеспечить 
реализацию важнейшего социального принципа - сохранение и 
улучшение здоровья граждан, оказания им высококвалифицированной, 
специализированной лечебно-профилактической помощи. В соответствии 
с Приказом Росстата от 22 ноября 2010 г. № 409, «здравоохранение – 
система охраны здоровья граждан в стране. В нее включаются 
организации, учреждения, предприятия, ассоциации, научные общества, 
специалисты и другие хозяйственные субъекты, вне зависимости от их 
ведомственной принадлежности. Их деятельность должна быть связана 
с производством, обеспечением, контролем качества, реализацией ле-
карственных средств, медицинской техники, медицинских услуг, прове-
дением работ по предупреждению заболеваний, организаций и управле-
нием процессами и финансами в сфере охраны здоровья граждан…» 
[47]. 

Стратегическим направлением государственной политики в сфере 

здравоохранения должно быть сохранение и улучшение здоровье граж-
дан, от состояния которых зависит будущее нации. Здравоохранение - 
это не только лечение больных, это в первую очередь людские ресурсы, 
необходимые для экономического развития страны и национальной без-
опасности. Экономика любого государства не может существовать без 
здоровых людей, следовательно, здоровье – это и ресурс, и фактор эко-
номики.  

Общепринято, что здоровье населения является одним из приорите-

тов государственной политики, именно поэтому «система здравоохра-
нения призвана решать крупные стратегические задачи развития страны 
и, прежде всего, укреплять физическое и социальное благополучие 
граждан и удовлетворять растущие потребности в медицинской помо-
щи. Здравоохранение призвано внести свой вклад в формирование про-
изводственного потенциала общества, обеспечивая необходимое вос-
производство трудовых ресурсов» [106]. Актуальность проблем сохра-
нения этого ресурса не вызывает сомнений. Дискуссионными являются 
лишь вопросы о необходимых и допустимых вложениях в здоровье 
населения страны.  

Общественное здоровье обусловлено комплексным воздействием 

социальных, экономических, поведенческих и биологических факторов, 
а его улучшение способствует увеличению продолжительности и каче-

5

 

 

ства жизни, благополучию людей, гармоничному развитию общества. 

К основные факторам, оказывающим влияние на формирование здо-

ровья населения, можно отнести: 

- природно-климатические условия; 
- состояние окружающей среды и воздействие на нее хозяйственной 

и иной деятельности человека; 

- мероприятия, направленные на охрану окружающей среды; 
- условия труда и уровень производственного травматизма; 
- социально-бытовые условия и общественный порядок.  
Советский Союз был первой страной полностью национализировав-

ший здравоохранение. К основным достижениям советского здраво-
охранения следует отнести широкое внедрение диспансерного обслу-
живания, повсеместная организация квалифицированной амбулаторно-
поликлинической помощи населению. 

Период с 1991 по 1999 гг. сопровождался резким ухудшением каче-

ства жизни населения, резким увеличением смертности и сокращением 
средней продолжительности жизни. Декларированные государством 
гарантии по оказанию качественной и бесплатной медицинской помощи 
населения 
не 
выполнялись. 
Резко 
осложнилось 
социально-

экономическое положение врачей в бюджетной сфере, уровень оплаты 
труда составлял 74 % от средней заработной платы в экономике, кото-
рая выплачивалась с задержками до 7 - 9 месяцев. 

Основными причинами ухудшения здоровья населения в переходном 

периоде, по мнению Б.Б. Прохорова являлись:  

во – первых, обнищание наиболее уязвимых в социальном плане 

групп населения и социально-психологический стресс у значительной 
части населения как реакция на события переходного периода; 

во – вторых, ухудшение качества питания по основным параметрам 

(калорийность, сбалансированность по белкам, жирам и углеводам, ви-
таминная ценность, экологическая чистота); 

в – третьих, быстрый рост числа несчастных случаев, отравлений и 

травматизма из-за нарастания пьянства и алкоголизма, наркомании, ток-
сикомании; увеличение преступности; 

в – четвертых, развал государственной и региональной систем обес-

печения учреждений медицинского обслуживания населения необходи-
мыми лекарствами и медицинским оборудованием, а также отсутствие 
четких критериев и приоритетов в медицинском обслуживании населе-
ния привело к снижению качества медицинской помощи для той части 
населения, которая особенно нуждается в медицинской помощи и не 
может лечится за собственный счет и т.д. [86]. 

Резкое ухудшение здоровья населения в этот период способствовало 

разработке и принятию мер Правительством Росс. Федерации для по-
вышения уровня жизни граждан.  

Охрана здоровья граждан включает в себя совокупность мер полити-

ческого, экономического, правового, социального, медицинского характера, 
направленных на сохранение и укрепление физического и психи-

6

ческого здоровья населения. В указе Президента Рос. Федерации от 
20 апреля 1993 г. № 468 «О неотложных мерах по обеспечению здоровья 
населения Российской Федерации» отмечено, что обеспечение здоровья 
населения является приоритетным направлением при формировании 
социальных программ и проводимых мероприятий. 

Сегодня в России действует целый комплекс законов, определяющих 

государственную политику в сфере здравоохранения. Система нормативного 
регулирования здравоохранения в Российской Федерации представлена 
на рис. 1:  

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

 
 
 
 
 

 
 
 
 

 

 

 

Рисунок 1 - Система нормативного регулирования сферы здравоохранения 
в России 

 
 
 

Основным документом, регулирующим отношения субъектов сферы 

здравоохранения, является Конституция Росс. Федерации, в которой 
обозначено, что:  

1. Каждый имеет право на охрану здоровья и медицинскую помощь. 

Медицинская помощь в государственных и муниципальных учреждени-

Конституция

Федеральные законы 

Указы Президента

Постановления Правительства

Нормативно – правовые акты 

министерств 

Нормативно – правовые акты 

субъектов Федерации

7

 

 

ях здравоохранения оказывается гражданам бесплатно за счет средств 
соответствующего бюджета, страховых взносов, других поступлений. 

2. В Росс. Федерации финансируются федеральные программы охра-

ны и укрепления здоровья населения, принимаются меры по развитию 
государственной, муниципальной, частной систем здравоохранения, 
поощряется деятельность, способствующая укреплению здоровья чело-
века, развитию физической культуры и спорта, экологическому и сани-
тарно-эпидемиологическому благополучию. 

3. Сокрытие должностными лицами фактов и обстоятельств, созда-

ющих угрозу для жизни и здоровья людей, влечет за собой ответствен-
ность в соответствии с федеральным законом [1, ст. 41].  

В целях обеспечения охраны здоровья населения в Росс. Федерации 

принят целый ряд документов. К числу основных документов, устанавли-
вающих правовые, организационные и экономические принципы в сфере 
здравоохранения, относится - «Основы законодательства Российской Фе-
дерации об охране здоровья граждан» от 22 июля 1993 г. № 5487-1., со-
гласно которому под охраной здоровья граждан понимается совокуп-
ность мер политического, экономического, правового, социального, куль-
турного, научного, медицинского, санитарно-гигиенического и противо-
эпидемического характера, направленных на сохранение и укрепление 
физического и психического здоровья каждого человека, поддержание 
его долголетней активной жизни, предоставление ему медицинской по-
мощи в случае утраты здоровья [5, ст. 1]. 

Граждане Росс. Федерации обладают неотъемлемым правом на 

охрану здоровья, что включает в себя также охрану окружающей среды, 
создание благоприятных условий труда, быта, отдыха, воспитание и 
обучение граждан, производство и реализация доброкачественных про-
дуктов питания, а также предоставление населению доступной медико-
социальной помощи [5, ст. 17]. 

Государство обеспечивает гражданам охрану здоровья независимо 

от пола, расы, национальности, языка, социального происхождения, 
должностного положения, места жительства, отношения к религии, 
убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также 
гарантирует гражданам защиту от любых форм дискриминации, обу-
словленной наличием у них каких-либо заболеваний.  

На рис. 2 представлена иллюстрация основных положений «Основ 

законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан» 
№ 5487-1:  

8

 

Цель
Сохранение и укрепление здоровья граждан РФ

Основы законодательства РФ об охране 

здоровья граждан

Определение ответственности и компетенции 

Российской Федерации, субъектов Российской Федера-
ции по вопросам охраны здоровья граждан в соответ-
ствии с Конституцией Российской Федерации и феде-
ральными законами, а также определение ответственно-
сти и компетенции органов местного самоуправления по 
вопросам охраны здоровья граждан

Задачи

Правовое регулирование в области охраны здо-

ровья граждан деятельности предприятий, учреждений и 
организаций независимо от формы собственности, а так-
же государственной, муниципальной и частной систем 
здравоохранения

Определение прав граждан, отдельных групп 

населения в области охраны здоровья и установление га-
рантий их соблюдения

Определение профессиональных прав, обязанно-

стей и ответственности медицинских и фармацевтических 
работников, установление гарантий их социальной под-
держки

9

 

 

 

 

Рисунок 2 - Иллюстрация основных положений Основ законодатель-

ства Росс. Федерации об охране здоровья граждан 

Соблюдение прав человека и гражданина в области охраны 
здоровья и обеспечение связанных с этими правами государ-
ственных гарантий

Приоритет профилактических мер в области охраны здоровья
граждан

Основные принципы

Ответственность органов государственной власти и органов 
местного самоуправления, предприятий, учреждений и орга-
низаций независимо от формы собственности, должностных 
лиц за обеспечение прав граждан в области охраны здоровья

Доступность медико-социальной помощи

Социальная защищенность граждан в случае утраты здоровья

Полномочия органов власти

Федеральных органов государственной власти в области 
охраны здоровья граждан

Органов государственной власти субъекта Российской 
Федерации в области охраны здоровья граждан

Органов местного самоуправления по решению вопросов 
местного значения в области охраны здоровья граждан

10