Управление изменениями в административной сфере

МИНИСТЕРСТВО НАУКИ И ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ  
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

УРАЛЬСКИЙ ФЕДЕРАЛЬНЫЙ УНИВЕРСИТЕТ  
ИМЕНИ ПЕРВОГО ПРЕЗИДЕНТА РОССИИ Б. Н. ЕЛЬЦИНА

Екатеринбург
Издательство Уральского университета
2020

Т. М. Резер, Л. И. Воронина

УПРАВЛЕНИЕ ИЗМЕНЕНИЯМИ  
В АДМИНИСТРАТИВНОЙ СФЕРЕ

Учебное пособие

Рекомендовано методическим советом
Уральского федерального университета для студентов вуза, 
обучающихся по направлению подготовки
38.04.04 «Государственное и муниципальное управление»

Р34
Резер, Т. М.
Управление изменениями в административной сфере : учебное 
пособие / Т. М. Резер, Л. И. Воронина ; Министерство науки и выс‑
шего образования Российской Федерации, Уральский федеральный 
университет. —  Екатеринбург : Изд‑во Урал. ун‑та, 2020. — 91 с. —  
Библиогр.: с. 75–76. —  100 экз. —  ISBN 978‑5‑7996‑3039‑3. —  Текст : 
непосредственный.

ISBN 978‑5‑7996‑3039‑3

В учебном пособии раскрывается сущность изменений, происходящих 
на разных уровнях административного управления, показаны механизмы 
и инструменты управления изменениями, раскрыты источники изменений 
и формы сопротивления им.
Для студентов магистратуры, изучающих дисциплины «Реформирование 
государственного управления», «Управление изменениями в административ‑
ной сфере», «Технологии публичного управления», «Социальные технологии 
управления», «Организация и предоставление государственных и муници‑
пальных услуг». Может быть интересно студентам бакалавриата, аспирантам, 
преподавателям, государственным и муниципальным служащим.

УДК 658(075.8)
ББК 65.9я73

УДК 658(075.8)
ББК 
65.9я73

 
Р34

ISBN 978‑5‑7996‑3039‑3 
© Уральский федеральный университет, 2020

Ре ц е н з е н т ы:
кафедра управления персоналом Уральского института управления
Российской академии народного хозяйства и государственной службы
при Президенте Российской Федерации
(заведующий кафедрой доктор социологических наук,  
профессор Н. Г. Чевтаева);
М. А. Лихачев, кандидат юридических наук, доцент
(Уральский государственный юридический университет)

ОГЛАВЛЕНИЕ

Предисловие 
4
Раздел 1. Управление изменениями: теоретико‑методологические аспекты 6
1.1. Управляемые изменения в разных типах организаций: 
теоретические подходы 
6
1.2. Технологии и программы управления изменениями 
17
Практические задания 
23
Раздел 2. Административные реформы 
38
2.1. Сущность административной реформы как одного 
из видов изменений 
38
2.2. Административная реформа в РФ: модели и этапы. 
Проблемы при реализации реформы 
45
Практические задания 
65
Заключение 
72
Рекомендуемая литература 
75
Глоссарий 
77

ПРЕДИСЛОВИЕ

Содержание учебного пособия появилось как результат препо‑
давания для магистрантов, обучающихся по направлению «Государ‑
ственное и муниципальное управление», таких учебных дисциплин, 
как «Управление изменениями в административной сфере» и «Ре‑
формы России и ведущих стран Запада».
Каждая из этих дисциплин, несомненно, является важным эле‑
ментом в процессе формирования необходимых компетенций при 
подготовке магистров.
Так, содержание учебной дисциплины «Управление изменени‑
ями в административной сфере» включает обширный материал 
по теоретико‑методологическим основам изучения организацион‑
ных изменений; основным понятиям, используемым для изучения 
процессов, действий, осуществляемых субъектами изменений.
В содержание другой дисциплины входит материал о государ‑
ственно‑политических институтах и механизмах государственно‑
го управления в России и зарубежных странах, их исторических 
особенностях и современном состоянии. В процессе преподавания 
рассматривается история развития и особенности государствен‑
ного строя России и других стран, которые внесли основной вклад 
в становление современных политических институтов.
Авторы пособия, учитывая накопленный опыт, интегрировали 
содержание этих двух учебных дисциплин, при этом взяв за основу 
анализ общих закономерностей, проявляющихся при осуществле‑
нии изменений в разных типах организаций и системах управления, 
включая государственную систему.

Но при освоении материала для студентов важны не только 
методологические подходы, но и принципы, которые используют 
авторы при отборе и изложении материала, а именно — логичность 
и объективность в рассмотрении столь сложных вопросов. К этому 
и стремились авторы настоящего пособия.
Учебное пособие подготовлено авторским коллективом препода‑
вателей Школы государственного управления и предприниматель‑
ства Института экономики и управления Уральского федерально‑
го университета имени первого Президента России Б. Н. Ельцина 
в составе:
Резер Татьяна Михайловна, доктор педагогических наук, профес‑
сор кафедры теории, методологии и правового обеспечения, Школа 
государственного управления и предпринимательства, Институт 
экономики и управления Уральского федерального университета 
имени первого Президента России Б. Н. Ельцина (раздел 2, п. 2.1, 
2.3, практические задания).
Воронина Людмила Ивановна, кандидат социологических наук, 
доцент кафедры теории, методологии и правового обеспечения 
государственного и муниципального управления, Школа государст‑
венного управления и предпринимательства, Институт экономики 
и управления Уральского федерального университета имени первого 
Президента России Б. Н. Ельцина (предисловие, раздел 1, п. 1.1, 1.2, 
практические задания, заключение, глоссарий).
Авторы выражают надежду на то, что издание этого учебного 
пособия позволит продвинуться в теоретическом осмыслении но‑
вого теоретического направления «Публичное управление».

Раздел 1   
УПРАВЛЕНИЕ ИЗМЕНЕНИЯМИ:  
ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ

1.1. Управляемые изменения в разных типах 
организаций: теоретические подходы

Изменения различного вида постоянно сопровождают жизнь 
людей. Существует множество определений понятия «изменения», 
предлагаемых представителями различных наук (правоведами, 
политологами, социологами, психологами и т. д.). Но есть общее, 
что объединяет разнообразные определения: всегда предполага‑
ется, что любое изменение имеет два последовательных момента 
времени, между которыми существуют заметные различия в со‑
стоянии ситуации, человека, организации, отношений, системы 
и ее элементах.
Авторы настоящего пособия изучают такой объект, как управ‑
ляемые изменения, происходящие в разных типах организации, 
включая органы власти, различные системы государственного 
управления. Соответственно, изучение этого объекта предполага‑
ет возможность выбора нескольких научных подходов: системный, 
правовой, социологический, психологический, экономический, 
институциональный.
Авторы пособия в основном используют системный и правовой 
подходы в планировании управляемых изменений, а также ново‑
введений как последствий изменений. Социологический и психо‑
логический подходы применяются дополнительно, в частности для 
конкретизации изменений, имеющих локальный характер.

Изменения, как правило, влекут за собой нововведения. Одно 
из определений нововведения принадлежит А. И. Пригожину: «Но‑
вовведение выступает как форма управляемого развития и есть та‑
кое целенаправленное изменение, которое вносит в среду внедрения 
новые, относительно стабильные элементы. Последние могут быть 
чисто материальными или социальными, но каждый из них сам 
по себе представляет лишь новшество, то есть предмет нововведе‑
ния. Нововведение —  процесс, то есть переход некоторой системы 
из одного состояния в другое»1.
Рассмотрим элементы организации, которые могут изменяться, 
применяя при этом для изучения правовой и системный подходы.
Один из основных вопросов, возникающих у исследователя, 
следующий: какие элементы могут изменяться в организации или 
в конкретной системе управления, не разрушая при этом саму ор‑
ганизацию или систему?
Несомненно, в современном динамичном обществе изменяется 
организационно‑правовая форма хозяйствующих субъектов, под 
которой понимается способ закрепления (формирования) и ис‑
пользования организациями имущества и вытекающие из этого их 
правовое положение и цели предпринимательской деятельности. 
Классификация, систематизация, структурирование и идентифи‑
кация организационно‑правовых форм регулируется Общероссий‑
ским классификатором организационно‑правовых форм (ОКОПФ), 
который входит в состав национальной системы стандартизации 
Российской Федерации2. Организации могут подвергаться процес‑
сам слияния и разделения, результатами таковых изменений может 
быть новая организационная структура.
Правовой подход также применим при исследовании состояния 
такого элемента организации, как инструменты регулирования нор‑
мативных требований к профессионально‑должностному статусу, 
уровню квалификации, нормам служебного поведения работников 

1 Пригожин А. И. Нововведения: стимулы и препятствия / Социальные про‑
блемы инноватики. М., 1989. С. 28.
2 См.: ОК 028–2012. Общероссийский классификатор организационно‑право‑
вых форм : Приказ Росстандарта от 16.10.2012 № 505‑ст (ред. от 24.10.2018) (вместе 
с Пояснениями к позициям ОКОПФ).

в разных типах организаций. Таковые изменения находят отраже‑
ние в нормативных актах (приказах, распоряжениях, положениях, 
должностных инструкциях).
Использование системного подхода позволяет рассматривать 
организацию как систему, в структуру которой входят различные 
элементы, при этом постоянно изменяющиеся. Это цели, задачи 
и продукты деятельности организации (продукция, товары или 
услуги), потребители, клиенты, партнеры. Интенсивно меняются 
технологии, используемые для производства товаров, как следствие, 
происходит обновление оборудования, материалов, технологиче‑
ских и информационных процессов. Аналогичная ситуация сопро‑
вождает изменения по организации и оказанию услуг. Результат 
изменений может отражаться в уставах организаций, положениях 
о деятельности структурных подразделений, регламентах оказания 
услуг, картах технологических процессов выпуска продукции или 
оказания услуг, в иных технологических и информационных про‑
цессах, применении нового оборудования и технологий.
Элементом любой системы управления являются различные 
процессы, также подверженные изменениям. Могут изменяться 
содержание трудовых процессов, например трудовых функций: 
изменяются содержание трудовых действий, являющихся составной 
частью функции, а также объекты труда, на которые направлены 
таковые действия.
В организациях интенсивно изменяется процесс и алгоритм при‑
нятия решений: например, появляются новые субъекты управления, 
с которыми необходимо согласовывать управленческое решение, 
добавляются или ликвидируются процедуры согласования, меняется 
их последовательность.
Подвержена постоянным изменениям организационная культу‑
ра разных типов организаций, как следствие, меняются ценности, 
традиции, взаимоотношения членов организации, стиль управ‑
ления. Под влиянием внутренних и внешних факторов меняется 
характер отношений руководителя и работников, отношения орга‑
низации с клиентами, партнерами, гражданами: от авторитарного 
стиля отношений руководителя с подчиненными к демократиче‑
скому; от отчужденного или нейтрального к поддержанию посто‑

янного взаимодействия с клиентами при наличии обратной связи; 
покровительственного стиля отношений к партисипативному и т. д.
Постоянно изменяются ресурсы как одни из элементов орга‑
низации, и прежде всего человеческий ресурс в части изменений 
уровня профессиональной компетентности и квалификации, степе‑
ни трудовой мотивации, в отношении к чему‑либо или кому‑либо, 
а также нормы служебного поведения.
Такой элемент системы управления, как эффективность дея‑
тельности организации также подвержен постоянному изменению: 
от усиления до снижения степени эффективности как в целом ор‑
ганизации, так и непосредственно эффективности деятельности 
работников.
Конечно, изменяются репутация и деловой престиж организа‑
ции в оценках партнеров и общественности, для этого используются 
новые инструменты для управленческого воздействия. Перечень 
основных элементов системы управления, подверженных измене‑
ниям в организациях разного типа, представлен в табл. 1.
Большое значение для изучения изменений имеет оценка их 
масштабов. Если масштабы изменений значительные, то субъекты 
управления выбирают соответствующую стратегию, а затем ее раз‑
рабатывают и реализуют. В зависимости от объекта и планируемых 
масштабов изменений могут быть выбраны различные стратегии, 
например стратегия реинжиниринга бизнес‑процессов или преобра‑
зования структуры; изменения организационной, профессиональ‑
ной культуры организации; стратегия социально‑экономического 
развития субъекта РФ, органа местного самоуправления, стратегия 
развития системы государственного или муниципального управ‑
ления.
На все процессы изменений влияют различные факторы, кото‑
рые могут ускорять или замедлять осуществление перемен в орга‑
низациях разного типа.
Например, к факторам, замедляющим осуществление перемен, 
относится сопротивление работников организаций или граждан 
(в этом случае рассматриваются изменения, происходящие в системе 
государственного или муниципального управления).

Таблица 1
Основные элементы системы управления,  
подверженные изменениям в организации

Элемент системы управления
Результат изменений

Организационно‑правовая 
форма хозяйствующего субъ‑
екта

Изменение способа закрепления 
(формирования) и использования 
организациями имущества, правовое 
положение, цели предприниматель‑
ской деятельности

Инструменты регулирования 
нормативных требований 
к профессионально‑долж‑
ностному статусу, уровню 
квалификации, нормам слу‑
жебного поведения работни‑
ков в организации

Изменение требований к профессио‑
нально‑должностному статусу, уров‑
ню квалификации, нормам служебно‑
го поведения работников, отражаются 
в приказах, распоряжениях, положе‑
ниях, должностных инструкциях

Цели, задачи и продукты 
деятельности организации 
(продукция, товары или услу‑
ги), потребители, клиенты, 
партнеры; технологии, ис‑
пользуемые для производства 
товаров, оказанию услуг

Изменения отражаются в уставах, 
положениях о деятельности струк‑
турных подразделений организаций, 
в регламентах оказания услуг, картах 
технологических процессов выпу‑
ска продукции или оказания услуг, 
в применении нового оборудования 
и технологий

Трудовые функции работни‑
ков
Изменяется содержание трудовых 
действий, являющихся составной 
частью трудовых функций, объекты 
труда, на которые направлены тако‑
вые действия

Процесс и алгоритм принятия 
управленческих решений
Изменяется состав субъекты управле‑
ния, с которыми необходимо согла‑
совывать управленческое решение; 
добавляются или ликвидируются 
процедуры согласования;
меняется последовательность (или 
алгоритм согласования решения)

Элемент системы управления
Результат изменений

Организационная культура 
организации
Изменяются ценности, традиции, 
взаимоотношения руководителей 
и работников в организации; стиль 
управления; характер отношений 
с клиентами, партнерами, гражданами

Организационная культура 
организации
Изменяются ценности и традиции; 
взаимоотношения членов организа‑
ции, стиль управления, характер от‑
ношений руководителя и работников; 
отношения организации с клиентами, 
партнерами, гражданами

Ресурсы организации, в том 
числе человеческий ресурс
Изменяются уровень профессиональ‑
ной компетентности и квалификации; 
степень трудовой мотивации; нормы 
служебного поведения

Эффективность деятельности 
организации
Изменяются степень эффективности 
деятельности организации, работни‑
ков

Репутация и деловой престиж 
организации
Изменяются репутация и деловой 
престиж организации в оценках парт‑
неров и общественности, для этого 
используются новые инструменты для 
управленческого воздействия

В зависимости от масштаба изменений субъектам управле‑
ний необходима поддержка лиц, напрямую вовлеченных в таковые 
процессы: это могут быть работники организаций, в системе го‑
сударственного управления —  политические, социальные группы 
или в целом общество. При этом от субъектов, осуществляющих 
изменения, требуются усилия по устранению сопротивления или 
снижению его негативного влияния. И это прежде всего осмысление 
причин возникновения сопротивления, форм возможных реакций, 
выбор методов для преодоления сопротивления.

Окончание табл. 1