Государственное и муниципальное управление

ГОСУДАРСТВЕННОЕ 
И МУНИЦИПАЛЬНОЕ 

УПРАВЛЕНИЕ

Р.Т. МУХАЕВ
Р.А. АБРАМОВ

Рекомендовано Межрегиональным учебно-методическим советом 

профессионального образования в качестве учебника для студентов 

высших учебных заведений, обучающихся по направлениям подготовки 

38.03.04 «Государственное и муниципальное управление», 41.03.04 «Политология», 

38.03.02 «Менеджмент» (квалификация (степень) «бакалавр») 

(протокол № 3 от 17.03.2021)

Москва
ИНФРА-М

202УЧЕБНИК

УДК 351/354(075.8)
ББК 67.401я73
 
М92

Мухаев Р.Т.

М92  
Государственное и муниципальное управление : учебник / Р.Т. Му-

хаев, Р.А. Абрамов. — Москва : ИНФРА-М, 2023. — 468 с. — (Высшее 
образование: Бакалавриат). — DOI 10.12737/1222458.

ISBN 978-5-16-016727-5 (print)
ISBN 978-5-16-109311-5 (online)
Настоящий учебник раскрывает все аспекты теоретического и приклад-

ного анализа актуальных проблем современного государственного и муни-
ципального управления, который опирается на обобщение мирового и оте-
чественного опыта функционирования систем публичного управления. 
В рамках коммуникативной парадигмы публичного управления рассмот-
рены система, механизм, практики, аппарат публичного управления зару-
бежных стран, стили принятия государственных решений и технологии 
их реализации в разных моделях государственного управления. Новеллой 
учебника является компаративный анализ угроз, вызовов и ответов, опре-
деляющих современные трансформации административной сферы и тех-
нологии управления изменениями в области публичного администрирова-
ния, а также маркеры квантификации эффективности систем публичного 
управления в информационном обществе.

Соответствует требованиям федеральных государственных образова-

тельных стандартов высшего образования последнего поколения.

Для бакалавров высших учебных заведений, обучающихся по направ-

лениям подготовки 38.03.04 «Государственное и муниципальное управле-
ние», 41.03.04 «Политология», 38.03.02 «Менеджмент».

УДК 351/354(075.8)

ББК 67.401я73

Р е ц е н з е н т ы:

Сульдина Г.А., доктор экономических наук, профессор, заведующий кафед-

рой государственного управления и кадровой политики Московского город-
ского университета управления Правительства Москвы имени Ю.М. Лужкова;

Гришина И.В., доктор экономических наук, старший научный сотрудник 

Всероссийской академии внешней торговли Министерства экономического 
развития Российской Федерации;

Бухвальд Е.М., доктор экономических наук, профессор, главный научный 

сотрудник — заведующий Центром федеративных отношений и регионального 
развития Института экономики Российской академии наук

ISBN 978-5-16-016727-5 (print)
ISBN 978-5-16-109311-5 (online)
© Мухаев Р.Т., Абрамов Р.А., 2021

Данная книга доступна в цветном  исполнении 
в электронно-библиотечной системе Znanium

Приветственное слово

Уважаемые читатели!

Мы живем с Вами в непростое время, отличительной мировой 
чертой которого является нарастание неопределенности, неупо-
рядоченности, стихийности, где достижения информационно-тех-
нологической революции соседствуют с культурной отсталостью, 
богатство и роскошь немногих уживается с галопирующей нищетой 
и голодом миллионов. Эти социальные аномалии являются про-
явлениями кризиса современной цивилизации, неэффективности 
систем государственного управления, их неспособности адекватно 
ответить на принципиально новые угрозы и вызовы. Этим объяс-
няется повышенный академический интерес в различных странах 
к созданию эффективных моделей современного государственного 
управления, начавших эти поиски с административных реформ 
70–80-х гг. XX в. Как показала практика, значение эффективной 
системы государственного управления многократно возросло 
в условиях пандемии COVID-19.
Амбициозные задачи поставлены в Указе Президента 
России В.В. Путина «О национальных целях и стратегических за-
дачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» 
от 7 мая 2018 года. Национальные проекты направлены на обес-
печение прорывного научно-технологического и социально-эконо-
мического развития России, повышения уровня жизни, создания 
условий и возможностей для самореализации и раскрытия таланта 
каждого человека. Эти судьбоносные задачи для России невоз-
можно решить без современной и эффективной системы государ-
ственного управления, без современного управленца, вооруженного 
всей суммой передовых знаний в сфере публичного управления, 
овладевшего передовыми информационными технологиями, об-
ладающего навыками эффективной коммуникации с гражданами 
и обществом.
Настоящий учебник содержит ответы на многие актуальные 
проблемы государственного управления в России и за рубежом, 
сформировавшиеся в постиндустриальном обществе на рубеже 
XX–XXI вв. Теоретическая и прикладная потребность в модер-
низации системы государственного управления России вызвана 
его заметным отставанием от запросов времени, отягощенного 
режимом западных санкций и несбывшихся ожиданий от адми-

нистративной реформы начала XXI в. По всем признакам насто-
ящий учебник — учебник нового поколения, который базируется 
на новейших концептуальных парадигмах управления публичной 
сферой, ориентированных на глубокий анализ трансформационных 
процессов современного мира, основанных на сочетании глубокой 
теоретической подготовки публичного менеджера с широким из-
учением практического опыта публичного администрирования 
различных стран.
Успехов Вам, будущие управленцы, в освоении сложной и акту-
альной науки публичного управления!

Диденко Алексей Николаевич,
Председатель комитета по федеративному устройству 
и вопросам местного самоуправления Государственной Думы 
Федерального Собрания Российской Федерации

Введение

Повышенный академический интерес к созданию модели госу-
дарственного управления, способной быть эффективной в условиях 
неопределенности и нарастающего разнообразия запросов и ожиданий, 
имеет вполне практическое объяснение. Современные модели 
государственного управления испытывают системный кризис, 
вызванный их неспособностью выступать навигатором в бушующем 
море глобальных угроз и локальных вызовов. Коронавирус 
COVID-19, как смерч, пронесшийся по всему миру и унесший 
сотни тысяч жизней; современный миграционный кризис, накрывший 
всю Европу и США и ввергший их в состояние хаоса; 
стремительный разрыв в уровне жизни разных групп населения 
развитых стран, приведший к социальным потрясениям; массовая 
безработица, вызванная перемещением производства в страны 
с низкими издержками производства; нарастающее разнообразие 
потребностей человека информационного общества, стремящегося 
к самовыражению, и, как следствие, кризис идентичности; распространение 
радикальных идеологий и террористических практик — 
все это проявления неспособности современных систем государственного 
управления эффективно ответить на принципиально 
новые условия функционирования современных обществ. В этом 
смысле Россия не является исключением. Напротив, потребность 
в трансформации всей системы государственного и муниципального 
управления вызвана крайне низким качеством публичного 
управления, его отставанием от запросов времени1, отягощенного 
режимом западных санкций и неудачами административной реформы 
2004–2014 гг., ставших барьерами на пути реализации 
«стратегии прорыва» В.В. Путина и вывода страны на новую орбиту 
социально-экономического и политического развития.
Очевидно и другое. Для того, чтобы ликвидировать отставание 
от развитых стран, быть успешными в глобальной конкуренции 
с ними, достичь целей, заявленных в концепции «устойчивого развития» 
ООН на 2016–2030 гг., недостаточны лишь институциональные 
изменения в механизме государственного управления2. 
Необходимо принципиально поменять систему подготовки госу-

1 
См.: Послание Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию РФ 
от 15 января 2020 г.
2 
См: ООН и устойчивое развитие. URL: https://www.un.org/ru/sections/
general/un-and-sustainability/ (дата обращения: 25.01.2021).

дарственных служащих, способных принимать эффективные управ-
ленческие решения в условиях быстроменяющейся реальности. 
Инновации в системе подготовки управленцев нового поколения 
должны быть направлены на формирование у них способностей 
творчески мыслить, анализировать экономические, политические 
и социальные процессы, систематизировать практический опыт 
публичного администрирования развитых стран, делать выводы от-
носительно стратегии и тактики публичных действий. Подготовка 
таких специалистов требует учебников нового поколения, которые 
опираются на современные концептуальные парадигмы управ-
ления публичной сферой, ориентированные на глубокий анализ 
трансформационных процессов современного мира, сочетающих 
глубокую теоретическую подготовку с широким изучением прак-
тического опыта публичного администрирования различных стран.
Учебник «Государственное и муниципальное управление» отли-
чается от существующих аналогов рядом особенностей.
Во-первых, учебник методологически революционен, поскольку 
рассматривает государственное управление как процесс комму-
никации власти и групп интересов по поводу распределения об-
щественного блага путем принятия управленческих решений. Он 
содержит наиболее полный набор современных концептуальных 
интерпретаций качественных изменений, которым подверглась со-
временная система государственного управления.
Во-вторых, учебник носит междисциплинарный характер 
и охватывает широкий круг актуальных проблем политического, 
экономического, социального, правового и психологического раз-
вития, выступающих в качестве объектов воздействия системы го-
сударственного управления современных государств.
В-третьих, учебник содержит анализ практик трансформаций 
природы, моделей и технологий государственного и муниципаль-
ного управления современных стран в различные периоды, в том 
числе в эпоху глобальной демократизации, радикальных сдвигов 
в экономике, политике, социальной сфере, системе мышления 
и картине мира человека информационного общества.
В-четвертых, учебник чрезвычайно современен. Актуальные 
теоретические и прикладные проблемы государственного и муни-
ципального управления рассматриваются в контексте современной 
цифровой среды, которая заметно трансформирует модели комму-
никации власти и общества, систему институтов, механизм принятия 
управленческих решений и технологии их реализации.
В-пятых, учебник адресован будущим управленцам, которые 
должны понимать, что государственное и муниципальное управ-

ление имеет два лица, являясь в качестве науки и в качестве искусства. 
Как наука государственное управление представляет собой совокупность 
знаний о концепциях и закономерностях организации 
и функционирования управляющей системы, современных технологиях 
управляющего воздействия государства на социальные 
процессы. Глубокое усвоение современных теорий и технологий государственного 
управления во многом определяют уровень компетенций 
и функционал современного государственного служащего. 
Как искусство государственное управление подразумевает способности, 
навыки, умения государственного служащего творчески 
и нестандартно принимать управленческие решения в ситуации неопределенности 
и дефицита времени, помня о своем высоком призвании — 
служить Родине и простым людям.
Содержание учебника «Государственное и муниципальное 
управление» направлено на успешное формирование следующих 
компетенций, предусмотренных Федеральным государственным 
образовательным стандартом высшего образования:
знать
 
• содержание и назначение публичного управления в жизни общества, 
уметь моделировать административные процессы и процедуры 
в органах государственной власти Российской Федерации, 
органах государственной власти субъектов Российской 
Федерации, органах местного самоуправления, адаптировать основные 
математические модели к практическим задачам (ПК-7);
уметь
 
• оценивать экономические, социальные, политические условия 
и последствия реализации государственных (муниципальных) 
программ (ПК-12);
 
• определять приоритеты профессиональной деятельности, разрабатывать 
и эффективно исполнять управленческие решения, 
в том числе в условиях неопределенности и рисков, применять 
адекватные инструменты и технологии регулирующего воздействия 
при их реализации (ОПК-1);
 
• применять основные экономические методы для управления 
государственным и муниципальным имуществом, принятия 
управленческих решений по бюджетированию и структуре государственных (
муниципальных) активов (ПК-3);
 
• осуществлять деловое общение и публичные выступления, 
вести переговоры, совещания, осуществлять деловую переписку 
и поддерживать электронные коммуникации (ОПК-4);
владеть
 
• способностью разрабатывать социально-экономические проекты 
(программы развития);

 
• навыками составления бюджетной и финансовой отчетности, 
распределения ресурсов с учетом последствий влияния различных 
методов и способов на результаты деятельности организации (
ОПК-5);
 
• навыками количественного и качественного анализа при оценке 
состояния экономической, социальной, политической среды, 
деятельности органов государственной власти Российской Федерации, 
органов государственной власти субъектов Российской 
Федерации (ПК-6).

Раздел I.

ВВЕДЕНИЕ В ТЕОРИЮ 
И ИСТОРИЮ ГОСУДАРСТВЕННОГО 
И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ

При всей кажущейся очевидности ответить на вопрос: «Что 
такое управление?» оказывается не так просто. В обыденном понимании 
термин «управление» вызывает неоднозначные ассоциации. 
В зависимости от оценочных значений — негативных или позитивных — 
ему приписываются разные смыслы. Обычно управление 
ассоциируется с порядком, в противоположность хаосу, дезоргани-
зации, деструкции. Однако состояние упорядоченности может до-
стигаться разными методами: принуждением, насилием, понужде-
нием, господством, подчинением, стимулированием, побуждением, 
воздействием, организацией, регулированием, влиянием и т.д.
В современной науке интерпретация понятия «управление» 
также неоднозначна, поскольку, в зависимости от среды приме-
нения (живая природа, техника, общество), в его понимание вкла-
дываются разные смыслы. Многие авторы и научные школы акцен-
тируют внимание на различных сторонах этого сложного явления: 
на структуре институтов управления, технологиях управляющего 
воздействия, типах и принципах коммуникации управляющего 
и управляемого, системе мотиваций и т.д. Подобное многоголосье 
в понимании феномена управления естественно, поскольку содер-
жание и арсенал средств управляющего воздействия — не только 
разные от страны к стране, но и менялись от эпохи к эпохе. Оче-
видно, что механизм государственного управления средневекового 
сословного общества существенно отличается от его аналога в ин-
формационном, демократическом обществе. Вероятно, и практики 
управляющего воздействия не остаются неизменными, их эффек-
тивность зависит от способности управляющей системы адекватно 
распознавать новые запросы общества и оперативно их удовле-
творять. А это невозможно без развития теории публичного управ-
ления, включающей и государственное, и муниципальное управ-
ление.

Глава 1. 
ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ 
И ЕГО РОЛЬ В ОБЩЕСТВЕ

Как ни парадоксально, но многообразие форм управляющего 
воздействия современного государства на различные сферы жизни 
динамично меняющегося информационного общества не сделало 
его более безопасным и процветающим. Более того, очевидным ста-
новится противоречие между ожиданиями найти идеальную комби-
нацию управленческих структур (governing structures) и ее способ-
ностью быть эффективной в условиях нарастающего социального 
разнообразия. Административные реформы на Западе, начавшиеся 
в 80-е гг. XX в. с целью перехода от затратной и неповоротливой 
бюрократической модели управления к экономичной и чутко реаги-
рующей на запросы граждан менеджеральной (рыночной), не дали 
однозначного ответа на вопрос о том, какая из них более эффективная. 
Позже к бюрократии и рынку, как моделям управления, 
добавилась еще одна форма управленческих структур — сетевое 
управление. Однако ни бюрократия, ни рынок, ни сеть как инструменты 
перераспределения ресурсов, осуществления регуляции, 
контроля и координации общественных запросов не являются 
ни «хорошими», ни «плохими». Их выбор не может зависеть исключительно 
от идеологии правительства, он должен определяться 
теми реалиями, при которых каждая модель будет эффективной.
Включение в систему современного государственного управления 
новых механизмов регуляции и контроля существенно трансформировало 
привычные интерпретации термина «government» 
(правительство), которым прежде обозначалось государственное 
управление в западной науке. Термин «government» многозначен, 
под ним понимается: 1) деятельность или процесс управления; 
2) форма структурированного права; 3) люди, наделенные обязанностью 
управлять (правители, служащие); 4) способ, метод или 
система, с помощью которой управляется конкретное общество1. 
Для отражения изменений, произошедших в механизме и практиках 
государственного управления в западных странах после административных 
реформ 80-х гг. XX в. и начала XXI в., стал использовать 
термин «governance» (руководство). Понятие «governance» 

1 
См.: Finer S.E. Comparative Government. London: Allen Lane: The Penguin 
Press, 1970.