Муниципальное право Российской Федерации
Покупка
Основная коллекция
Издательство:
НИЦ ИНФРА-М
Авторы:
Алексеев Игорь Александрович, Адамоков Беслан Белялович, Белявский Дмитрий Сергеевич, Трофимов Максим Сергеевич
Год издания: 2022
Кол-во страниц: 254
Дополнительно
Вид издания:
Учебное пособие
Уровень образования:
Среднее профессиональное образование
ISBN: 978-5-16-013975-3
ISBN-онлайн: 978-5-16-106997-4
Артикул: 682987.06.01
Доступ онлайн
В корзину
Пособие подготовлено на основании действующего законодательства Российской Федерации в соответствии с новейшими достижениями правовой науки. Раскрываются основные вопросы истории, теории и практики организации и осуществления местного самоуправления в России и за рубежом.
Для студентов учреждений среднего профессионального образования по укрупненной группе специальностей 40.02.00 «Юриспруденция», а также для студентов вузов.
Тематика:
ББК:
УДК:
ОКСО:
- Среднее профессиональное образование
- 40.02.02: Правоохранительная деятельность
- 40.02.04: Юриспруденция
ГРНТИ:
Скопировать запись
Фрагмент текстового слоя документа размещен для индексирующих роботов.
Для полноценной работы с документом, пожалуйста, перейдите в
ридер.
МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 3-е издание, переработанное и дополненное Рекомендовано Учебно-методическим советом СПО в качестве учебного пособия для студентов учебных заведений, реализующих программу среднего профессионального образования по укрупненной группе специальностей 40.02.00 «Юриспруденция» Москва ИНФРА-М 2022 УЧЕБНОЕ ПОСОБИЕ И.А. АЛЕКСЕЕВ Б.Б. АДАМОКОВ Д.С. БЕЛЯВСКИЙ М.С. ТРОФИМОВ
УДК 342.55(075.32) ББК 67.401я723 А47 Алексеев И.А. А47 Муниципальное право Российской Федерации : учебное пособие / И.А. Алексеев, Б.Б. Адамоков, Д.С. Белявский, М.С. Трофимов. — 3-е изд., перераб. и доп. — Москва : ИНФРА-М, 2022. — 254 с. — (Среднее профессиональное образование). ISBN 978-5-16-013975-3 (print) ISBN 978-5-16-106997-4 (online) Пособие подготовлено на основании действующего законодательства Российской Федерации в соответствии с новейшими достижениями пра- вовой науки. Раскрываются основные вопросы истории, теории и прак- тики организации и осуществления местного самоуправления в России и за рубежом. Для студентов учреждений среднего профессионального образования по укрупненной группе специальностей 40.02.00 «Юриспруденция», а так- же для студентов вузов. УДК 342.55(075.32) ББК 67.401я723 А в т о р ы: Алексеев Игорь Александрович, кандидат юридических наук, доцент, заведующий кафедрой конституционного и муниципального права Юридического института ФГБОУ ВО «Пятигорский государственный университет»; Адамоков Беслан Белялович, кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного и муниципального права Юридического института ФГБОУ ВО «Пятигорский государственный университет»; Белявский Дмитрий Сергеевич, кандидат юридических наук, доцент, заведующий кафедрой конституционного и муниципального права Юридического института, заведующий Юридической клиникой, за- ведующий магистратурой ФГАОУ ВО «Северо-Кавказский федераль- ный университет»; Трофимов Максим Сергеевич, кандидат юридических наук, доцент, заместитель директора Юридического института по научной работе ФГАОУ ВО «Северо-Кавказский федеральный университет» Р е ц е н з е н т: Тхабисимова Л.А., доктор юридических наук, профессор кафедры конституционного и муниципального права Юридического института ФГБОУ ВО «Пятигорский государственный университет» ISBN 978-5-16-013975-3 (print) ISBN 978-5-16-106997-4 (online) © Алексеев И.А., Адамоков Б.Б., Белявский Д.С., Трофимов М.С., 2017, с изменениями
Введение В современной России муниципальный уровень управления наиболее приближен к населению и поэтому является наиболее демократичным. Местное самоуправление для большинства граждан, проживающих в нашем государстве, стало достаточно обыденной и стабильной частью объективной реальности, которая приобретает все большее значение, так как непосредственно связано с обеспечением жизнедеятельности граждан. Согласно Конституции РФ властные полномочия распределены между федеральной государственной властью, государственной властью субъектов РФ и местным самоуправлением. На каждом уровне управления органы публичной власти решают задачи в пределах установленных законодательством компетенций, а конечным результатом их деятельности являются уровень социально-экономического развития и качество жизни населения и, соответственно, субъекта РФ, муниципального образования, государства в целом. Конституция РФ 1993 г. гарантировала местное самоуправление на всей территории РФ, определив население основным субъектом местного самоуправления, указав на то, что органы местного само- управления не входят в систему органов государственной власти, и несколько обособив в правовом и организационном отношениях местное самоуправление от государственной власти. Появилось как бы два вида деятельности органов публичной власти в Рос- сийской Федерации: органы государственной власти и органы местного самоуправления. Правовые аспекты реализации публичной власти в сфере местного самоуправления рассматриваются в рамках курса «Муни- ципальное право Российской Федерации», который тесно связан с дисциплинами, относящимися к государственно-правовому блоку, такими как «Конституционное право» и «Администра- тивное право». Учебный курс «Муниципальное право Российской Федерации» является междисциплинарным по своей природе: му- ниципальное право рассматривается в неразрывной связи с основ- ными отраслями права. С точки зрения содержания курс ориенти- рован на сопоставление особенностей современного российского местного самоуправления с историческими формами местного са- моуправления, как российскими, так и зарубежными; на изучение современного состояния местного самоуправления в Российской Федерации в целом, а также в отдельных субъектах РФ.
Целью учебного курса является формирование у студентов системы представлений о сущности и формах местного самоуправ- ления, его роли в современном обществе. В рамках курса решаются следующие учебные задачи: — формирование у студентов основ знаний об организации местного самоуправления в России и за рубежом; — развитие навыков самостоятельной работы с нормативными документами о местном самоуправлении; — приобщение студентов к современным научным и полити- ческим дискуссиям о месте местного самоуправления в системе пу- бличного управления и в отношениях «государство — общество — личность»; — изучение современного состояния и проблем местного само- управления в России, перспектив их решения. Принимая во внимание, что современная наука муниципаль- ного права России находится в развитии и постоянно дополняется новыми знаниями, учебник построен таким образом, чтобы всесто- ронне осветить проблемные вопросы муниципального права и дать возможность читателю самостоятельно составить мнение о наи- более сложных и дискуссионных проблемах организации и осуще- ствления местного самоуправления в России. В результате освоения дисциплины «Муниципальное право Рос- сийской Федерации» студенты должны усвоить: — основные понятия курса; — важнейшие теории возникновения государства и местного самоуправления; — особенности современных систем местного самоуправления; — основы правовой организации местного самоуправления в Российской Федерации, базовые нормативные правовые акты; — основы территориальной и экономической самостоятель- ности местного самоуправления в Российской Федерации; — организационные основы самостоятельности местного са- моуправления; — основные полномочия органов местного самоуправления. Это позволит обучающимся сформировать ценностный багаж знаний и компетенций, обеспечивающий профессиональную устойчивость и конкурентоспособность в качестве специалистов- правоведов, готовых к активной и содержательной аналитической и практической деятельности.
Глава 1. ПОНЯТИЕ И СУЩНОСТЬ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ 1.1. ПОНЯТИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В НАУКЕ И ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Местное самоуправление, несомненно, представляет собой чрезвычайно интересное явление объективной реальности орга- низации публичной власти в Российской Федерации. Фактическое состояние местного самоуправления в нашей стране обусловлено не только действующим в настоящее время законодательством, но и истоками местного самоуправления в России, его природой и сущностными характеристиками. Рассматривая вопросы, связанные с природой местного само- управления, можно говорить о юридической (правовой) природе местного самоуправления и эволюционной (исторической) при- роде местного самоуправления. Вопрос о правовой природе местного самоуправления является дискуссионным в теории муниципального права. Дело в том, что среди ученых нет единства по поводу того, что лежит в основе местного самоуправления — публичное или частное. В основном спор касается двойственной природы местного самоуправления. Не вдаваясь в тонкости вопроса, отметим, что по утверждению одних ученых, в местном самоуправлении соче- тается государственное и общественное1. Другие ученые считают, что местное самоуправление фактически является частью государ- ственной власти2. По мнению третьих, местное самоуправление нельзя считать государственной властью, а необходимо понимать как самостоятельный уровень публичной власти в государстве3. 1 См.: Шеремет К.Ф. Становление правовой базы местного самоуправления в Российской Федерации. Местное самоуправление: современный россий- ский опыт. М., 1998. С. 49; Шугрина Е.С. Муниципальное право. М., 1999. С. 18. 2 См.: Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М., 1999. С. 136; Безуглов А.А., Солдатов С.А. Конституционное право России. В 3 т. М., 2001. Т. 1. С. 351. 3 См.: Чиркин В.Е. Государствоведение. М., 1999. С. 375; Выдрин И.В., Ко- котов А.Н. Муниципальное право России. М.: Норма, 2000. С. 38.
В связи с этим местное самоуправление необходимо рассмат- ривать именно как низовой (первый) уровень публичной власти в государстве. Местная власть в осуществлении своих полномочий не выходит за очерченные законом рамки и своей деятельностью не противоречит государственной власти. Для того чтобы понять, в чем заключается эволюционная природа местного самоуправления, следует рассмотреть основные теории местного самоуправления. Прежде всего необходимо осознать, что местное самоуправ- ление невозможно без государства, так как существует в условиях государства — особой организации политической власти. Местное самоуправление, являясь формой публичной власти на местах, непременно вступает во взаимоотношения с органами государ- ственной власти. Взаимоотношения между местным самоуправлением и государ- ством в определенной степени объясняются известными теориями происхождения и сущности местного самоуправления. Теория свободной общины возникла в начале XIX в. во Франции. Ее создателями являются известные французские и бельгийские правоведы Ж.Г. Турэ, А. Токвиль, А. Гербер, Д. Аренс и др. Согласно этой теории, община изначально имеет право на са- мостоятельность и независимость от центральной власти. Причем государство не создает общину, а лишь признает ее. В этом отно- шении община первична по отношению к государству. Основу теории свободной общины составляют следующие принципы: местное самоуправление — это управление соб- ственными делами общины, отличными по своей природе от дел государственных; разделение дел, которыми ведает община, на соб- ственные дела и дела, которые передаются ей государством; органы местного самоуправления являются негосударственными органами; государственные органы не имеют права вмешиваться в дела, от- несенные к компетенции общины, они лишь следят за тем, чтобы община не выходила за пределы своей компетенции1. Со временем теория свободной общины доказала свою несосто- ятельность. Общественная (хозяйственная) теория пришла в середине XIX в. на смену теории свободной общины. В числе ее основателей на- зывают О. Ресслера, Р. Моля. В России она разрабатывалась В.Н. Лешковым, А.И. Васильчиковым. 1 Прудников А.С., Еремян В.В., Лимонов А.М. Муниципальное право России. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Книжный мир, 2005. С. 50.
Общественная теория местного самоуправления является опре- деленным продолжением теории свободной общины. Ее суть в том, что круг общинных дел отличается от государственных. Данная теория обосновывала право местных учреждений заниматься местными общественными и хозяйственными делами независимо от государства. Поэтому общественную теорию иногда еще назы- вают хозяйственной. Общины являются субъектами специальных прав, а потому го- сударственное вмешательство в их дела недопустимо; должностные лица самоуправления относятся к общинным агентам, а не госу- дарственным и представляют не государство, а общество. Государственная теория местного самоуправления пришла на смену общественной теории во второй половине XIX в. Осно- воположниками этой теории считаются Р. Гнейст и Л. Штейн. В России эту теорию активно поддерживали и развивали В.П. Бе- зобразов, А.Д. Градовский, Н.И. Лазаревский. Согласно государственной теории, местное самоуправление представляет собой прежде всего одну из форм организации го- сударственного управления на местах, являясь частью государ- ственной системы управления, поэтому местные учреждения должны действовать в соответствии с общественными и государ- ственными интересами. Организация местной власти строится на основании закона, а органы местного самоуправления наделя- ются полномочиями государством. Юридическая теория местного самоуправления появилась и по- лучила широкое распространение в конце XIX — начале XX в. Ее сторонниками были Г. Еллинек, Н.М. Коркунов, Б.Н. Чичерин. Согласно юридической теории, органы местного самоуправ- ления являются органами государства. Государство передает ор- ганам местного самоуправления часть своих полномочий в полном объеме, признавая тем самым их самостоятельность и независи- мость. При этом местные интересы находятся в тесной связи с инте- ресами государственными и местная власть должна в определенном смысле согласовывать свои действия с властью государственной. Таким образом, в юридической теории местного самоуправ- ления отражается понимание природы местного самоуправления как сочетания государственного и общественного начал, основан- ного на нормах права. Современное развитие местного самоуправления в мире отра- жает представления о происхождении и сущности местного само- управления исходя именно из юридической теории местного само- управления.
Значение теорий местного самоуправления заключается в том, что они объясняют появление местного самоуправления в кон- кретный исторический период. Причем основная их задача со- стояла и состоит в том, чтобы объяснить место органов самоуправ- ления в государстве и их отношения с органами государственной власти. Понятие местного самоуправления в отечественной науке муни- ципального права не имеет четкого и однозначно принятого всеми учеными определения. Каждое из предложенных в научной литературе определений местного самоуправления позволяет посмотреть на это явление с какой-либо одной стороны или нескольких, но не в состоянии раскрыть всего многообразия сущности местного самоуправления. По причине отсутствия единого научного определения, а также громоздкости существующих в теории муниципального права опре- делений для понимания его основных характеристик более удобно пользоваться легальными определениями, содержащимися в нор- мативных правовых актах. В ст. 3 Европейской хартии местного самоуправления, принятой Советом Европы 15 октября 1985 г. и ратифицированной Феде- ральным Собранием Российской Федерации 11 апреля 1998 г.1, «под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения». Согласно ч. 2 той же статьи Хартии, это право должно осуществляться советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Несмотря на то что отечественное законодательство не употребляет словосочетание «местное сообщество», тем не менее именно признак принадлежности всей полноты власти на местах населению ( местному сообществу) стал ключевым при формировании законодательства РФ о местном самоуправлении с 1993 г. по настоящее время. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. восприняла положения Европейской хартии местного самоуправления 1985 г. и хотя не содержит определения местного самоуправления, на конституционном уровне закрепила право населения на местное 1 Европейская хартия местного самоуправления от 15.10.1985 // СЗ РФ. 1998. № 36. Ст. 4466.
самоуправление и признала местное самоуправление одной из основ конституционного строя (ст. 3, 12, 18, 130 и др.). На основе положений Европейской хартии 1985 г. и Кон- ституции РФ в Федеральном законе «Об общих принципах ор- ганизации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28.08.19951 (утратившем силу 01.01.2009) местное самоуправление было определено как признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответствен- ность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного зна- чения исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций. Согласно Федеральному закону от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», местное самоуправление — форма осуще- ствления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, уста- новленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, — законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций. Таким образом, очевидна эволюция формирования понятия местного самоуправления в законодательстве России в соответ- ствии с международными правовыми актами, когда понимание местного самоуправления трансформировалось следующим образом: возможность органов местного самоуправления управлять большей частью публичных дел на соответствующей территории (официальная русскоязычная редакция Европейской хартии местного самоуправления 1985 г.) → право населения на деятель- ность по самоуправлению (Федеральный закон «Об общих прин- ципах организации местного самоуправления в Российской Фе- дерации» от 28.08.1995) → форма народовластия (Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»), что наиболее отвечает сути местного самоуправления. Эволюция понятия «местное самоуправление» напрямую от- разилась и в формировании подходов к пониманию сущности местного самоуправления в отечественной правовой науке. 1 Федеральный закон от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах органи- зации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506.
В.И. Фадеев выделяет три основных подхода: • местное самоуправление как основа конституционного строя; • местное самоуправление как право населения на решение во- просов местного значения; • местное самоуправление как форма народовластия1. По мнению Е.С. Шугриной, местное самоуправление можно рассматривать как: • основу конституционного строя; • право населения на решение вопросов местного значения; • форму народовластия; • деятельность населения по решению вопросов местного зна- чения; • одну из разновидностей социального управления2. В.И. Васильев придерживается более оригинального подхода и указывает, что местное самоуправление может рассматриваться как: • одна из основ конституционного строя; • форма народовластия; • элемент правового статуса гражданина; • способ оптимизации социального управления; • институт организации и предоставления услуг гражданам3. Таким образом, несмотря на множественность подходов, наи- более традиционным в науке муниципального права считается рассмотрение понятия местного самоуправления как: а) основы конституционного строя; б) права населения на самостоятельное решение вопросов местного значения; в) формы народовластия. Контрольные вопросы 1. Какие теории происхождения местного самоуправления вы знаете? Чем они отличаются друг от друга? 2. В рамках какой теории развивается местное самоуправление в современной России? 3. Как местное самоуправление понимается в Европейской хартии местного самоуправления 1985 г.? 4. Как местное самоуправление понималось в Федеральном законе от 28.08.1995 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»? 1 Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. 2-е изд. М., 2001. С. 89. 2 Шугрина Е.С. Указ. соч. С. 12–13. 3 Васильев В.И. Муниципальное право России. М.: Юстицинформ, 2008. С. 35–56.
Доступ онлайн
В корзину