Разработка и реализация проектов в органах публичного управления: от теории к практике

Екатеринбург
Издательство Уральского университета
2021

МИНИСТЕРСТВО НАУКИ И ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

УРАЛЬСКИЙ ФЕДЕРАЛЬНЫЙ УНИВЕРСИТЕТ
ИМЕНИ ПЕРВОГО ПРЕЗИДЕНТА РОССИИ Б. Н. ЕЛЬЦИНА

РАЗРАБОТКА
И РЕАЛИЗАЦИЯ ПРОЕКТОВ
В ОРГАНАХ
ПУБЛИЧНОГО УПРАВЛЕНИЯ:
ОТ ТЕОРИИ К ПРАКТИКЕ

Учебное пособие

Рекомендовано методическим советом
Уральского федерального университета в качестве учебного пособия
для студентов вуза, обучающихся по направлению подготовки
38.04.04 «Государственное и муниципальное управление»

УДК 352/354(075.8)
ББК С83я73-1
        Р17

В учебном пособии рассматриваются традиционные и современные тех-
нологии проектного менеджмента в сфере публичного управления. Материал
излагается в соответствии с оригинальной авторской методикой преподавания
данного курса.
Для студентов, обучающихся по экономическим и управленческим направ-
лениям подготовки, слушателей различных образовательных программ, препо-
давателей, специалистов-практиков, деятельность которых в той или иной сте-
пени связана с проектным управлением.

Разработка и реализация проектов в органах публичного уп-
равления: от теории к практике : учебное пособие / Л. Н. Борони-
на, З. В. Сенук, А. А. Дроздова, Г. В. Пошехонова, А. А. Балясов,
Е. В. Москвина ; под общ. ред. Л. Н. Борониной ; Министерство
науки и высшего образования Российской Федерации, Уральский
федеральный университет. – Екатеринбург : Изд-во Урал. ун-та,
2021. – 167 с. : ил. – Библиогр.: с. 159–165. – 30 экз. – ISBN 978-5-
7996-3297-7. – Текст : непосредственный.
ISBN 978-5-7996-3297-7

Р17

ISBN 978-5-7996-3297-7

А в т о р ы:
Л. Н. Боронина (введение, 1.1, 1.2, 2.1, 5.1, 5.2), З. В. Сенук (1.1, 1.2),
А. А. Дроздова (3.1, 3.2), Г. В. Пошехонова (4.1, 4.2),
А. А. Балясов (5.1, 5.3, 5.4), Е. В. Москвина (5.1, 5.3, 5.4)

П о д  о б щ е й  р е д а к ц и е й
Л. Н. Борониной

Р е ц е н з е н т ы:
отдел молодежных проектов, мониторинга и анализа процессов
в молодежной среде Министерства образования и молодежной политики
Свердловской области (начальник отдела М. А. Карабут);
И. А. Гусева, кандидат экономических наук, доцент
(Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации)

УДК 352/354(075.8)
ББК С83я73-1

© Уральский федеральный университет, 2021

ОГЛАВЛЕНИЕ

Предисловие ............................................................................................................ 5

Введение ................................................................................................................... 7

1. ТЕОРИЯ  И  ТЕХНОЛОГИИ  ПРОЕКТНОГО  УПРАВЛЕНИЯ .................. 9
1.1. Теоретические основы управления проектами .................................... 9
1.2. Технология проектной деятельности ...................................................... 14

2. МЕТОДОЛОГИЯ  ПРОЕКТНОГО  УПРАВЛЕНИЯ .................................... 38
2.1. Современные подходы в проектном менеджменте ........................... 38
2.2. Гибкие итеративно-инкрементальные методы
проектного управления ............................................................................ 46

3. НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЕ  ОБЕСПЕЧЕНИЕ  ВНЕДРЕНИЯ
ПРОЕКТНОГО  УПРАВЛЕНИЯ  В  ОРГАНАХ  ВЛАСТИ ........................... 56
3.1. Организация проектной деятельности
в органах исполнительной власти Российской Федерации .............. 56
3.2. Организация проектной деятельности
в органах исполнительной власти Свердловской области ................ 72

4. ПРОЕКТНОЕ  ФИНАНСИРОВАНИЕ
В  ОРГАНАХ  ПУБЛИЧНОГО  УПРАВЛЕНИЯ .............................................. 93
4.1. Инвестиционные программы и проекты
как инструменты проектного финансирования
в государственном и муниципальном управлении ........................... 93
4.2. Оценка стоимостных параметров
и эффективности внедрения инвестиционных проектов ................. 112

5. ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЕ  ПРОЕКТНЫЕ  ПРАКТИКИ
В  СФЕРЕ  ПУБЛИЧНОГО  УПРАВЛЕНИЯ ................................................... 128
5.1. Использование проектных инструментов
в региональных органах
исполнительной государственной власти:
организационное и нормативно-правовое обеспечение ............... 128

5.2. Обеспечение преемственности и связности технологий
программно-целевого и проектного управления
в системе стратегического планирования
развития территории субъектов РФ .................................................... 139
5.3. Внедрение современных гибких подходов
к проектному менеджменту ................................................................. 146
5.4. Внедрение проектного управления
в органах местного самоуправления .................................................. 152

Библиографический список ............................................................................. 159

ПРЕДИСЛОВИЕ

В условиях внедрения проектного подхода в сферу публичного
управления возникает острая потребность в специалистах,
обладающих современными глубокими знаниями и навыками про-
ектного менеджмента, способных разрабатывать проекты и
осуществлять эффективную деятельность по их управлению. Не-
смотря на большое количество научных и методических публика-
ций по проектному управлению, существует дефицит учебной ли-
тературы, освещающей особенноcти проектного управления в сфере
государственного и муниципального управления.
Предлагаемое учебное пособие предназначено для студентов
высших профессиональных образовательных учреждений, обучаю-
щихся по направлению подготовки «Государственное и муници-
пальное управление», а также по направлениям «Публичная по-
литика и социальные науки», «Организация работы с молодежью».
В нем излагаются классические и современных подходы к управ-
лению проектами, рассматриваются механизмы внедрения проект-
ного подхода в сфере государственного и муниципального управ-
ления, дается обзор лучших институциональных практик приме-
нения проектных технологий в сфере публичного управления.
Структура учебного пособия отражает курс лекций и содержа-
ние практических занятий по дисциплине «Управление проекта-
ми в органах публичного управления», изучаемой по магистерской
программе «Технологии государственного и муниципального уп-
равления» по направлению подготовки 38.04.04 «Государственное
и муниципальное управление». Представленные после освещения
каждого раздела вопросы предназначены для самостоятельного
изучения разделов дисциплины, используются в процессе группо-
вого обсуждения на практических занятиях, при написании твор-
ческих работ и разработке курсовых проектов.

Руководитель авторского коллектива выражает благодарность
за участие в проекте советнику Управления проектного менедж-
мента в госсекторе Аналитического центра при Правительстве Рос-
сийской Федерации Екатерине Васильевне Москвиной, главному
специалисту Министерства промышленности и науки Свердлов-
ской области Ивану Владимировичу Глебову, профессору Вроцлав-
ского технологического университета (Польша) Яну Бетте, а также
любимой коллеге и другу – доценту кафедры организации работы
с молодежью Уральского федерального университета Зинаиде Вик-
торовне Сенук.

ВВЕДЕНИЕ

Как форма организации деятельности и отношений проект
представлен набором инструментов достижения целевых устано-
вок совокупного субъекта. Классическое определение проекта как
системы последовательных, взаимосвязанных временных действий,
направленных на достижение неповторимого, но в то же время оп-
ределенного результата идентифицирует проект с практической
деятельностью субъекта, т. е. с практикой как активной, преобра-
зовательной деятельностью. Рассмотренный в праксиологическом
контексте, проект являет собой совокупность приемов, навыков,
способов в области какой-либо деятельности, какой-либо работы.
Эти способы и инструменты представлены в институциональных
подсистемах проджект-менеджмента: управление временем, риска-
ми, стоимостью, командой, коммуникациями, качеством проекта.
В совокупности своих институциональных подсистем проектный
менеджмент институционализировался только к концу двадцатого
столетия, но в своем развитии претерпел немало изменений, нако-
пив большой теоретический, методологический и практический
опыт.
Проектирование универсально как в экстенсивном (объектном),
так и в интенсивном (инструментальном) смыслах. Сегодня проект-
ные технологии применяются в промышленном производстве,
строительстве, архитектуре и дизайне, политике, культуре, образова-
нии, социальной сфере; капитализация цивилизационного потен-
циала происходит в форме постиндустриальных мегапроектов.
Способность общества к целенаправленной деятельности, ее про-
ектно-институциональному оформлению во многом свидетельству-
ет о развитии уровня человеческого капитала страны, отражает по-
тенциал ее успешного стратегического технологического развития.
Синтетическая природа проектного мышления, в основе кото-
рого лежит итерационная смена конвергентного и дивергентного

´

подходов, становится привлекательной и значимой для внедре-
ния его проектного содержания в сфере публичного управления.
С 30 июня 2016 г. вступил в силу Указ Президента Российской Фе-
дерации о Совете при Президенте Российской Федерации по стра-
тегическому развитию и приоритетным проектам. В этом же году
был создан Департамент проектной деятельности Правительства
Российской Федерации. В 2017 г. Правительство РФ сформирова-
ло нормативную базу проектного управления в исполнительных ор-
ганах власти. Осуществляется активный процесс обучения госу-
дарственных и муниципальных служащих проектному управлению
по утвержденным программам. Создана и апробирована в двух
субъектах РФ система оценки зрелости проектного управления.
1 марта 2018 г. президент России Владимир Путин, выступая с ежегодным 
Посланием Федеральному собранию, отметил значимость
проектного подхода для повышения эффективности и прозрачности 
деятельности государственных и муниципальных структур. Сопровождение 
реформы государственного управления и внедрения
современных управленческих технологий с учетом проектного подхода 
является одним из приоритетных направлений работы Открытого 
правительства. В 2019 г. уже в шестой раз был организован 
конкурс профессионального управления проектной деятельностью «
Проектный Олимп».
Конкурс – это долгосрочный проект, целями которого являются 
широкое распространение инструментов проектного управления, 
повышение эффективности деятельности органов государственной 
власти и местного самоуправления. Итоговая оценка эффективности 
данного проекта еще впереди. Однако накопленный
первичный опыт внедрения проектных технологий в сфере публичного 
управления требует осмысления и первых оценок. Обозначенные 
обстоятельства обусловливают актуальность предлагаемого
учебного пособия.

1.  ТЕОРИЯ  И  ТЕХНОЛОГИИ
ПРОЕКТНОГО  УПРАВЛЕНИЯ

В данной главе рассматриваются теоретические аспекты проектного 
менеджмента: системный и деятельностный подходы к научному 
определению проекта, универсальные характеристики и измерения 
проекта, элементы проектной деятельности, типология
проектов. Технология проектной деятельности раскрывается через
характеристику основных этапов жизненного цикла проекта и его
институциональных подсистем.

1.1. Теоретические основы
управления проектами

В современной литературе по управлению проектами можно
выделить два основных подхода к определению проекта – системный
и деятельностный. В системном подходе проект (англ. project –
то, что задумывается, планируется) определяется как система временных 
действий, направленных на достижение неповторимого,
но в то же время определенного результата. Проект – это «временное 
предприятие, направленное на создание уникального продукта,
услуги или результата»1. Системный подход к определению проекта
позволяет выделить четыре его универсальные характеристики:
1) уникальность – нет двух одинаковых проектов, любой проект 
содержит присущие только ему черты;
2) инновационность – в процессе реализации проекта всегда
создается нечто новое, изменения могут быть разного уровня;
3) результативность – все проекты с необходимостью имеют
вполне определенные результаты;

1 Свод знаний по управлению проектами: Руководство PMBOK®. Newtown,
2013. С. 2.

4) временнáя локализация – все проекты ограничены четкими
временными рамками; временный характер проектов указывает
на определенное начало и окончание.
Все характеристики проекта взаимосвязаны и задают три его
измерения – те критерии, по которым можно оценить любой проект. 
К ним относятся сроки, затраты, результат/качество. Профессиональная 
задача проект-менеджера – найти оптимальное соотношение 
этих трех ограничений проекта, соблюдая баланс интересов 
всех участников проекта.
Второй подход к научному определению проекта – деятельност-
ный. Он трактует проект как деятельность по переводу объекта
из наличного состояния в состояние желаемого будущего2. Таким
образом, проект в самом широком смысле может пониматься как
творческая, разумная, целеполагающая деятельность субъекта по преобразованию 
объекта. Как следствие, из определения проекта вытекает 
понимание основных элементов проектной деятельности –
субъект и объект проектирования, его цель, технология (как совокупность 
операций), средства, методы и условия проектирования
(проектный фон).
Субъект проектирования – носитель управленческой деятельности, 
ставящий своей целью преобразование действительности
в соответствии со своими интересами и представлениями. Кроме
субъектов проектирования участниками разработки и реализации
содержательной части проектов могут и должны быть:
– органы принятия решений, чьи функции связаны с обеспечением 
проектов, их утверждением, контролем над их реализацией;
– государственные и негосударственные организации, научные
и экспертные советы, отвечающие за разработку, обоснование, экспертизу 
проектов, способные привлечь внимание населения, СМИ
к проектам;
– общественность, группирующаяся вокруг конкретных программ, 
проектов.

2 См.: Боронина Л. Н., Сенук З. В. Основы управления проектами : учеб.
пособие. Екатеринбург, 2015. С. 12.

Объектами проектирования могут быть3:
– объекты материальной природы; в результате реализации
проекта либо появляется новый объект, вещь, предмет, либо преобразуется, 
трансформируется уже имеющийся; подобные объекты
чаще связаны с техническим, строительным проектированием;
– нематериальные (невещные) свойства и отношения – рекламные 
и информационно-пропагандистские кампании; имидж лидера, 
товара, услуги, организации;
– процессы, услуги;
– организации и структурные подразделения;
– мероприятия (акции).
Уникальность каждому проекту придают условия проектной
деятельности или проектный фон. Это совокупность внешних ограничений 
по отношению к объекту и местных условий, критически
влияющих на его функционирование и развитие.
Цель проектирования – будущее состояние объекта. К средствам 
проектирования относятся совокупность приемов и операций
для достижения цели, а также инструменты, при помощи которых
ведется непосредственное проектирование, создаются словесные
описания, таблицы, схемы, сети взаимодействий. Методы – это
пути и способы достижения целей и решения задач. В практике
проектирования наиболее часто используются такие методы, как
мозговой штурм, экспертная оценка, метод аналогий, сетевое плани-
рование, календарное планирование, структурная декомпозиция,
имитационное моделирование, ресурсное планирование и т. д.
Классификация проектов может быть произведена по самым
разным основаниям. Так, например, по масштабу можно выделить
четыре типа проекта – микропроект, малый, средний и мегапро-
ект. Микропроект чаще всего является формой представления ин-
дивидуальной инициативы. Он может не требовать внешнего фи-
нансирования, специального оборудования, создается из подручных
средств. Малые проекты невелики по масштабу, просты и ограни-
чены объемами, трудозатратами и сроками их реализации (до года).

3 См.: Луков В. А. Социальное проектирование : учеб. пособие. М., 2003.
С. 39–46.

Средние проекты имеют сравнительно небольшую длительность
(от 2 до 5 лет). Они требуют более тщательной проработки всех
подсистем проекта и предполагают более значительные затраты.
Наконец, мегапроекты представляют собой целевые комплексные
программы, включающие портфели проектов, объединенных об-
щей целью, выделенными ресурсами, отпущенным временем. Мега-
проекты, как правило, очень трудоемки, многозатратны и облада-
ют большой длительностью (10–15 лет).
Еще одно значимое основание – сроки реализации проекта,
в соответствии с которыми выделяют три типа проекта: кратко-
срочный, среднесрочный, долгосрочный. Сроки проекта тесно свя-
заны с его масштабом.
По особенностям и источникам финансирования можно выде-
лить инвестиционные проекты (основной мотив инвестора – по-
лучение прибыли); спонсорские (спонсор предоставляет средства
на поддержку проекта, если это может стать формой его рекламы
или презентации, сформировать образ фирмы); кредитные (предпо-
лагает развернутое финансово-экономическое обоснование); бюд-
жетные (источники финансирования – бюджеты различных уров-
ней); благотворительные (как правило, это бездоходные и затратные
проекты; финансирование таких проектов имеет форму меценатст-
ва, грантовую форму).
По целевым установкам определяются два класса проектов –
коммерческий (ориентирован на получение прибыли) и социаль-
ный (направлен на достижение социальных целей).
Существует особая группа проектов, создающая видимость
проекта. Выделяют две разновидности псевдопроектов – про-
екты-фикции (своего рода декорации инновационной деятельнос-
ти – изображение позитивных результатов проекта там, где они
не были достигнуты); квазипроекты (имеют проектную форму, но
не имеют содержания; не могут быть реализованы ни при каких
условиях).
Сущность любого проекта заключается в деятельности, но для то-
го, чтобы достичь успеха, необходимо точное управление им с при-
менением специальных приемов и инструментов. Управление про-