Муниципальное право

МУНИЦИПАЛЬНОЕ 

ПРАВО

А.Н. ЧАШИН

Рекомендовано Межрегиональным учебно-методическим советом  

профессионального образования в качестве учебного пособия  

для студентов высших учебных заведений, обучающихся по направлению  

подготовки 40.03.01 «Юриспруденция» (квалификация (степень) «бакалавр»)  

(протокол № 2 от 09.02.2022)

Москва 
ИНФРА-М 

202УЧЕБНОЕ ПОСОБИЕ

УДК 342.553(075.8)
ББК 67.401я73
 
Ч29

Чашин А.Н.

Ч29  
Муниципальное право : учебное пособие / А.Н. Чашин. — Москва : 

ИНФРА-М, 2023. — 209 с. — (Высшее образование: Бакалавриат). — 
DOI 10.12737/1840853.

ISBN 978-5-16-017293-4 (print)
ISBN 978-5-16-109832-5 (online)
В учебном пособии рассматриваются предмет, система, источники муниципального 
права, правовая, территориальная, организационная и экономическая 
основы местного самоуправления, дается характеристика 
структуры и организации работы органов местного самоуправления, а также 
затрагиваются вопросы межмуниципального сотрудничества.

Учебное пособие включает методические материалы для проведения 

контрольных испытаний с целью выявления уровня усвоения учебного 
курса. В нем приведены варианты промежуточных тестов, учебных задач 
с примерами решений, а также перечень вопросов, выносимых на зачет 
либо экзамен.

Соответствует требованиям федеральных государственных образовательных 
стандартов высшего образования последнего поколения.

Для преподавателей, студентов бакалавриата, курсантов и слушателей 

высших учебных заведений юридического профиля, лиц, получающих 
среднее специальное юридическое образование повышенного уровня, 
а также дополнительное образование.

УДК 342.553(075.8)

ББК 67.401я73

ISBN 978-5-16-017293-4 (print)
ISBN 978-5-16-109832-5 (online)
© Чашин А.Н., 2022

Предисловие

Предлагаемый курс является специализированным учебным 

изданием, содержащим систематизированное изложение учебной 
дисциплины (предмета) «Муниципальное право России».

Настоящий курс предназначен для преподавателей, студентов 

бакалавриата, курсантов и слушателей высших учебных заведений 
юридического профиля, лиц, получающих среднее специальное 
юридическое образование повышенного уровня, а также дополнительное 
образование.

Материал в предлагаемом учебном пособии разделен на отдельные 
темы, объем которых достаточен для чтения двухчасовой 
лекции.

В целом настоящий курс является достаточным как для самостоятельного 
изучения теории муниципального права, так и для 
эффективной совместной работы преподавателя и студента.

Предлагаемый курс снабжен методическим приложением, содержащим 
материал для проведения контрольных испытаний с целью 
выявления уровня усвоения учебного материала. В приложении 
приведены варианты промежуточных тестов, учебных задач с примерами 
решений, а также перечень вопросов, выносимых на зачет 
либо экзамен.

Материал дается с учетом действующего законодательства по состоянию 
на 1 ноября 2021 г., включая изменения, внесенные в национальное 
законодательство в связи с принятием поправок к Конституции 
Российской Федерации, одобренных в ходе общероссийского 
голосования 1 июля 2020 г., а также федеральных законов 
от 01.07.2021 № 255-ФЗ и № 289-ФЗ, от 02.07.2021 № 304-ФЗ, 
внесших изменения в Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ 
«Об общих принципах организации местного самоуправления 
в Российской Федерации».

В результате освоения дисциплины студент будет:
знать

 
• общие категории и понятия муниципального права, а также 

специальную терминологию, применяемую в муниципальном 
праве;

 
• специфику муниципально-правовых отношений, права и обязанности 
субъектов муниципально-правовых отношений;

 
• источники муниципального права, их соотношение по юридической 
силе;

• общие черты и специфическое содержание законодательства 

на местном уровне;

 
• особенности осуществления контроля (надзора) в муниципальном 
образовании;

 
• основы организации и обеспечения функционирования системы 

органов местного самоуправления;
уметь

 
• обобщать полученные знания;

 
• правильно применять теоретические знания по муниципальному 
праву, в том числе свободно оперировать муниципально-
правовыми терминами и понятиями, точно их использовать 
в правоприменительной практике;

 
• правильно определять нормативный правовой акт, подлежащий 

применению к соответствующим муниципально-правовым отношениям;

 
• 
анализировать нормативные правовые акты, регулирующие муниципально-
правовые отношения, толковать правовые нормы, 
применяя различные способы и виды толкования;

 
• анализировать судебную практику для дальнейшего применения 

в соответствующей правовой ситуации;

 
• применять процедурные нормы, необходимые для реализации 

прав, свобод и обязанностей человека и гражданина, полномочий 
органов и должностных лиц государственной власти и местного 
самоуправления;
владеть

 
• юридической терминологией;

 
• навыками работы с правовыми актами;

 
• навыками анализа различных правовых явлений, юридических 

фактов, правовых норм, являющихся объектами профессиональной 
деятельности.

Принятые сокращения

Конституция РФ — Конституция Российской Федерации, 

принята всенародным голосованием 12.12.1993 (с учетом поправок, 
внесенных Законами Российской Федерации о поправках 
к Конституции Российской Федерации от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, 
от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 
№ 11-ФКЗ, от 14.03.2020 № 1-ФКЗ)

ГК РФ — Гражданский кодекс Российской Федерации: часть 

первая от 30.11.1994 № 51-ФЗ; часть вторая от 26.01.1996 № 14-ФЗ; 
часть третья от 26.11.2001 № 146-ФЗ; часть четвертая от 18.12.2006 
№ 230-ФЗ

ГрК РФ — Градостроительный кодекс Российской Федерации 

от 29.12.2004 № 190-ФЗ

НК РФ — Налоговый кодекс Российской Федерации: часть 

первая от 31.07.1998 № 146-ФЗ; часть вторая от 05.08.2000 
№ 117-ФЗ

РСФСР — Российская Советская Федеративная Социалисти-

ческая Республика

РФ — Российская Федерация
СССР — Союз Советских Социалистических Республик
США — Соединенные Штаты Америки
абз. — абзац(-ы)
гл. — глава(-ы)
п. — пункт(-ы)
ст. — статья(-и)
ч. — часть(-и)

Глава 1.  

МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО РОССИЙСКОЙ 

ФЕДЕРАЦИИ КАК ОТРАСЛЬ ПРАВА

План:
1. Понятие и предмет муниципального права.
2. Муниципальные правоотношения.
3. Источники и нормы муниципального права.
4. Система муниципального права.
5. Место муниципального права в системе российского права.

По итогам освоения данной главы обучающийся должен:
знать

 
• предмет, метод функции и место муниципального права 

в системе отечественного права;

 
• специфику муниципально-правовых институтов и норм;

 
• структуру и содержание муниципального правоотношения;

уметь

 
• оперировать основными муниципально-правовыми категориями 

и понятиями;

 
• анализировать юридические факты и возникающие в связи 

с ними муниципально-правовые отношения;

 
• толковать и безошибочно применять муниципально-правовые 

нормы;
владеть

 
• терминологией муниципального права;

 
• навыками применения научного инструментария муниципаль-

ного права.

1.1. ПОНЯТИЕ И ПРЕДМЕТ МУНИЦИПАЛЬНОГО ПРАВА

Муниципальное право — одна из отраслей национального рос-

сийского права.

Отрасль права — обособленная группа правовых норм, регули-

рующих общественные отношения определенного рода.

Отрасль права является основным элементом системы права, его 

наиболее крупной и удобной при ориентировке частью.

Для того чтобы выделить из всего правового массива отдельные 

отрасли, используются определенные критерии. Таких критериев 
три:

 
• предмет правового регулирования;

• метод правового регулирования;

 
• наличие крупного кодификационного нормативного правового 

акта.
Под предметом правового регулирования понимаются общест-

венные отношения. Каждая национальная система права регули-
рует все возможные общественные отношения, за исключением 
тех, которые нормами права вообще не должны регулироваться 
(не считая случаев пробельности и неполноты законодательства). 
Каждая отрасль права регулирует только часть общественных от-
ношений. Поэтому под предметом отраслевого правового регули-
рования понимается качественно однородный и обособленный вид 
общественных отношений, правила поведения для которого уста-
навливаются определенной группой правовых норм.

Под методом правового регулирования понимается совокуп-

ность юридических приемов и средств, которыми осуществляется 
правовое регулирование общественных отношений. Современное 
право знает два основных метода правового регулирования: диспо-
зитивный и императивный.

Диспозитивный метод правового регулирования предпола-

гает равенство сторон правоотношения. Этот метод применяется, 
в частности, в гражданском праве.

Императивный метод предполагает диспропорцию прав сторон 

правоотношений с наделением одной из сторон (государства) 
властными полномочиями в отношении другой стороны. Импера-
тивный метод используется в таких отраслях права, как уголовное 
и административное.

Единство предмета и метода правового регулирования по-

зволяет выделить основные, самые крупные самостоятельные от-
расли права. Однако только этих двух критериев недостаточно 
для выделения всех отраслей права, так как при таком подходе 
возможно выделение не более четырех отраслей права (2 × 2). Од-
нако практика показывает, что отраслей права значительно больше. 
Третьим, дополнительным критерием для выделения самостоя-
тельной отрасли права является наличие крупного кодификацион-
ного нормативного правового акта, являющегося базовым источ-
ником соответствующей отрасли права. Так, в России, например, 
административное право базируется на Кодексе Российской Фе-
дерации об административных правонарушениях (КоАП РФ), 
уголовное право — на Уголовном кодексе Российской Федерации 

(УК РФ), а уголовное процессуальное — на Уголовно-процессу-
альном кодексе Российской Федерации (УПК РФ)1.

Отрасли права подразделяются на материальные (гражданское, 

уголовное, трудовое право и др.) и процессуальные (уголовно-про-
цессуальное, гражданско-процессуальное, арбитражно-процессу-
альное право и др.).

Отрасли материального права закрепляют такие юридические 

нормы, которые регулируют непосредственно права и обязанности 
участников общественных отношений. Отрасли же процессуаль-
ного права закрепляют правила поведения участников такого пра-
воотношения, которое возникает по поводу реализации предпи-
саний материального права. Материальное и процессуальное право 
соотносятся между собой как содержание и форма. Суть различия 
между процессуальными и материальными отраслями права заклю-
чается в следующем. Нормы материального права закрепляют права 
участников общественного отношения на то, что им необходимо 
для нормальной жизнедеятельности. Например, право на жизнь, 
на частную собственность, на свободу совести закреплены именно 
нормами материального права. Нормы процессуального права яв-
ляются по сути описанием процедуры, которую необходимо про-
делать для того, чтобы обеспечить соблюдение закрепленного ма-
териального права. Например, ч. 1 ст. 20 Конституции РФ гласит, 
что каждый имеет право на жизнь. Это норма материального права. 
Отрасль — конституционное право. Она закрепляет одну из ос-
новных ценностей каждого человека — право на свою жизнь. Это 
право необходимо человеку для нормальной жизнедеятельности. 
Однако, будучи закрепленным в основном законе государства, это 
право нередко нарушается некоторыми незаконопослушными чле-
нами общества. Для того чтобы получить государственную защиту 
от преступного посягательства на свою жизнь, каждый имеет право 
на применение компетентными (следственными и судебными) государственными 
органами положения ст. 105 УК РФ, которая предусматривает 
уголовную ответственность за убийство. Это норма 
материального права. Отрасль — уголовное право.

1 
С действующими редакциями всех упомянутых в данном учебном пособии 
нормативных правовых актов, с внесенными в эти акты изменениями и дополнениями, 
а также источниками их опубликования можно ознакомиться 
на Официальном интернет-портале правовой информации (http://www.
pravo.gov.ru, http://publication.pravo.gov.ru/) или в справочных правовых 
системах «КонсультантПлюс», «Гарант», «Кодекс» и др. По умолчанию 
в учебном пособии используются действующие на момент его написания 
редакции нормативных правовых актов, если не указано иное.

Предположим, что на некоего гражданина совершено покушение 

с целью неправомерного лишения его жизни. Преступник известен, 
гражданин остался жив. Преступник должен быть привлечен к уголовной 
ответственности, т.е. понести наказание, в результате чего 
будет восстановлена справедливость. Но для того, чтобы привлечь 
преступника к уголовной ответственности, необходимо соблюсти 
определенную процедуру, закрепленную в УПК РФ. В частности, 
необходимо возбудить уголовное дело (ст. 146 УПК РФ), задержать 
преступника (ст. 91, 92 УПК РФ), применить в отношении 
него меру пресечения (ст. 97, 98 УПК РФ), собрать доказательства 
(ст. 73 УПК РФ), предъявить обвинение (ст. 171, 172 УПК РФ), 
признать лицо потерпевшим (ст. 42 УПК РФ), составить обвинительное 
заключение (ст. 215, 220 УПК РФ), направить уголовное 
дело по подсудности (ст. 222 УПК РФ), назначить судебное слушание (
ст. 227 УПК РФ), исследовать в судебном заседании материалы 
дела (ст. 274 УПК РФ), вынести приговор (ст. 296 и др. 
УПК РФ). Всё это нормы процессуального права. Отрасль права — 
уголовно-процессуальное. В данном примере использование конституционного 
права человека на жизнь (содержание), конкретизированное 
в уголовном праве, обеспечено путем прохождения 
уголовно-правовой процедуры (форма).

Подотрасль права — крупная, относительно самостоятельная 

часть отрасли права. Например, в гражданском праве выделяют 
такую подотрасль, как жилищное право.

Институтом права называется обособленная группа правовых 

норм, регулирующих общественные отношения определенного 
вида. Институт представляет собой более мелкое, по сравнению 
с отраслью права, образование. Примерами правовых институтов 
являются институт юридического лица в гражданском праве, ин-
ститут уголовной ответственности в уголовном праве.

Субинститут права — крупная, относительно самостоятельная 

часть института права. Например, институт уголовной ответствен-
ности в уголовном праве подразделяется на субинституты уго-
ловной ответственности совершеннолетних и несовершеннолетних.

Норма права является первичным элементом системы права, об-

разующим все остальные, более крупные системные правовые обра-
зования: институты, отрасли и пр.

В качестве элемента системы права В.Н. Протасов выделяет 

и элементы норм права1.

1 
См.: Протасов В.Н. Теория права и государства: пособие для сдачи экза-
мена. М., 2004. С. 98.

Право отдельного государства делится на публичное, направ-

ленное на обеспечение общественных и государственных инте-
ресов, и частное, используемое населением в личных интересах.

Муниципальное право есть совокупность правовых норм, по-

священных регулированию общественных отношений в сфере 
местного самоуправления.

Муниципальное право, подобно всем иным правовым отраслям, 

имеет свои специфические предмет и метод регулирования.

Предметом муниципального права выступают общественные 

отношения, возникающие в ходе организации и функционирования 
местного самоуправления.

При этом под местным самоуправлением следует понимать спе-

цифическую разновидность публичной власти на территории госу-
дарства.

Методом правового регулирования муниципального права 

как отрасли принято называть совокупность правовых приемов, 
способов и средств, с помощью которых субъекты муниципаль-
ного нормотворчества оказывают управленческое воздействие 
на предмет муниципального права.

Отрасль муниципального права характеризуется смешанным 

императивно-диспозитивным методом правового регулирования, 
предполагающим как систему запретов, обязываний и наказаний, 
так и возможность самостоятельного выбора вариантов поведения 
со стороны управляемых субъектов муниципально-правового воз-
действия.

1.2. МУНИЦИПАЛЬНЫЕ ПРАВООТНОШЕНИЯ

Все члены человеческого общества в процессе нормальной жиз-

недеятельности вступают между собой в отношения. Эти отношения 
могут быть продиктованы различными потребностями и преследо-
вать различные цели. Вся совокупность взаимоотношений между 
людьми многообразна и в качестве основных крупных групп вклю-
чает отношения религиозные, моральные, семейные, личные иму-
щественные и неимущественные, экономические, политические, 
общественные, трудовые, педагогические и т.д. Некоторые из этих 
взаимоотношений должны реализовываться по определенным пра-
вилам, которые устанавливаются в правовых нормах. Эти отно-
шения относятся к категории правовых, т.е. являются правоотно-
шениями. Любое общественное отношение считается правоотноше-
нием, если характеризуется следующими признаками.