Контрактная система в сфере закупок

Екатеринбург
Издательство Уральского университета
2020

МИНИСТЕРСТВО НАУКИ И ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

УРАЛЬСКИЙ ФЕДЕРАЛЬНЫЙ УНИВЕРСИТЕТ
ИМЕНИ ПЕРВОГО ПРЕЗИДЕНТА РОССИИ Б. Н. ЕЛЬЦИНА

КОНТРАКТНАЯ  СИСТЕМА
В  СФЕРЕ  ЗАКУПОК

Учебное пособие

Рекомендовано
методическим советом Уральского федерального университета
в качестве учебного пособия для студентов вуза,
обучающихся по направлению подготовки
38.03.02 «Менеджмент»

УДК 346.6:338.24(075.8)
ББК 65.415я73+65.9(2)я73
        К65

Излагаются общие принципы осуществления закупок для государственных 
и муниципальных нужд, показаны способы определения поставщиков,
проводится документационное обеспечение заключения, учета и исполнения
государственных и муниципальных контрактов, выявлена специфика осуществления 
закупок для государственных и муниципальных нужд в рамках контрактной 
системы, показаны место и роль государственных и муниципальных
закупок в современной экономике РФ на федеральном и региональном уровнях, 
даны основные сведения о законодательных основах контрактной системы
в сфере закупок, в частности о Федеральных законах № 44-ФЗ и № 223-ФЗ.
Для студентов, обучающихся по образовательным программам «Промышленный 
менеджмент и инвестиционно-строительный бизнес», «Управление 
развитием территорий и девелопмент недвижимости», а также для слушателей 
программ профессиональной переподготовки.

Контрактная система в сфере закупок : учебное пособие /
[М. А. Королева, Е. С. Кондюкова, Л. В. Дайнеко, М. Ф. Власова ; 
под ред. В. А. Ларионовой] ; Министерство науки и высшего
образования Российской Федерации, Уральский федеральный
университет. – Екатеринбург : Изд-во Урал. ун-та, 2020. – 164 с. :
ил. – Библиогр.: с. 155–163. – 100 экз. – ISBN 978-5-7996-3026-3. –
Текст : непосредственный.
ISBN 978-5-7996-3026-3

К65

ISBN 978-5-7996-3026-3

А в т о р ы:
М. А. Королева, Е. С. Кондюкова, Л. В. Дайнеко, М. Ф. Власова

Под общей редакцией В. А. Ларионовой

Р е ц е н з е н т ы:
кафедра городского хозяйства
Уральского государственного экономического университета
(заведующий кафедрой доктор экономических наук,
профессор С. И. Баженов);
О. А. Рущицкая, кандидат экономических наук, доцент,
(Уральский государственный аграрный университет)

УДК 346.6:338.24(075.8)
ББК 65.415я73+65.9(2)я73

© Уральский федеральный университет, 2020

ОГЛАВЛЕНИЕ

Предисловие ............................................................................................................ 5

1.  СОВРЕМЕННОЕ  СОСТОЯНИЕ  ИНСТИТУТА
ПОДРЯДНЫХ  ТОРГОВ  В  РОССИИ
И  ОБЩЕМИРОВОЙ  ПРАКТИКЕ ....................................................................... 8
1.1. Развитие подрядных торгов в России ...................................................... 8
1.2. Международный опыт функционирования контрактных служб .... 20
Вопросы и задания для самопроверки ...................................................... 34

2. ОСНОВЫ  ФОРМИРОВАНИЯ  И  РЕАЛИЗАЦИИ  СИСТЕМЫ
ГОСУДАРСТВЕННОГО  ЗАКАЗА ................................................................... 35
2.1. Сущность, функции и принципы размещения
государственных и муниципальных заказов ....................................... 35
2.2. Система управления государственным заказом ................................. 39
Вопросы и задания для самопроверки ...................................................... 42

3. ОЦЕНКА  СОСТОЯНИЯ  И  КОМПЛЕКСНЫЕ  ПРОБЛЕМЫ
РАЗВИТИЯ  КОНТРАКТНОЙ  СИСТЕМЫ
РОССИЙСКОЙ  ФЕДЕРАЦИИ ............................................................................ 43
3.1. Основы функционирования контрактной системы:
цели, принципы, участники ..................................................................... 43
3.2. Участники контрактной системы ........................................................... 52
3.3. Информационное обеспечение контрактной системы
в сфере закупок ........................................................................................ 56
3.4. Планирование закупок ............................................................................. 59
Вопросы и задания для самопроверки ...................................................... 67

4.  СПОСОБЫ  ОПРЕДЕЛЕНИЯ  ПОСТАВЩИКОВ
(ПОДРЯДЧИКОВ,  ИСПОЛНИТЕЛЕЙ) ............................................................. 69
4.1. Конкурентные и неконкурентные способы определения
поставщиков (подрядчиков, исполнителей) ......................................... 69
4.2. Отличия закупочной деятельности законов № 44-ФЗ от № 223-ФЗ ... 85
4.3. Типы и структура контракта .................................................................... 95

4.4. Исполнение государственного и муниципального контракта ......... 97
Вопросы и задания для самопроверки ...................................................... 99

5.  ОСОБЕННОСТИ  ЗАКЛЮЧЕНИЯ  И ИСПОЛНЕНИЯ  КОНТРАКТА
НА  ВЫПОЛНЕНИЕ  ПРОЕКТНЫХ  ИЗЫСКАТЕЛЬСКИХ  РАБОТ,
СТРОИТЕЛЬСТВО,  РЕКОНСТРУКЦИЮ  ОБЪЕКТОВ
 КАПИТАЛЬНОГО  СТРОИТЕЛЬСТВА ........................................................ 100
5.1. Предмет закупок в виде строительных работ .................................... 100
5.2. Техническое задание на выполнение подрядных работ
на строительство, проектных и (или) изыскательских работ .......... 104
Вопросы и задания для самопроверки ...................................................... 109

6.  НАЧАЛЬНАЯ  МАКСИМАЛЬНАЯ  ЦЕНА  КОНТРАКТА .................. 110
6.1. Методы расчета НМЦК .......................................................................... 110
6.2. Обоснование НМЦК ............................................................................... 118
6.3. Особенности определения НМЦК на строительство,
реконструкцию, капитальный ремонт
объекта капитального строительства .................................................. 122
Вопросы и задания для самопроверки ...................................................... 133

7. РЕАЛИЗУЕМЫЕ  ИЗМЕНЕНИЯ  ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ,
НОРМАТИВНО-ПРАВОВЫХ  АКТОВ  В  СФЕРЕ ЗАКУПОК ................... 134
7.1. Законодательные изменения, принятые в 2019 г. (№ 44-ФЗ) ........... 134
7.2. Законодательные изменения, принятые в 2020 г. (№ 44-ФЗ) ........... 153

Библиографический список ............................................................................ 155

ПРЕДИСЛОВИЕ

Реализация любого инвестиционного проекта в условиях рыночной 
экономики сводится к серии взаимосвязанных и скоординированных 
закупок ресурсов, в том числе машин и оборудования,
материалов, лицензий, строительных, монтажных и пусконаладочных 
работ (найм генеральных и субподрядчиков), информационно-
консультативных услуг по разработке проектно-сметной документации, 
надзору за производством работ и прочим аспектам хозяйственной 
деятельности.
Понятие «закупки» в зарубежной практике управления проектами 
имеет всеобъемлющий характер, тогда как в традиционном
российском понимании это всего лишь этап материально-технического 
снабжения.
Термин «ресурсы проекта» в широком толковании включает
в себя не только материально-технические и трудовые ресурсы,
но и весь спектр работ и услуг по проекту. Объединяющим элементом 
ресурсов проекта является основной способ их закупки –
через конкурсные торги.
Процедура конкурсных торгов как способа закупок свойственна 
не только строительной отрасли. Это универсальный рыночный
механизм, основанный на конкурентной борьбе за право заключить 
выгодный контракт. В современных условиях торги применяются 
в основном для осуществления закупок по следующим
направлениям:
– закупки товаров, работ, услуг в рамках госзаказа;
– закупки в рамках реализации проектов, финансируемых за счет
государственных средств;
– закупки, осуществляемые в рамках проектов, финансируемых
международными финансовыми организациями;
– закупки ресурсов для инвестиционных проектов в рамках проектного 
финансирования.

В апреле 2019 г. исполнилось 26 лет с момента утверждения
«Положения о подрядных торгах в Российской Федерации», положившего 
начало внедрению конкурсной системы размещения подрядов 
на проектирование и строительство в стране. В других отраслях 
экономики размещение заказов на товары, работы и услуги стало 
развиваться только начиная с 1997 г. В США, например, интерес
к конкурсным торгам возник еще в середине 1940-х гг., а к концу
50-х уже существовали стройные, математически выверенные теории 
о моделях поведения претендентов на конкурсных торгах.
При этом очевидны различия между западным и российским подходами. 
На Западе законодательная база в этой сфере сформировалась 
достаточно давно, и научная мысль направлена на изучение 
законов конкурсных торгов с позиций микроэкономики, в то
время как Россия до сих пор совершенствует правовое обеспечение 
организационных процессов.
Мировой опыт демонстрирует, что порядок государственных
заказов, закупок продукции, работ и услуг для государственных
нужд является мощным рычагом влияния на экономику страны.
Система государственного заказа предполагает выполнение государством 
разнообразных функций, ориентированных на повышение 
централизованной управляемости, сокращения расходов государственного 
бюджета, управления материальными потоками
в рыночных отношениях.
Важнейшее место в функционировании системы отводится разработке 
новых механизмов и методов управления бюджетными
средствами, выделяемыми государственным организациям для закупок. 
В этом аспекте возникает проблема поиска и совершенствования 
формы эффективного взаимодействия государственных
предприятий и организаций инвестиционно-строительного комплекса, 
разработки механизма управления данным взаимодействием, 
а также практических рекомендаций по его реализации.
Дисциплина посвящена изучению контрактной системы в сфере 
закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных,
муниципальных и частных нужд. В курсе раскрываются основные 
понятия контрактной системы, управление государственными

и муниципальными закупками. У студентов формируются системные 
знания в области управления, размещения, исполнения и обеспечения 
государственных и муниципальных закупок, позволяющих 
эффективно использовать средства бюджета и внебюджетных
источников финансирования для обеспечения государственных
и муниципальных нужд.
Целью преподавания данной дисциплины является формирование 
у студентов устойчивых знаний в области законодательно-
нормативного регулирования контрактной системы в сфере государственных 
и муниципальных закупок.
Содержание дисциплины раскрывает представление о месте
и роли государственных и муниципальных закупок в современной
экономике Российской Федерации на федеральном и региональном
уровнях, формирует понимание логики принципов осуществления 
закупок для государственных и муниципальных нужд, способов 
определения поставщиков, документационное обеспечение заключения, 
учета и исполнения государственных и муниципальных
контрактов, специфики осуществления закупок для государственных 
и муниципальных нужд в рамках контрактной системы.
Учебное пособие содержит основные сведения, необходимые ком-
ментарии к ним о законодательных основах контрактной системы
в сфере закупок, в частности о Федеральных законах № 44-ФЗ
и № 223-ФЗ.
Учебное пособие подготовлено для студентов, обучающихся
по образовательным программам бакалавриата «Менеджмент»,
«Промышленный менеджмент и инвестиционно-строительный
бизнес». Также материалы пособия широко востребованы в про-
цессе освоения студентами магистерской программы по направ-
лению 38.04.02 «Менеджмент» ОП «Управление развитием терри-
торий и девелопмент недвижимости», слушателями программ про-
фессиональной переподготовки.

1.  СОВРЕМЕННОЕ  СОСТОЯНИЕ
ИНСТИТУТА  ПОДРЯДНЫХ  ТОРГОВ
В  РОССИИ  И  ОБЩЕМИРОВОЙ  ПРАКТИКЕ

1.1. Развитие подрядных торгов в России

В России опыт проведения торгов насчитывает сотни лет. Са-
мые ранние сохранившиеся сведения о конкурсных или публичных
торгах относятся к XVII в. 7 июня 1654 г., во время царствования
Алексея Михайловича, отца Петра Великого, был объявлен Указ
о подрядной цене на доставку в Смоленск муки и сухарей.
Активизация экономических отношений в России во времена
Петра Великого вызвала рост числа публичных торгов. Первые
конкурсы, организованные в то время, обладали специфическими
чертами, характерными и для современных торгов. В первую оче-
редь речь идет об открытости и публичности проводимого отбора.
В связи с ростом числа распределяемых на конкурсной основе под-
рядов, было создано специальное учреждение – Канцелярия под-
рядных дел, занимавшаяся вопросами поставок и продаж.
В 1775–1776 гг. была проведена одна из самых радикальных
реформ государственного управления в России. Акт, по которому
происходило это реформирование, получил название «Учреждение
о губерниях». Ст. 118 данного документа именовалась «О контрак-
тах по подряду, поставках и откупах».
На период правления императора Александра I пришлось ре-
формирование системы государственного управления. Пересмотр
существовавшего законодательства затронул и регламентирующие
документы по «публичным продажам казенных поставок и подря-
дов». За первую четверть XIX в. было издано 107 правительствен-
ных актов, регламентирующих или корректирующих производ-
ство торгов, их обеспечение и последующее исполнение заказа.

В 1802 г. был издан «Устав о провианте для продовольствия
войск», где обозначились новые правила для заключения подря-
дов. Особое внимание уделялось справочным ценам и механизму
сбора информации для их вычисления. Справочная цена являлась
отправной точкой в организации торгов.
В 1830 г. был принят так называемый «Лист для торга», зафик-
сировавший основные правила проведения торгов для государ-
ственного заказа практически до конца века.
В 1900 г. было опубликовано «Положение о подрядах и постав-
ках», действовавшее вплоть до октября 1917 г. Положение предусмат-
ривало проведение торгов трех типов:
– изустные торги;
– торги посредством запечатанных объявлений;
– смешанные торги.
Изустные торги представляли собой аукцион. В публикуемых
приглашениях к торгам через запечатанные объявления указывались
день и час, с которого принимались пакеты с предложениями и начи-
нались торги. Казенная цена устанавливалась по заранее составлен-
ным сметам, с учетом сведений о ценах в местностях, где предпола-
галось выполнение госзаказа. На смешанных торгах сначала прини-
мались устные заявления, затем вскрывали конверты с заявками.
Революция 1917 г. и последовавшая за ней Гражданская война
ликвидировала саму потребность в публичных торгах на государ-
ственные поставки и подряды. Тем не менее в период НЭПа кон-
курсы все же некоторое время проводились. За недолгие годы их
существования в Советской России были внесены некоторые из-
менения в их нормативную базу. Публикация объявлений о торгах
была практически монополизирована и взята под жесткий конт-
роль. Особых мер по увеличению экономичности и эффективности
закупок не принималось. Изменения в системе госзакупок в тот
период носили скорее политический характер, чем экономический.
В 1927–1928 гг. интерес к торгам снова возрос, что было свя-
зано прежде всего с изданием нового Положения о государствен-
ных подрядах и поставках, утвержденного 11 мая 1927 г. Важным
нововведением стало следующее пояснение: «при определении

выгодности условий, заказчик (покупатель) не обязан оставить
подряд (поставку) за соревнователем, предложившим самую низ-
кую цену, но имеет право руководствоваться, кроме предложен-
ных соревнователями цен, также их кредитоспособностью, опыт-
ностью и тому подобными данными, могущими в совокупности
обеспечить максимальную выгоду для заказчика (покупателя)»*.
Основная тема торгов охватила ремонтно-строительные работы
и строительство.
Следует отметить, что в нашей стране к началу перехода к ры-
ночной экономике на нормативном уровне не предусматривались
какие-либо комплексные мер по специальному регулированию за-
купок продукции для обеспечения государственных нужд.
Начавшийся в 1990-х гг. в России период новых экономичес-
ких отношений привел к становлению и реализации на практике
системы подрядных торгов. Были разработаны новые норматив-
ные документы, регламентирующие порядок проведения торгов.
Первым законодательным актом, регулирующим общие право-
вые и экономические принципы формирования и размещения зака-
зов на поставку продукции для государственных нужд, стал Закон
Российской Федерации «О поставках продукции и товаров для го-
сударственных нужд», утвержденный постановлением Верховного
Совета РФ от 28 мая 1992 г. № 2859-1, который законодательно
определил основные правила взаимоотношений контрагентов
по поставкам материальных ресурсов для государственных нужд
в условиях отмены обязательного государственного заказа.
Этот закон и принятое в его развитие Постановление Правительства 
РФ от 27 августа 1992 г. № 638 «Об организации работ
по реализации Закона Российской Федерации “О поставках продукции 
и товаров для государственных нужд”» определили порядок
формирования и размещения объемов поставок продукции для государственных 
нужд. Появилось понятие «государственный контракт», 
который рассматривался в качестве основного документа,

* См.: Положение о государственных подрядах и поставках / «КонсультантПлюс» : 
сайт. URL: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=ESU&n=
11867#049389711226646393 (дата обращения: 15.10.2019).

определяющего права и обязанности государственного заказчика
и поставщика по обеспечению государственных нужд. Контракт
регулировал экономические, правовые и организационно-технические 
отношения поставщика с государственным заказчиком, выступающим 
в качестве покупателя. В конце 1994 г. был принят целый 
пакет законов о государственных закупках.
Базовый закон – это Федеральный закон от 13 декабря 1994 г.
№ 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных 
нужд». В документе были определены основные цели и принципы 
поставки продукции для федеральных государственных нужд,
закреплен порядок формирования заказов и размещения поставок
продукции для федеральных государственных нужд. Государственным 
заказчиком мог быть федеральный орган исполнительной
власти, федеральное казенное предприятие или государственное
учреждение. Заказы размещались на предприятиях, в организациях 
и учреждениях (расположенных в РФ; независимо от форм собственности) 
посредством заключения государственных контрактов. 
По обязательствам государственного заказчика Правительство 
РФ предоставляло гарантии в пределах средств, выделяемых
из федерального бюджета.
В целях экономического стимулирования поставщиков продукции 
для федеральных государственных нужд им могли предоставляться 
льготы по налогу на прибыль, целевые дотации и субсидии, 
кредиты на льготных условиях.
Также были определены меры ответственности за неисполнение 
государственных контрактов на поставку продукции для федеральных 
государственных нужд. Несколько раньше был принят
частный по отношению к базовому Закон «О закупках и поставках
сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных 
нужд» (от 2 декабря 1994 г. № 53-ФЗ). Федеральный
закон устанавливает общие правовые и экономические принципы
и положения формирования, размещения и исполнения на договорной 
основе заказов на закупку и поставку сельскохозяйственной
продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд
предприятиями, организациями и учреждениями, расположенными
на территории РФ, независимо от форм собственности.

Были предложены две формы размещения заказа:
– закупка – форма организованного приобретения государством
сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия у товаропроизводителей 
для последующей переработки или реализации
потребителю на взаимовыгодных договорных условиях;
– поставка – форма организованных договорных отношений
между товаропроизводителем и потребителем готовой для использования 
сельскохозяйственной продукции и продовольствия.
Государственными заказчиками могли выступить федеральные 
органы исполнительной власти и органы исполнительной
власти субъектов РФ, коммерческие (хозяйственные товарищества
и общества, производственные кооперативы, государственные и му-
ниципальные унитарные предприятия) и некоммерческие орга-
низации (потребительские кооперативы). Также были определены
их полномочия.
Объемы закупок и поставок по видам сельскохозяйственной
продукции, сырья и продовольствия определялись Правитель-
ством РФ и органами исполнительной власти субъектов РФ и со-
общались товаропроизводителям не позднее, чем за три месяца
до начала года.
Тогда же в декабре 1994 г. был принят третий закон – «О госу-
дарственном материальном резерве» (от 29 декабря 1994 г. № 79-ФЗ).
Федеральный закон устанавливает общие принципы формирова-
ния, размещения, хранения, использования, пополнения и освеже-
ния запасов государственного материального резерва и регулиру-
ет отношения в этой области.
Под государственным резервом понимался особый федераль-
ный (общероссийский) запас материальных ценностей, предназна-
ченный для использования в целях обеспечения мобилизацион-
ных нужд РФ и первоочередных работ при ликвидации послед-
ствий чрезвычайных ситуаций, оказания государственной поддержки
различным отраслям народного хозяйства, предприятиям, учреж-
дениям, организациям и субъектам РФ, оказания гуманитарной по-
мощи и регулирующего воздействия на рынок.