Поощрение и поощрительное производство в системе государственной гражданской службы Российской Федерации: проблемы теории и эффективность

ПООЩРЕНИЕ И ПООЩРИТЕЛЬНОЕ 

ПРОИЗВОДСТВО В СИСТЕМЕ 

ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ 
СЛУЖБЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

 ПРОБЛЕМЫ ТЕОРИИ И ЭФФЕКТИВНОСТЬ

Е. А. ТИТОВА

Под научной редакцией

Заслуженного деятеля науки Российской Федерации,

доктора юридических наук, профессора Ю. Н. Старилова

Москва 
ИНФРА-М 

2023

МОНОГРАФИЯ

УДК 342.9(075.4)
ББК 67.401.02
Т45

Титова Е. А.

Т45 
 
Поощрение и поощрительное производство в системе государственной 
гражданской службы Российской Федерации: проблемы теории 
и эффективность : монография / Е. А. Титова ; науч. ред. Ю. Н. Стари-
лов. — М. : ИНФРА-М, 2023. — 190 с. 

ISBN 978-5-16-017765-6 (print)
ISBN 978-5-16-110665-5 (online)
Монография содержит комплексное юридическое исследование механизма 

правового регулирования поощрения в системе государственной гражданской 
службы, осуществляемой в исполнительных органах государственной власти 
Российской Федерации. В научном труде рассмотрены ключевые категории государственно-
служебного поощрительного производства, выявлена его специфика, 
проанализированы актуальные проблемы организации и функционирования, 
выработаны возможные способы их решения. В книге нашли отражение 
выводы, предложения и рекомендации автора, направленные на качественное 
улучшение действующего порядка применения мер государственно-служебного 
поощрения путем создания нормативно-правовой основы предоставления 
достойным гражданским служащим возможностей служебного роста в соответствии 
с профессио нальными достижениями.

Для научных и педагогических работников, практикующих юристов, государственных 
служащих, а также обучающихся образовательных учреждений 
высшего образования и всех читателей, предмет интересов которых включает 
в себя вопросы совершенствования порядка организации и функционирования 
системы государственной службы.

УДК 342.9(075.4)

ББК 67.401.02

Н а у ч н ы й  р е д а к т о р:

Юрий Николаевич Старилов, Заслуженный деятель науки Российской 

Федерации, доктор юридических наук, профессор, декан юридического 
факультета Воронежского государственного университета, заведующий 
кафедрой административного и административного процессуального права 
юридического факультета Воронежского государственного университета

С в е д е н и я  о б  а в т о р е:

Екатерина Алексеевна Титова, кандидат юридических наук (специальность 

12.00.14 — Административное право; административный процесс), преподава-
тель кафедры административного права Воронежского института Министер-
ства внутренних дел Российской Федерации

Р е ц е н з е н т ы:

Сергей Евгеньевич Чаннов, доктор юридических наук, профессор, заведую -

щий кафедрой служебного и трудового права Поволжского института 
управления имени П. А. Столыпина – филиала Российской академии 
народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской 
Федерации;

Марина Борисовна Добробаба, доктор юридических наук, доцент, профессор 

кафедры информационного права и цифровых технологий Московского 
государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) 

ISBN 978-5-16-017765-6 (print)
ISBN 978-5-16-110665-5 (online)
© Титова Е. А., 2022

Предисловие

На протяжении более трех десятилетий реформирования рос-

сийской системы государственной службы серьезное внимание 
ученых обращено на вопросы правового положения гражданского 
служащего. Его статус — ядро, основа, базовая составляющая 
системы государственной гражданской службы. Известной ее 
особенностью выступает приоритет публичного интереса в реали-
зации статуса гражданских служащих. Вместе с тем, динамичный 
характер организационной структуры и деятельности аппарата 
государственного управления, обусловленный постоянным раз-
витием Российской Федерации и необходимостью укрепления ее 
суверенитета, предопределяет постановку вопроса о соблюдении 
баланса интересов государства и гражданского служащего. Одним 
из действенных средств достижения такого равновесия выступает 
возможность применения мер поощрения и наград в системе госу-
дарственной гражданской службы. Осмысление проблем правового 
регулирования и практической реализации механизма поощрения 
государственных гражданских служащих выступает предметом 
интереса значительного числа ученых и практиков. Об актуаль-
ности такой тематики свидетельствует динамика поощрительного 
государственно-служебного законодательства, которой обусловлен 
поиск новых подходов к решению доктринальных и практических 
задач функционирования института поощрения в системе государ-
ственной гражданской службы.

В целях повышения эффективности применения мер поощрения 

и объективности осуществления поощрительного производства 
в системе государственной гражданской службы необходимы вы-
работка единых стандартов реализации служебных процедур, 
входящих в состав государственно-служебного поощрительного 
производства, и определение критериев квалификации заслужен-
ного поведения гражданского служащего. Наличие значительного 
количества дискуссионных вопросов о правовой природе поощ-
рения гражданского служащего, месте данного института в системе 
российского законодательства, структуре поощрительных норм, 
содержании государственно-служебного поощрительного пра-
воотношения, необходимость изучения современного состояния 
и перспектив реализации поощрительной правовой политики 
Российской Федерации в сфере государственной гражданской 
службы — «узловые» аспекты организации и функционирования 

механизма поощрения в системе государственной гражданской 
службы. Поиск актуальных векторов их исследования продиктован 
потребностью практики государственного управления в создании 
дополнительных гарантий и повышении степени позитивной мо-
тивации гражданских служащих к профессио нальному росту на ос-
нове достижений в служебной деятельности.

В настоящей работе предпринята попытка рассмотрения юри-

дической специфики поощрения как с позиций его администра-
тивно-правовой природы, так и с точки зрения категориального 
аппарата отрасли публичного служебного права, что обусловило 
формирование авторского представления о ключевых категориях 
государственно-служебного поощрительного производства, таких 
как поощрительные нормы законодательства о государственной 
гражданской службе; заслуга гражданского служащего, в частности, 
безупречная и эффективная гражданская служба, особые отличия 
в гражданской службе; государственно-служебное поощрительное 
правоотношение. Сформирован авторский подход к выявлению 
эффективности действия норм законодательства о поощрении 
в системе государственной гражданской службы.

Ряд вопросов, освещаемых в научном труде, носит неодноз-

начный характер, а потому отдельные его выводы и положения 
способны выступить предметом дискуссии юридической обще-
ственности.

ГЛАВА I. 

ПООЩРЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ 

ГРАЖДАНСКИХ СЛУЖАЩИХ: ТЕОРЕТИЧЕСКАЯ 

ОСНОВА И ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ 

РЕГУЛИРОВАНИЕ

§ 1. ПООЩРЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО ГРАЖДАНСКОГО 

СЛУЖАЩЕГО: ПОНЯТИЕ, СПЕЦИФИЧЕСКИЕ ЧЕРТЫ, 

КЛАССИФИКАЦИЯ

Исследование проблем правового регулирования и практи-

ческой реализации поощрения в системе государственной граж-
данской службы выступает предметом научного интереса значи-
тельного числа видных ученых-юристов на протяжении нескольких 
десятилетий. Вместе с тем, ключевые вопросы современной го-
сударственно-служебной поощрительной политики Российской 
Федерации требуют нового взгляда на их правовую природу и со-
держание. Отсутствие ответов на них выступает одной из предпо-
сылок неполноты либо пробелов в законодательном регулировании 
важнейших аспектов поощрения и поощрительного производства 
в системе государственной гражданской службы. Существенная 
дифференциация доктринальных подходов к определению юри-
дической конструкции как административно-правового, так и го-
сударственно-служебного поощрения, предоставляет возможность 
более детального исследования и уяснения смыслового содержания 
такой категории. Ввиду отсутствия определения понятия «поощрение 
государственного гражданского служащего» в законодательстве 
основополагающие признаки данного правового явления 
могут быть выяснены с помощью научного анализа.

Наука и практика государственного управления в течение продолжительного 
времени располагают методами поощрения и нака-
зания1 как способами достижения желаемого поведения субъектов 
правового регулирования. Еще А. Н. Радищев отмечал, что «верховная 
власть многие имеет средства направлять деяния граждан 

1 
Подробнее о взаимодействии указанных правовых институтов см.: 
Нырков В. В. Поощрение и наказание как парные юридические категории: 
автореф. дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2003. 36 с.

в стезю закона, и все они могут быть предметом общего законоположения. 
Средства сии суть: 1) воспретительные, 2) побуждающие… 
Воспретительные средства суть положенные в законе наказания, 
побуждающие — суть награждения разного рода»2.

В юридической литературе выделяют следующие признаки поощрения:

— 
реализация в процессе государственно-управленческой дея-

тельности;

— использование субъектами, наделенными властью, в ка-

честве реализации предоставленных им полномочий;

— в применении поощрительных мер свое выражение находят 

юридически властные полномочия субъектов исполнительной 
власти;

— выбор меры поощрения зависит от субъекта управления;
— при применении мер поощрения осуществляется норма-

тивное или индивидуальное волеизъявление субъекта управления;

— виды поощрения закреплены в правовых актах управления3.
Метод поощрения выступает эффективным стимулом развития 

различных сфер общества и государства. Актуальность такого вида 
воздействия обусловлена возможностью проявления инициативы 
и творческих способностей личности. Использование поощрения 
в качестве положительной мотивации субъекта достаточно резуль-
тативно при грамотном его применении, поскольку основу данного 
метода составляют как правовые предписания, так и интерес, ко-
торый выражается в направленности воли лица на совершенство-
вание показателей эффективности своей деятельности в перспек-
тиве.

«Особой формой социального воздействия, — писал В. М. Бех-

терев, — является приказ, или повеление, сложившееся на почве со-
подчиненных взаимоотношений людей, благодаря установившейся 
социальной дисциплине. В зависимости от характера словесных 
знаков приказа, его действие может быть и тормозным (задержива-
ющим) то или иное возможное действие, и принуждающим к дей-
ствию того или иного рода. С другой стороны, наряду с „тормозами“ 
имеются и социальные стимулы в виде похвалы старших, высокой 
оценки поступка, общественных мнений и иных поощрительных 
мер разного рода. Эти стимулы и побуждают человека к деятель-

2 
Цит. по: Малько А. В. Поощрение как правовое средство // Правоведение. 
1996. № 3 (214). С. 26.

3 
См.: Общее административное право: учебник / под ред. Ю. Н. Старилова. 
Воронеж: Изд-во Воронеж. гос. ун-та, 2007. С. 397 (автор главы: Г. Д. Дени-
сова).

ности на пользу других, на пользу общества вообще, иногда даже 
в ущерб своим личным интересам»4.

В научной литературе отмечено: интерес субъекта, выступа-

ющий в ситуации положительной мотивации в качестве побу-
дительной силы желаемого поведения, в ряде случаев предопре-
деляет большую эффективность поощрения в сравнении с нака-
занием5. А. Б. Венгеров указал: «Именно используемые в рамках 
правовой системы, поощрительные меры являются наиболее ре-
зультативными способами повышения человеческой активности»6. 
С точки зрения А. В. Малько, «поощрение — одно из немногих 
юридических средств, активно и в то же время ненавязчиво „ра-
ботающее“ на общий интерес (общественный, корпоративный, 
государственный)»7. Необходимость исследования вопросов поощ-
рения и поощрительного производства в системе государственной 
гражданской службы обусловлена отсутствием стандартов осу-
ществления государственно-служебного поощрительного про-
изводства; неясностью в определении критериев, выступающих 
основанием для возникновения поощрительного правоотношения 
в системе государственной гражданской службы, и, прежде всего, 
необходимостью выработки единообразного понятия поощрения 
государственного гражданского служащего.

Формирование правового института поощрения происходило 

в специфических социокультурных условиях. Наряду с наказанием 
сегодня оно является необходимым и «естественным» средством 
нормального функционирования правовой системы общества, под-
держания социального порядка. Достижение позитивных резуль-
татов в сфере человеческой деятельности не может быть связано 
исключительно с возможностью применения мер принуждения, 
ограничивающих объем возможностей через отрицательную пра-
вовую мотивацию8. Оно не принуждает, а увлекает и заинтересо-
вывает, благоприятно влияет на интерес субъекта права, направ-

4 
Бехтерев В. М. Мозг и его деятельность / под ред. А. В. Гервера. М.; Л.: Гос. 
изд-во, 1928. С. 304.

5 
См.: Волкова В. В. О механизме применения мер поощрения к государ-
ственным служащим // Проблемы экономики и юридической практики. 
2012. № 6. С. 62–65.

6 
Венгеров А. Б. Синергетика, юридическая наука, право // Советское госу-
дарство и право. 1986. № 10. С. 42.

7 
Малько А. В. Юридические поощрения как разновидность социальных 
санкций // Общественные науки и современность. 1998. № 4. С. 79.

8 
См.: Гущина Н. А. Поощрение в праве: теоретико-правовое исследование: 
автореф. дис. … д-ра юрид. наук. СПб., 2004. С. 7.

ленный на удовлетворение потребностей. Поощрение, как отмечено 
в научной литературе, путем воздействия на сознание вызывает 
заинтересованность в получении определенных благ, апеллируя 
к свободе и ожиданию результата, который зависит, прежде всего, 
от свободного решения индивида9.

«Поощрить, — разъяснял С. И. Ожегов, — значит содействием, 

сочувствием, наградой одобрить что-нибудь, возбудить желание 
сделать что-нибудь», а поощрение с точки зрения исследователя-
лексикографа необходимо понимать как вознаграждение, награду10.

Отсутствие унифицированного подхода российского законодателя 
к понятию поощрения государственного гражданского служащего 
актуализирует целесообразность критического осмысления 
данной юридической конструкции. В научной литературе поощрение 
рассматривается как метод правового регулирования и государственного 
управления, форма и мера государственного одобрения, 
благо материального и (или) морального характера, стимул 
поведения, норма права или ее элемент, как управленческий процесс, 
деятельность уполномоченных органов, правовой институт 
и даже как принцип права11. Сущность такого понятия связана 
со спецификой отраслевой принадлежности правового поощрения. 
Соответственно, теоретико-правовое, административно-правовое 
поощрение и определение такового, применяемого в системе госу-
дарственной гражданской службы (государственно-служебное по-
ощрение), имеют свои особенности.

Одно из теоретико-правовых понятий поощрения было пред-

ложено А. В. Малько. По мнению ученого, поощрение есть форма 
и мера юридического одобрения добровольного заслуженного по-
ведения, в результате чего субъект вознаграждается, для него на-
ступают благоприятные последствия12. Представитель науки тру-
дового права В. И. Шкатулла рассматривает поощрение как по-
ложительную санкцию, заслуженную меру одобрения, публичное 
признание заслуг, отличий и успехов персонала в том или ином 
виде деятельности, выступающее способом социального контроля, 
правового регулирования трудовых отношений, средство воздей-

9 
См.: Гущина Н. А. О поощрительном методе правового регулирования // 
Закон и право. 2004. № 1. С. 35.

10 Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка: 80 000 слов 

и фразеологических выражений. М.: ООО «А ТЕМП», 2010. С. 562.

11 См.: Трофимов Е. В. Наградное право (общая часть): электрон. учеб. по-

собие. СПб., 2014. С. 6.

12 См.: Малько А. В. Поощрение как правовое средство // Правоведение. 1996. 

№ 3 (214). С. 28.

ствия на субъектов, их интересы, цели и иные мотивы, призванные 
подкреплять позитивное и превосходящее обычные требования по-
ведение13. А. Ф. Ноздрачев отмечает: «поощрение — это предусмот-
ренные правом меры материального и морального характера, свя-
занные с публичным признанием заслуг и оказанием общественного 
почета государственным служащим за качественное исполнение 
должностных обязанностей и достигнутые результаты в государ-
ственной службе»14. С таким пониманием государственно-служеб-
ного поощрения сложно согласиться, так как меры материального 
и морального характера, указанные ученым, выступают внешним, 
объективированным, выражением исследуемой правовой кате-
гории. Вместе с тем, если рассматривать поощрение как предмет 
(с точки зрения статики), необходимо отметить, что данная форму-
лировка отражает его основные содержательные признаки.

Однако более обоснованным с функцио нальной точки зрения 

представляется рассмотрение государственно-служебного поощ-
рения в динамике, то есть как определенного вида управленческой 
деятельности. Ю. Н. Старилов определяет поощрение в системе го-
сударственной службы как осуществляемую в установленном по-
рядке специальную деятельность государственных органов и долж-
ностных лиц, выражающуюся в применении к государственному 
служащему мер морального и материального стимулирования, 
основаниями чего являются признание заслуг государственного 
служащего, успешное и добросовестное в течение продолжитель-
ного времени исполнение им своих должностных обязанностей, 
а также выполнение заданий особой важности и сложности. Ученый 
справедливо отмечает: поощрение (стимулирование) способствует 
улучшению дисциплины в организации, качества труда, воспиты-
вает инициативу и ответственность в позитивном понимании этого 
термина15.

Рассматривая поощрение как способ укрепления внутриорга-

низационной дисциплины органов государственной власти, не-
обходимо иметь в виду, что последняя выступает неотъемлемым 
элементом государственной (официальной) дисциплины, пред-
ставляющей собой результат целенаправленной деятельности го-

13 См.: Настольная книга государственного служащего: комментарий к Феде-

ральному закону «Об основах государственной службы Российской Феде-
рации» / под ред. В. И. Шкатуллы. М.: Экономика, 1999. С. 189.

14 Ноздрачев А. Ф. Государственная служба: учебник для подготовки государ-

ственных служащих. М.: Статут, 1999. С. 373.

15 См.: Старилов Ю. Н. Государственная служба и служебное право: учеб. по-

собие. М.: Норма: ИНФРА-М, 2016. С. 137.

сударства. В одной из научных работ, посвященных исследованию 
дисциплины в правовой сфере, отмечено, что ее характеризует, 
прежде всего, необходимость соблюдения правовых стандартов, 
установленных государственной властью, а также норм морали 
и этики, обеспечивающих уважительное и сознательное отношение 
субъектов к исполнению своих обязанностей16. Разновидностью го-
сударственной (официальной) дисциплины выступает дисциплина 
служебная, важную роль в формировании которой играют особен-
ности идейно-ценностного механизма гражданского служащего.

Поощрение как составляющую позитивной юридической от-

ветственности рассматривает Д. А. Липинский, указывая, что реа-
лизация поощрительных мер стоит в одном ряду с правомерным 
поведением и является разновидностью позитивной формы реали-
зации правовой ответственности. «Поощрение в праве, — пишет 
ученый, — одно из ярких проявлений позитивной юридической 
ответственности. Понятие мер ответственности такого вида тесно 
связано с понятием „поощрение“»17. Под позитивной юридической 
ответственностью Д. А. Липинский понимает юридическую обя-
занность по соблюдению требований правовых норм либо добро-
совестное использование предоставленных прав, реализующееся 
в правомерном поведении субъектов юридической ответствен-
ности, одобряемом или поощряемом инстанцией оценки. Оно, 
в свою очередь, рассматривается в качестве динамической стадии 
позитивной юридической ответственности. «В поощрительных 
мерах позитивная юридическая ответственность объективируется, 
превращается в реальный процесс», — пишут сторонники такого 
взгляда на правовую природу поощрения18. Такой подход пред-
ставляется верным с точки зрения теории права, так как учитывает 
существенную особенность поощрения — его непосредственную 
связь с добровольным заслуженным поведением в форме правомер-
ного поступка, связанного со «сверхисполнением» субъектом своих 
обязанностей либо с достижением им общепризнанного полезного 
результата. Ученые, исследующие диалектическое соотношение 

16 См.: Максакова Е. Н. Дисциплина в правовой сфере: теоретико-правовые 

проблемы и обоснование: автореф. … дис. канд. юрид. наук. Грозный, 2020. 
С. 14–16.

17 Липинский Д. А. Поощрение и наказание как формы реализации юриди-

ческой ответственности // Вектор науки Тольяттинского гос. ун-та. Сер.: 
Юридические науки. 2017. № 1 (28). С. 62.

18 Липинский Д. А., Шишкин А. Г. Меры позитивной юридической ответствен-

ности // Известия высших учебных заведений. Правоведение. 2013. № 1 
(306). С. 36.