Технологии публичного управления

МИНИСТЕРСТВО НАУКИ И ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ  
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

УРАЛЬСКИЙ ФЕДЕРАЛЬНЫЙ УНИВЕРСИТЕТ  
ИМЕНИ ПЕРВОГО ПРЕЗИДЕНТА РОССИИ Б. Н. ЕЛЬЦИНА

Екатеринбург
Издательство Уральского университета
2019

Л. И. Воронина, Е. В. Зайцева, С. Н. Костина

ТЕХНОЛОГИИ 
ПУБЛИЧНОГО УПРАВЛЕНИЯ

Учебное пособие

Рекомендовано
методическим советом Уральского федерального университета
в качестве учебного пособия для студентов вуза,
обучающихся по направлению подготовки
38.04.04 «Государственное и муниципальное управление»

В752
Воронина, Л. И.
Технологии публичного управления : учеб. пособие / Л. И. Воронина, 
Е. В. Зайцева, С. Н. Костина ; [под общ. ред. Л. И. Ворониной] ; 
М-во науки и высш. образования Рос. Федерации, Урал. федер. 
ун-т. —  Екатеринбург : Изд-во Урал. ун-та, 2019. — 171 с.

ISBN 978-5-7996-2659-4

В учебном пособии рассмотрены такие понятия, как «система публичного 
управления», «субъекты публичного управления», «механизм управленческого 
воздействия» и др. Приведена типология технологий публичного 
управления. Дан анализ нормативных правовых актов и соответствующих 
норм, учет которых необходим как при разработке, так и при осуществлении 
конкретных технологий публичного управления. Студентам предлагается 
применить теоретические знания для самостоятельной разработки раз-
личных технологий.
Для студентов, изучающих дисциплины «Технологии публичного управ-
ления», «Региональное и муниципальное управление», «Социальные тех-
нологии управления», «Организация и предоставление государственных 
и муниципальных услуг». Может быть интересно аспирантам, преподава-
телям, государственным и муниципальным служащим.
УДК 316.464(075.8)
ББК С82я73-1

УДК 316.464(075.8)
ББК 
С82я73-1
 
В752

ISBN 978-5-7996-2659-4 
© Уральский федеральный университет, 2019

П о д  о б щ е й  р е д а к ц и е й
Л. И. Ворониной

Ре ц е н з е н т ы:
кафедра управления персоналом
Российской академии народного хозяйства и государственной службы
при Президенте Российской Федерации (Уральского института управления)
(заведующий кафедрой доктор социологических наук, профессор Н. Г. Чевтаева);
В. В. Эмих, кандидат юридических наук,
старший научный сотрудник Института философии и права УрО РАН

Предисловие 
4

1. Теоретико-методологические аспекты сущности технологии 
и ее места в системе публичного управления 
6
1.1. Технологии в системе управления 
6
Практические задания 
23
1.2. Публичное управление и современные технологии 
26
Практические задания 
53

2. Практика и проблемы применения конкретных технологий 
публичного управления 
57
2.1. Правотворчество и технологии публичного управления 
57
Практические задания 
72
2.2. Технологии оценки деятельности органов управления  
публично-правового образования 
77
Практические задания 
100
2.3. Технологии участия населения в публичном управлении 
102
Практические задания 
135
2.4. Клиентоориентированное публичное управление  
и технологии 
137
Практические задания 
147

Заключение 
154

Словарь терминов 
157

Предлагаемое учебное пособие представляет собой изложение 
основных аспектов, связанных с разработкой, функционированием 
и оценкой результативности технологий публичного управления. 
Авторы систематизируют и осмысливают имеющиеся в отечест-
венной практике теоретические аспекты публичного управления, 
определяющие подходы к разработке и применению различных 
технологий.
Материал, включенный в пособие, достаточно новый и, как пра-
вило, не представлен в учебниках, которые практически отсутствуют 
в магистратуре по направлению «Государственное и муниципаль-
ное управление». Это частично объясняется тем, что публичное 
управление находится в процессе формирования. Стоит согласиться 
с И. А. Мальковской в том, что административный потенциал но-
вого креативного и инновационного управления только начинает 
формироваться, причем программы подготовки такого персонала 
являются объектом жесткой административно-научной полемики, 
лоббирования и «продавливания»1.
Цель, ради которой подготовлено учебное пособие, —  это по-
мощь студентам в формировании профессиональных компетенций, 
осуществление которых позволит им не только анализировать и оце-

1 См.: Мальковская И. А. Трансформация государства и эволюция публичного 
администрирования в условиях глобализации // Российский университет друж-
бы народов : [сайт]. URL: https://www.kazedu.kz/referat/87908 (дата обращения: 
09.09.2018).

нивать имеющиеся технологии публичного управления, но и само-
стоятельно их разрабатывать и внедрять в практику публичного 
управления.
В содержание учебного пособия включен материал, изучение 
которого позволит студентам освоить как теоретико-методологи-
ческие основы публичного управления, так и подходы к разработке 
и применению технологий публичного управления, изучить пра-
ктику применения различных технологий, осознать имеющиеся 
проблемы и быть готовым к их решению. После каждого раздела, 
помимо традиционных вопросов для проверки, даны кейсы и за-
дания, выполнение которых позволит обучающимся освоить необ-
ходимые компетенции. Результаты выполнения заданий и тестов 
проверяются на практических занятиях. Владение компетенциями, 
необходимыми для разработки и осуществления различных тех-
нологий публичного управления, повышает способность будущих 
профессионалов к адаптации к изменяющимся социально-эконо-
мическим и профессиональным условиям. Также в содержание 
пособия включен словарь терминов, понимание которых позволит 
овладеть необходимыми компетенциями.
Учебное пособие подготовлено авторским коллективом препо-
давателей Института государственного управления и предприни-
мательства Уральского федерального университета имени первого 
Президента России Б. Н. Ельцина в составе:
Воронина Людмила Ивановна, кандидат социологических наук, 
доцент кафедры теории, методологии и правового обеспечения го-
сударственного и муниципального управления (введение; 1.1; 1.2; 
2.1; 2.4; практикум; заключение);
Зайцева Екатерина Васильевна, кандидат социологических наук, 
доцент кафедры теории, методологии и правового обеспечения го-
сударственного и муниципального управления (2.2; 2.3; практикум);
Костина Светлана Николаевна, доцент кафедры теории, методо-
логии и правового обеспечения государственного и муниципального 
управления (2.2; 2.3; практикум).
Авторы выражают надежду на то, что издание этого учебного 
пособия позволит продвинуться в теоретическом осмыслении но-
вого теоретического направления «Публичное управление». 

Для того чтобы понять сущность и предназначение техноло-
гий публичного управления, прежде всего необходимо раскрыть 
такие базовые понятия, как «целенаправленное (управленческое) 
воздействие», «процесс воздействия», «цель», «объект управления», 
«механизмы и инструменты управления», «система управления» 
и иные понятия, характеризующие все виды управления.
Исследователи разных видов управления в первую очередь опре-
деляют управление как процесс воздействия. Так, И. В. Понкин 
определяет управление как направленный процесс воздействия 
(взаимодействия) различных сил, способных привести к изменению 
текущего состояния их взаимодействия1.
С. Б. Мельников дает определение управлению как осуществле-
нию совокупности воздействий на объект, выбранных из множества 
возможных воздействий на основании программы управления 
и информации о поведении объекта и состоянии внешней среды 
и направленных на поддержание, улучшение функционирования 
или развития объекта для достижения заданной цели; как воз-
действию, направленному либо на сохранение основного качества 

1 См.: Проблемы эффективности государственного управления на уровне 
высшего управленческого звена / В. И. Якунин, С. С. Сулакшин, А. Н. Тимченко, 
В. Н. Цыгичко // Проблемы формирования государственных политик в России : 
материалы ежегодн. всерос. науч. конф. (31.05.2006). М., 2006. С. 136.

системы (то есть совокупности свойств, утеря которых приводит 
к разрушению системы), либо на выполнение некоторой программы, 
обеспечивающей устойчивость функционирования и достижения 
определенной ею цели2.
Е. В. Охотский считает, что управление —  это целеполагающее, 
организующее и регулирующее воздействие людей на собственную, 
общественную, коллективную и групповую жизнедеятельность; 
механизм организации, координации, регулирования и реализации 
общественных связей. Управление —  это также, по его мнению, 
результат целенаправленной интеллектуальной деятельности лю-
дей, их сознания и воли; волевое воздействие субъекта на объект 
в направлении перевода последнего в качественно новое состояние3.
Г. В. Атаманчук дает следующее определение: «Управление как 
общественный институт (явление) представляет собой целеполага-
ющее (сознательное, преднамеренное, продуманное, спланирован-
ное) организующее и регулирующее воздействие на собственную, 
групповую, коллективную и общественную жизнедеятельность, 
осуществляемое как непосредственно (в формах самоуправления), 
так и через специально созданные структуры (государство, обще-
ственные объединения, партии, предприятия, учреждения, коопе-
ративы, фирмы, ассоциации, союзы и т. п.)»4.
В. И. Якунин и С. С. Сулакшин обращают внимание на то, что 
понятие «управление» «имеет множество трактовок, однако боль-
шая их часть сводится к пониманию управления как направленного 
процесса воздействия (взаимодействия) различных сил, способных 
привести к изменению текущего состояния их взаимодействия»5.
В определениях этих авторов есть общие моменты: они выде-
ляют воздействие на объект и дают ему такие характеристики, как 
направленное, целеполагающее, организующее и регулирующее. 

2 См.: Энциклопедия государственного управления в России : в 2 т. / под общ. 
ред. В. К. Егорова ; отв. ред. И. Н. Барциц. М., 2008. С. 365–366.
3 См.: Охотский Е. В. Теория и механизмы современного государственного 
управления : учеб.-метод. комплекс. М., 2013. С. 25–26.
4 Система государственного и муниципального управления : уч. пособие. 
2-е изд., доп. и перераб. / под общ. ред. Г. В. Атаманчука. М., 2007. С. 21.
5 Проблемы эффективности государственного управления. С. 136.

Исследователи обращают внимание на значение воздействия: это 
изменение текущего состояния объекта управления, поддержание, 
улучшение функционирования или развития объекта, сохранение 
основного качества системы или совокупности свойств, перевод 
в качественно новое состояние для достижения заданных целей, 
управление как направленный процесс воздействия (взаимодей-
ствия) различных сил.
При этом исследователи указывают на разные объекты, по отно-
шению к которым осуществляется воздействие: это общественная, 
коллективная и групповая жизнедеятельность, сознание, поведение 
и деятельность людей6, общественные отношения и их участников, 
процессы, феномены, события и другое. Объектами управления 
могут быть как отдельные объекты, выделенные по определенным 
признакам (например, конструктивным, функциональным), так 
и совокупности объектов или комплексы. В зависимости от свойств 
или назначения объектов управления могут быть выделены тех-
нические, технологические, экономические, организационные, 
социальные, другие объекты управления и комплексы7. Все объек-
ты, подвергаемые управляющим воздействиям, можно называть 
управляемыми объектами. И для достижения желаемых результа-
тов функционирования этих объектов необходимы и допустимы 
специально организованные воздействия.
Соответственно, возникает вопрос: что есть цель, ради кото-
рой осуществляются грандиозные усилия огромного количества 
управленцев? Что есть цель, которая объединяет всех управленцев, 
независимо от вида управления?
В общем значении понятие «цель» отражает «идеальный или 
реальный предмет сознательного или бессознательного стремления 
субъекта; конечный результат, на который преднамеренно направ-
лен процесс»8, «осознанный образ предвосхищаемого результата»9, 

6 См.: Охотский Е. В. Теория и механизмы. С. 25–26.
7 См.: Теория управления. Терминология / отв. ред. Б. Г. Волик. М., 1988. С. 7. 
(Сер. «Сборники рекомендуемых терминов». Вып. 107).
8 Доброхотов А. Л. Цель // Новая философская энциклопедия [Электронный 
ресурс]. URL: https://iphlib.ru/greenstone3/library (дата обращения: 12.05.2019).
9 Головин С. Ю. Словарь практического психолога. Минск, 1998. С. 589.

«значения, соотношения значений координат процессов в объекте 
управления или их изменения во времени, при которых обеспе-
чивается достижение желаемых результатов функционирования 
объекта»10. И. В. Понкин дает следующее определение: «Цель —  это 
экспектативно11 и намеренно преследуемое (искомое и стяжаемое) 
идеальное или реальное статическое или динамическое состояние 
субъекта или объекта, состояние и параметры феномена, процесса 
или отношений12.
Возникает еще один принципиальный вопрос: что управленцы 
используют для воздействия на объект управления и достижения 
соответствующей цели? В теоретической литературе нет единства 
при ответе на этот вопрос. Но большинство авторов акцентируют 
внимание на механизмах и инструментах управления, представляя 
различные определения.
Неоднозначно и расплывчато дается определение механизмов 
управления: например, механизм управления часто представля-
ют как систему органов управления, средств и методов, направ-
ленных на удовлетворение потребности организаций в рабочей 
силе требуемого качества, количества и к определенному времени; 
как механизм управления, как центральную конструкцию менеджмента, 
раскрывающую специфику управленческого труда, как 
многообразный его инструментарий в виде средств воздействия 
на управляемый объект.
Есть определение, где механизм управления рассматривается 
весьма широко, как сложная категория управления, которая 
включает цели управления, критерии управления (количественный 
аналог целей), факторы управления (элементы объекта управления 
и их связи, на которые осуществляется воздействие в интересах 

10 Теория управления. Терминология. С. 7.
11 См.: Экспектативный —  выжидательный, дающий право надеяться // Словарь 
иностранных слов, вошедших в состав русского языка / А. Н. Чудинов, 1910. 
URL: https://classes.ru/all-russian/dictionary-russian-foreign2-term-41616.htm (дата 
обращения: 12.05.2019).
12 См.: Понкин И. В. Теория публичного управления : учебник для магистратуры 
и программ Master of Public Administration / д. ю. н., проф. А. Б. Зеленцова. 
М., 2017. С. 33.

достижения поставленных целей), методы воздействия на данные 
факторы управления; ресурсы управления (материальные и финансовые 
ресурсы, социальный и организационный потенциалы, при 
использовании которых реализуется избранный метод управления 
и обеспечивается достижение поставленной цели).
Наиболее полное определение механизма публичного управле-
ния дает И. В. Понкин: 1) механизм как совокупность алгоритмов 
возможных или обязательных административно-распорядительных, 
организационных и иных администрирующих действий; 2) как 
совокупность видов способов и действий (нормативных правовых 
и иных правовых документарных (правовых, программных, адми-
нистративно-распорядительных, концептуально-доктринальных); 
социальных; политических; судебных, финансово-экономических; 
информационных13. Ключевыми понятиями в этом определении 
являются понятия «совокупность алгоритмов возможных или обя-
зательных управленческих действий», а также «совокупность видов 
способов и действий». По мнению авторов учебного пособия, та-
ковые общие характеристики механизма публичного управления 
могут проявляться, применяться и в других видах менеджмента.
Е. В. Кулагина и Г. В. Бережнов рассматривают инструменты 
как средства приспособления к изменяющимся условиям внешней 
среды, главная задача которых —  исключить из среды элементы не-
определенности и создать ситуацию определенности, устойчивости 
и повторяемости14.
В. В. Кондратьева15, В. А. Щегорцов и В. А. Таран16 относят к ин-
струментам управления конкретные методы и приемы, которые 
применяются при сборе, обработке и анализе информации и при 
выработке управленческих решений, основанных на этой информа-

13 См.: Понкин И. В. Теория публичного управления. С. 251–252.
14 См.: Кулагина Е. В., Бережнов Г. В. Инструменты и методы, обеспечивающие 
устойчивость предприятия // Журнал научных публикаций аспирантов и докто-
рантов. URL: http://jurnal.org (дата обращения: 09.09.2017).
15 См.: Кондратьева В. В. 7 нот менеджмента. Настольная книга руководителя. 
М., 2008. 976 с.
16 См.: Щегорцов В. А., Таран В. А. Менеджмент : учебник для вузов. М., 2005. 
544 с.

ции. Некоторые авторы, например Е. Н. Трипольский, предлагают 
классификацию инструментов управления по группам: группа пла-
нирования, группа работы с экономической средой, группа работы 
с потребителями и группа работы с производством17.
Анализ различных определений позволяет сделать вывод о том, 
что инструмент как элемент системы управления является произ-
водным от механизма и находится в зависимости от него.
Также в системе управления есть такой элемент, как технология. 
Рассмотрим это понятие и значение технологии. Понятие «техноло-
гия» означает искусство, мастерство, умение. В философском словаре 
дано следующее определение этому понятию: «Технология —  это 
совокупность действий по достижению поставленной цели»18. Заме-
тим, что количество целей, которые ставит перед собой общество, 
государство, бесконечно, и их достижение во многом возможно 
благодаря применению разных технологий. Например, для производ-
ства новых материальных ценностей, к которым относятся средства 
производства, промышленные и сельскохозяйственные продукты 
потребления, товары. Технологии применяются и в политической де-
ятельности для достижения и удержания власти. В настоящее время 
в России для развития промышленности активно разрабатываются 
инновационные технологии, что это стало возможным благодаря 
внедрению в практику научных достижений. Идет активный процесс 
разработки новых технологий и в публичном управлении.
Такое внимание к разработке и внедрению технологий во всех 
сферах жизнедеятельности неслучайно. Одна из важнейших при-
чин —  это стремление повысить качество продукции и услуг: ис-
следователями давно выявлена закономерность, что отсутствие или 
нарушение тех или иных технологий ведет к заметному снижению 
качества продукции или услуг, то есть к браку. Следующая причина 
активной разработки и внедрения технологий —  это желание по-
высить степень результативности управления, что соответствует 
современной модели управления, например в таких нематериальных 

17 См.: Трипольский Е. Н. Рейтинговая оценка инструментов управления // 
Вестн. МГТУ. Т. 11, № 2. 2008. С. 289–293.
18 Технология // Филос. сл. [Электронный ресурс]. URL: http://vslovare.ru/slovo/
filosofskiij-slovar/tehnologija (дата обращения: 20.04.2017).