Современные тенденции и проблемы развития территорий

Екатеринбург

Издательство Уральского университета

2018

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

УРАЛЬСКИЙ ФЕДЕРАЛЬНЫЙ УНИВЕРСИТЕТ

ИМЕНИ ПЕРВОГО ПРЕЗИДЕНТА РОССИИ Б. Н. ЕЛЬЦИНА

О. Т. Ергунова

СОВРЕМЕННЫЕ ТЕНДЕНЦИИ

И ПРОБЛЕМЫ РАЗВИТИЯ

ТЕРРИТОРИЙ

Учебное пособие

Рекомендовано методическим советом
Уральского федерального университета

в качестве учебного пособия для студентов вуза,

обучающихся по направлениям подготовки

38.03.04, 38.04.04 «Государственное и муниципальное управление»,

38.04.01 «Экономика», 42.04.01 «Реклама и связи с общественностью»

УДК 338.26(075.8)
ББК У046я73-1
        Е697

В учебном пособии рассматривается широкий круг вопросов, связанных

с государственным регулированием развития территорий. Особое внимание
уделяется формированию структуры управления территориальным хозяйством,
пространственному развитию России в системе стратегического планирования, 
а также институциональной трансформации страны с учетом территориального 
фактора.

Для студентов, обучающихся по экономическим направлениям, магистрантов, 
аспирантов, преподавателей экономических дисциплин.

Ергунова, О. Т.

Современные тенденции и проблемы развития территорий : 
учеб. пособие / О. Т. Ергунова ; М-во образования и науки
Рос. Федерации, Урал. федер. ун-т. – Екатеринбург : Изд-во
Урал. ун-та, 2018. – 168 с.

ISBN 978-5-7996-2339-5

Е697

ISBN 978-5-7996-2339-5

Р е ц е н з е н т ы:

кафедра отраслевой экономики Чувашского государственного университета

(заведующий кафедрой доктор экономических наук,

профессор Е. Н. Кадышев);

Е. Г. Анимица, доктор географических наук, профессор,

заведующий кафедрой региональной, муниципальной экономики и управления

Уральского государственного экономического университета

УДК 338.26(075.8)
ББК У046я73-1

© Уральский федеральный университет, 2018

ОГЛАВЛЕНИЕ

От автора .................................................................................................................. 5

1. УПРАВЛЕНИЕ  ТЕРРИТОРИАЛЬНЫМ  РАЗВИТИЕМ  В  РОССИИ

1.1. Управление развитием территорий ......................................................... 6
1.2. Основные подходы к управлению территориальным развитием .... 8
1.3. Цели и задачи управления территориальным развитием .................. 11
1.4. Показатели оценки управления региональным развитием ............... 16

2. ФОРМИРОВАНИЕ  СТРУКТУРЫ  УПРАВЛЕНИЯ

ТЕРРИТОРИАЛЬНЫМ  ХОЗЯЙСТВОМ
2.1. Управление территориальным хозяйством ......................................... 21
2.2. Объект и субъект управления развитием территорий ...................... 25
2.3. Типология органов управления ............................................................. 28
2.4. Стратегическое планирование как  эффективная модель

управления развитием территорий ...................................................... 33

3. РОЛЬ  ПРОСТРАНСТВЕННОГО  РАЗВИТИЯ

В  СИСТЕМЕ  СТРАТЕГИЧЕСКОГО  ПЛАНИРОВАНИЯ  РОССИИ
3.1. Основные вызовы пространственному развитию России ............... 37
3.2. Факторы, условия, проблемы и риски

пространственного развития России ................................................... 44

3.3. Приоритеты государственной политики

пространственного развития России .................................................... 63

3.4. Новые формы пространственной организации экономики ............ 66

4. ОСНОВНЫЕ  НАПРАВЛЕНИЯ

ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО  РАЗВИТИЯ  РОССИИ
4.1. Пути повышения эффективности системы расселения .................... 71

4.1.1. Современная система расселения на территории РФ ............. 71
4.1.2. Цели и задачи совершенствования

отечественной системы расселения .......................................... 75

4.1.3. Модели пространственного развития РФ,

альтернативные инерционному сценарию ............................. 78

4.1.4. Целевая модель пространственного развития РФ .................... 84

4.2. Инновационная модернизация российской экономики .................. 91

4.2.1. Современные проблемы пространственной организации

производительных сил РФ ............................................................ 91

4.2.2. Пути оптимизации размещения

производительных сил в стране ................................................... 93

4.2.3. Роль государства в перспективном размещении

производительных сил ................................................................ 105

4.3. Перспективная организация

коммуникационных пространственных систем ............................... 110

4.4. Институциональная территориальная структура ............................. 123
4.5. Экологическая безопасность

территориального развития России .................................................... 130

4.6. Интеграция пространственных структур России

в евразийское и мировое экономическое пространство ................. 131

5. ПРИОРИТЕТНЫЕ  НАПРАВЛЕНИЯ

ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО  РАЗВИТИЯ
ДЛЯ  РАЗНОЦЕЛЕВЫХ  СТРУКТУР
5.1. Формирование макрорегионов

на территории Российской Федерации ............................................... 135

5.2. Развитие регионов на основе специализации ................................... 146
5.3. Построение типологии регионов .......................................................... 150
5.4. Новые формы пространственной организации экономики ........... 153
5.5. Пути развития основных проблемных зон

Российской Федерации ............................................................................ 157

Вопросы и задания для самопроверки ............................................................ 160

Основные термины и понятия ........................................................................... 162

Рекомендуемая литература ................................................................................ 166

ОТ АВТОРА

В предлагаемом учебном пособии освещаются теоретические

и методологические основы управления территориальным развитием
на макро- и микроуровне.

В первой главе раскрыты основные подходы к управлению терри-

ториальным развитием, проанализированы его цели и задачи в рамках
концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию
и приведены показатели оценки управления региональным развитием.

Во второй главе разъясняются сущность и специфика формирова-

ния структуры управления территориальным хозяйством, описывают-
ся типы органов управления, а также рассматривается стратегическое
планирование как наиболее эффективная модель управления развитием 
территорий.

В третьей главе речь идет о роли пространственного развития в системе 
стратегичексого планирования России и об основных факторах,
условиях, проблемах и рисках пространственного развития страны.

В четвертой главе определены основные направления территориального 
развития России.

В пятой главе говорится о приоритетных направлениях территориального 
развития для разноцелевых структур путем формирования 
макрорегионов, а также их развития на основе специализации и
новых форм пространственной организации экономики.

Иллюстративный материал в главах 3–5 приводится по источнику:

Проект Концепции Стратегии пространственного развития Российской
Федерации на период до 2030 года // Карьеры Евразии : [информ. сайт].
2017. URL: http://xn----7sbbhnbqial1ebd4mma.xn--p1ai/uploadedFiles/files/
Kontseptsiya_SPR.pdf (дата обращения: 18.11.2017).

Помещенные в пособии вопросы и задания для самопроверки,

а также словарь основных терминов и понятий помогут студентам закрепить 
изученный материал и успешно подготовиться к контрольному 
мероприятияю.

Остается отметить, что в данном учебном пособии систематизиро-

ваны не только многочисленные подходы к управлению территори-
альным развитием, но и направления институциональной трансфор-
мации страны с учетом территориального фактора.

1. УПРАВЛЕНИЕ  ТЕРРИТОРИАЛЬНЫМ  РАЗВИТИЕМ

В  РОССИИ

1.1. Управление развитием территорий

Управление развитием территорий осуществляется с помощью

широкого спектра действий, посредством которых местная адми-
нистрация стимулирует развитие экономики, создает новые рабо-
чие места, расширяет возможности для тех видов экономической
деятельности, в которых заинтересовано местное сообщество.

Развитие – это изменение, связанное с возникновением каче-

ственно нового состояния. Любой объект может приобрести но-
вые черты в техническом, экономическом, социальном, функцио-
нальном, эстетическом, экологическом или любом другом смысле.
Проявляется развитие как в усилении имеющихся структурных
связей, так и в построении новых. Структурная перестройка, обна-
руживающая новое свойство, часто становится ведущим критери-
ем развития объекта.

Развитие всегда имеет направленность, определяемую целью

или системой целей. Если эта направленность положительная, со-
циально полезная, то говорят о прогрессе; если она отрицатель-
ная, то это регресс или деградация. Развитие фирм, организаций,
стран и регионов всегда предполагает определенную цель или не-
сколько целей.

Основной, интегральной целью социально-экономического раз-

вития территорий является улучшение качества жизни населения.
Этот процесс имеет три важнейшие составляющие:

– рост доходов, улучшение здоровья населения и повышение

уровня его образования;

– создание условий, способствующих росту самоуважения лю-

дей в результате формирования социальной, политической, эконо-
мической и институциональной систем, ориентированных на ува-
жение человеческого достоинства;

– повышение степени личной свободы людей, в том числе их

экономической свободы.

Последние две составляющие качества жизни не всегда учи-

тываются при оценке степени социально-экономического развития
стран и регионов, однако в последнее время в экономической науке
и политической практике внимание им уделяется все чаще и все
больше.

Под территориальным развитием мы должны понимать наи-

более общий подход к государственным задачам управления раз-
витием, опирающийся на системно-структурные представления
о целостности страны. В обобщенном виде это разработка единой
схемы территориального развития страны в сочетании с инстру-
ментами бизнес-активности, с умножением социального капитала
и с централизованным государственным вмешательством в стихий-
ный процесс реструктурирования пространства.

Управление территориальным развитием – это специально ор-

ганизуемые системные действия, направленные на обеспечение
устойчивого и сбалансированного воспроизводства социального,
хозяйственного и природного потенциалов территории при пози-
тивной динамике параметров уровня и качества жизни населения.
Такие действия могут осуществляться и локально (органами мест-
ного самоуправления), и регионально (органами власти и управле-
ния субъектов федерации и их ассоциациями), и на общегосудар-
ственном уровне (правительством и Федеральным собранием).

Важнейшими признаками территориального развития являются:
– устойчивость, длительное сохранение условий воспроизвод-

ства потенциала территории (его социальной, природно-ресурсной,
хозяйственной среды);

– сбалансированность территориального развития, то есть со-

блюдение для каждой региональной системы определенных пропор-
ций основных составляющих ее потенциала (например, между чис-
ленностью населения и развитием дорожной сети, между развити-
ем дорожной сети и площадью лесопарковых зон и т. п.).

Территории крупных государств в силу различных исторических,

экономико-географических, природно-климатических, национально-

демографических и даже политических причин имеют разные
уровни развития, разные структуры местной экономики, разные
межрегиональные связи.

По уровню развития территории подразделяются на высокораз-

витые, отсталые и пионерные (территории нового освоения).

По темпам развития выделяются:
а) территории динамично развивающиеся;
б) инерционно развивающиеся;
в) стагнирующие;
г) депрессивные.
Наиболее очевидным, но длительное время не принимавшим-

ся в расчет признаком территориального развития является его
социальная ориентация, которая выражается параметрами уровня
и качества жизни населения данной местности.

Современная трактовка территориального развития во многом

расходится с доминировавшим прежде в нашей стране подходом,
отождествлявшим территориальное развитие с развитием произво-
дительных сил региона. Рост производства, безусловно, важен и не-
обходим для обеспечения социальных стандартов уровня и каче-
ства жизни, но если он сопровождается деградацией окружающей
среды, нарушением социально-демографических пропорций и дру-
гими проявлениями несбалансированности экономики, социаль-
ной сферы, экологии и демографии, то такой рост не может отож-
дествляться с развитием территории.

1.2. Основные подходы

к управлению территориальным развитием

Выбор эффективного подхода к управлению территориальным

развитием зависит от теоретического и практического признания
преимуществ подходов, известных в мировой практике.

Муниципальный подход. Классиком данного подхода счи-

тается Л. А. Велихов, который под муниципальным хозяйством по-
нимал деятельность муниципалитета (городского управления). Эта

деятельность характеризуется тем, что осуществляется «по уполно-
мочию» населения и «с разрешения» правительства с целью удовле-
творения коллективных потребностей через распоряжение хозяй-
ственными средствами.

Следует отметить, что данный подход достаточно широко рас-

пространен в современной российской экономической литературе.

Инженерный подход (С. Б. Веселовский, В. Г. Давидович).

Этот подход отличается еще большей узостью и трактует комму-
нальное хозяйство как совершенствование инженерной инфра-
структуры, а развитие – только как техническое совершенствова-
ние инфраструктуры территории.

Градоведческий подход (М. Г. Диканский, З. Г. Френкель).

Имеет определенное сходство с муниципальным подходом. В част-
ности, предмет исследования в обоих случаях – совокупность пред-
приятий и учреждений, размещенных на данной территории (со-
гласно градоведческому подходу – город, согласно муниципально-
му – муниципальное образование).

Системный подход (А. Э. Гутнов, Б. Л. Шмульян, С. В. Емелья-

нов). Объектом изучения является поселение людей как сложная
система, состоящая из элементов и подсистем, объединенных меж-
ду собой различными взаимосвязями. Поселение нельзя изучать
иначе как по подсистемам, так как, подчиняясь целостной систе-
ме, каждая из подсистем обладает относительной самостоятель-
ностью, внутренней структурой и т. д. Хозяйство рассматривается
как одна из подсистем сложной системы, а процесс развития заклю-
чается в возрастании сложности последней. Основной недостаток
данного подхода – механистичность.

Концепция местных сообществ (Р. Шаффер, С. Деллер, кубан-

ская школа местных сообществ). Имеет наиболее широкий объект
исследования, включающий в себя частичные компоненты всех
перечисленных подходов, а именно местное сообщество. Особен-
ностью данного подхода является учет факторов среды. Все про-
цессы, происходящие в местном сообществе, ограничены преде-
лами среды обитания, которую характеризует множество факто-
ров, влияющих на процесс развития. Данный подход отличает

понимание сущности развития как процесса взаимодействия
и объединения усилий населения и власти.

В XXI веке в науке преобладают подходы, основанные на ши-

роком участии населения.

Системный корпоративный подход. Корпоративный метод

развития территорий обосновывает и отстаивает с середины 90-х годов 
прошедшего века С. Б. Мельников, представляющий его как
механизм самоуправления развитием экономики, глубоко уходящей 
своими корнями в артельно-общинное хозяйствование на Руси,
народовластие и совместное владение землей. Определенный научный 
интерес представляют инкорпоративный подход к управлению 
территориями и программа «Социальная и экономическая поддержка 
интересов населения городов (районов)», рассматриваемая
как новый механизм целенаправленного использования совокупности 
организационных, финансово-экономических и социально-
политических технологий для решения жизненно важных задач.

Инкорпоратизм понимается на нынешнем этапе как способ

организации общественной жизни на местном уровне, при котором
устойчивость социально-экономического положения муниципальных 
образований формируется путем трансформации отношений
собственности на территории. Трансформация инкорпоративных
отношений должна основываться на установлении совместного
владения муниципальной собственностью, на самоуправлении,
на договорных принципах между различными уровнями власти,
на возрождении духовности и культуры в местном сообществе.
Трансформация инкорпоративной собственности предполагает,
что владение ею – совместное и равное, а управление – профессио-
нальное, на основе конкурсного, контрактного найма компетентных
управляющих. Однако это не получило до последнего времени
практического применения, что является препятствием для освое-
ния нового подхода в хозяйствовании на местном уровне.

Важность обращения к инкорпоративному подходу предопре-

деляется его ценностью в инновационном развитии территорий,
поскольку он нацелен на формирование новых отношений в обще-
стве, которые становятся институциональным базисом инкорпо-
ративного метода хозяйствования.

1.3. Цели и задачи управления
территориальным развитием

Перспективное развитие России будет определяться успеш-

ной модернизацией экономики страны в целом, ее возможностями
и темпами на конкретных территориях. Модернизация потребует
значительных изменений в системе государственного и регио-
нального управления.

На протяжении столетий в пространственном (территориаль-

ном) развитии России доминировал горизонтальный вектор, то есть
собственно пространственное расширение, распространение сово-
купных производительных сил страны по ее территории, что было
не только объяснимо и оправданно, но и необходимо в силу трех
причин. Первая причина – колоссальные масштабы российской
территории, требовавшие последовательного ее заселения и освое-
ния. Вторая причина – непрерывно возрастающая роль геополити-
ческого фактора, нацеливавшего на обеспечение территориальной
целостности государства и определявшего стремительность гори-
зонтального распространения с углубленными процессами освое-
ния территории в приграничных районах. Третья причина – преоб-
ладание в отечественной экономике природно-ресурсного характе-
ра развития производительных сил.

В последние десятилетия горизонтальный вектор территори-

ального развития России приобрел новую, ранее не характерную
для него хаотичную негативную особенность: ярко выраженная
«восточная» и «северная» его направленность, прежде всего –
в передвижении населения, сменилась на прямо противоположную.

Основными результатами пространственного развития Российской 
Федерации за последние двадцать пять лет стали заметное
сжатие и чрезмерная поляризация ее экономического пространства,
существенное повышение плотности экономической деятельности, 
характерное для ограниченной территории европейской части
России, и, напротив, снижение не только активности хозяйствования, 
но и плотности населения во всех северных и восточных регионах. 
Практически повсеместно и неуклонно в России сокращается

общее количество населенных пунктов. С 1990 года количество поселков 
городского типа сократилось более чем на 1 000 – почти наполовину, 
а количество сельских населенных пунктов в XXI веке ежегодно 
уменьшается примерно на 20 000 единиц, в том числе из-за их
ликвидации в связи с отсутствием жителей. Усиливающаяся поляризация 
пространственного развития производительных сил сопровождается 
их сосредоточением в нескольких крупнейших городах
страны. На территории Центральной России абсолютно критичным 
по концентрации выглядит развитие Московского региона,
на долю которого при площади, составляющей 0,27 % территории
страны, сейчас приходится свыше 13 % ее населения и более четвер-
ти (26,3 %) совокупного валового регионального продукта (ВРП).

Общим направлением изменения пространственной структу-

ры экономики России за весь пореформенный период практически
по всем показателям, исключая добычу полезных ископаемых, ста-
ло увеличение доли западных регионов за счет снижения доли вос-
точных. Причинами этого помимо унаследованных особенностей
развития явились: рост в структуре производства доли неторгуемых
товаров и услуг, ведущий к замыканию региональных рынков; де-
индустриализация экономики; низкий уровень инфраструктурной
обеспеченности территории; низкая мобильность населения. В ре-
зультате чрезвычайно усилилась дифференциация регионов по уров-
ням бюджетной обеспеченности и социально-экономического раз-
вития, а также по показателям качества жизни населения.

Современные пространственные характеристики отраслевого

развития наглядно свидетельствуют о доминировании отраслевых
решений и интересов частных инвесторов при размещении новых
производственных объектов в тех или иных субъектах Российской
Федерации над интересами развития соответствующих террито-
рий, об отсутствии должного учета приоритетов и важных особен-
ностей их пространственной организации. Сокращающееся число
регионов-доноров и подавляющее преобладание регионов – реци-
пиентов федеральной поддержки отражают слабость собственной
доходной базы региональных бюджетов, безосновательность на-
дежд на формирование ими специальных «бюджетов развития»