Контрольно-надзорная деятельность таможенных органов в условиях цифровизации и интеграции экономики

КОНТРОЛЬНО-НАДЗОРНАЯ 

ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ТАМОЖЕННЫХ 

ОРГАНОВ В УСЛОВИЯХ 

ЦИФРОВИЗАЦИИ 

И ИНТЕГРАЦИИ ЭКОНОМИКИ

С.А. АГАМАГОМЕДОВА

Москва 
ИНФРА-М 

2023

МОНОГРАФИЯ

УДК 339.543+34(075.4)
ББК 65.428:67
 
А23

Агамагомедова С.А.

А23  
Контрольно-надзорная деятельность таможенных органов в усло-

виях цифровизации и интеграции экономики : монография / С.А. Ага-
магомедова. — Москва : ИНФРА-М, 2023. — 178 с. — DOI 10.12737/ 
1907066.

ISBN 978-5-16-018043-4 (print)
ISBN 978-5-16-111057-7 (online)
Монография посвящена вопросам реализации контрольно-надзорных 

функций таможенных органов Российской Федерации в условиях циф-
ровой и интеграционной повесток. Исследуются теоретические основы 
построения контрольно-надзорной деятельности таможенных органов, 
предлагается авторская методология ее доктринального позициониро-
вания, обосновывается соотношение различных видов государственного 
контроля и надзора в деятельности таможенных органов. Представляет ин-
терес рассмотрение контрольно-надзорной деятельности таможенных ор-
ганов в контексте внедрения в нее цифровых механизмов, использования 
искусственного интеллекта, а также развития интеграционных процессов 
на территории Евразийского экономического союза.

Для преподавателей, научных сотрудников, аспирантов и практических 

работников, интересующихся вопросами деятельности таможенных орга-
нов.

УДК 339.543+34(075.4)

ББК 65.428:67

Р е ц е н з е н т ы:

Бакаева О.Ю., доктор юридических наук, профессор, профессор 

Саратовской государственной юридической академии;

Гречкина О.В., доктор юридических наук, профессор, профессор 

Российской академии народного хозяйства и государственной служ-
бы при Президенте Российской Федерации

ISBN 978-5-16-018043-4 (print)
ISBN 978-5-16-111057-7 (online)
© Агамагомедова С.А., 2022

Введение

В условиях современных угроз и вызовов, новых возможностей 

стремительно меняющегося мира трансформации подвергаются 
практически все социальные процессы и институты. Не является 
исключением система публичного управления в современном об-
ществе, включая ее базовые функции — функции государственного 
контроля и надзора.

Контрольно-надзорная деятельность современных органов власти 

многолика и разнообразна, касается всех областей социального взаи-
модействия, основывается на передовых технологиях современной 
науки управления. При этом государственный контроль и надзор 
в области экономических отношений, их эффективность приобретает 
особое значение в условиях цифровизации экономики и процессов 
межгосударственной интеграции. Учет последних необходим в целях 
достижения базовых целей контрольно-надзорного воздействия 
на экономические отношения как в рамках отдельного государства, 
так и в рамках формируемых интеграционных образований — оп-
тимизации подконтрольной сферы в заданном публичной властью 
направлении, обеспечения и защиты прав и законных интересов 
всех участников экономического взаимодействия, прежде всего 
невластных субъектов, соблюдения оптимального баланса частных 
и публичных интересов в регуляции экономических отношений.

Особое место в контрольно-надзорной деятельности органов го-

сударственного управления занимает контрольно-надзорный функ-
ционал таможенных органов. Специфика контрольно-надзорного 
воздействия в данной сфере обусловлена сочетанием в ней аспектов 
экономического (фискального) свой ства и аспектов обеспечения 
безопасности на всех уровнях (безопасность личности, общества, 
государства, интеграционная и глобальная безопасность).

Многообразие выполняемых таможенными органами контрольно-

надзорных функций, осуществление таможенного и множества иных 
видов государственного контроля и надзора требуют доктринального 
и нормативно-правового обеспечения. Данная монография пред-
ставляет собой попытку провести анализ контрольно-надзорной 
деятельности таможенных органов РФ в условиях цифровизации 
и интеграции экономики на основе сформированной в условиях 
Евразийского экономического союза нормативно-правовой базы 
и положений ученых, внесших свой вклад в исследование вопросов 
контрольно-надзорной деятельности таможенных органов.

Автор, много лет посвятивший исследованиям в области та-

моженного контроля, государственных услуг, административной 
юрисдикции, иных направлений деятельности таможенных органов, 

надеется, что монография будет интересна ученым, студентам, ас-
пирантам, практическим работникам, и будет признателен за ре-
комендации, критические замечания и пожелания по содержанию 
монографии.

Нормативные правовые источники в монографии использованы 

по состоянию на 20 июля 2022 г.

Глава 1.  

ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ 

И МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ 

КОНТРОЛЬНО-НАДЗОРНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ 

ТАМОЖЕННЫХ ОРГАНОВ РОССИЙСКОЙ 

ФЕДЕРАЦИИ

1.1. КОНТРОЛЬНО-НАДЗОРНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ТАМОЖЕННЫХ 
ОРГАНОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ 

ПОСТРОЕНИЯ

Любой социальный институт в современном мире подвержен 

изменениям и трансформациям, генерируемым как внутренним 
потенциалом института, так и внешними условиями, средой, в ко-
торых данный институт функционирует. Изменчивость институтов 
в данном контексте свидетельствует об определенной живучести 
института, способности его адаптироваться к новым условиям функ-
ционирования в изменяющейся внешней среде, выживать и разви-
ваться с учетом вызовов и угроз современного мира.

Контрольно-надзорная деятельность таможенных органов рас-

сматривается нами в качестве административно-правового ин-
ститута, имеющего свой ства сложной социальной системы. С учетом 
того, что внешняя среда играет существенную роль в функциониро-
вании и развитии социальной системы, в познании и на практике 
следует учитывать зависимость свой ств системы как от внутренних 
факторов — состава, структуры и функций системы, так и от про-
цессов, происходящих в окружающих ее условиях. Внешняя среда, 
окружающие условия — это необходимый фон, на котором и при 
опосредованном участии которого развертывается функциониро-
вание системы1.

С учетом этого необходимость теоретического обоснования 

контрольно-надзорной деятельности таможенных органов Рос-
сийской Федерации в современных условиях обусловлена следу-
ющими факторами.

1. Существенная трансформация правового регулирования тамо-

женного контроля, а также иных видов государственного контроля 

1 
Афанасьев В.Г. Общество: системность, познание и управление. М.: Полит -
издат, 1981. С. 33.

и надзора, полномочиями по проведению которых наделены тамо-
женные органы. Данная трансформация связана как с интеграцион-
ными процессами на постсоветском пространстве, участницей ко-
торых стала Россия, так и с иными факторами (реформа контрольно-
надзорной деятельности в стране, цифровизация государственного 
управления в целом и др.).

2. Отсутствие в действующем законодательстве и доктринальной 

науке унифицированных подходов к позиционированию и разгра-
ничению контрольной и надзорной составляющих в контрольно-
надзорной деятельности органов исполнительной власти в целом 
и применительно к таможенным органам в частности.

3. Новые угрозы и вызовы современной действительности, зако-

номерно накладывающие отпечаток на цели и формы контрольно-
надзорной деятельности таможенных органов, их административно-
процедурное обеспечение.

4. Поиск, генерация и развитие новых контрольно-надзорных 

инструментов в деятельности таможенных органов, связанных с ав-
томатизацией и цифровизацией контроля и надзора в таможенной 
сфере, внедрением цифровых сервисов и иных механизмов кон -
трольно-надзорного взаимодействия таможенных органов с граж-
данами и организациями.

Все перечисленное выше выступает закономерным основанием 

формирования и развития новых теоретико-методологических 
подходов к доктринальному обоснованию контрольно-надзорной 
деятельности таможенных органов, ее структурной и функцио-
нальной феноменологии, характеристике специфики ее правового 
регулирования в современных условиях, тенденций и проблем раз-
вития контрольно-надзорной деятельности таможенных органов 
в условиях межгосударственных интеграционных процессов и циф-
ровизации экономики.

Можно использовать две модели теоретического построения 

контрольно-надзорной деятельности таможенных органов как 
сложной социальной системы.

Первая основана на простом сложении всех составляющих конт-

рольного и надзорного характера, в целом образующих институт 
контрольно-надзорной деятельности таможенных органов (кон -
трольно-надзорная деятельность как сумма (объединение) контроля 
и надзора, полномочиями по проведению которых наделены тамо-
женные органы в определенный хронологический период). Это наи-
более простой и достаточно формальный (или даже технологиче-
ский) подход.

Вторая модель базируется на выделении категории «сфера» в тео-

ретическом обосновании контрольно-надзорной деятельности тамо-
женных органов, служащей отправной точкой для построения и при 

необходимости последующей коррекции системы управленческих 
связей между таможенными органами и гражданами, организациями, 
иными невластными субъектами таможенных правоотношений. 
Выделенную категорию можно назвать «таможенная сфера» или 
«сфера таможенного дела». В действующем законодательстве ис-
пользуются оба варианта, а также иные их разновидности1. В данной 
монографии оба этих варианта будут использоваться нами в качестве 
равно значных.

Нами будет использована вторая модель теоретического по-

строения контрольно-надзорной деятельности таможенных органов 
в современный период. В связи с этим следует определить содер-
жание сферы таможенного дела.

К сожалению, обзор действующего таможенного законода-

тельства, а также нормативно-правового регулирования контрольно-
надзорной деятельности таможенных органов в исторической рет-
роспективе свидетельствует об отсутствии единой позиции законо-
дателя применительно к категории таможенного дела. Подобный 
плюрализм закономерно выражается и в научных позициях, где 
также нет унифицированных подходов к трактовке термина «тамо-
женное дело».

Согласно позиции А.Ф. Ноздрачева, обоснованной им в конце 

90-х гг. прошлого века, «таможенное дело» — это сложное ком-

1 
Так, Таможенный кодекс ЕАЭС содержит категорию «сфера таможенного 
дела» (положения раздела VIII и др.) (Официальный сайт Евразийского 
экономического союза. URL: http://www.eaeunion.org/ (дата обращения: 
12.04.2017); Федеральный закон от 03.08.2018 № 289-ФЗ «О таможенном 
регулировании в Российской Федерации и о внесении изменений в от-
дельные законодательные акты Российской Федерации» использует, 
помимо этой категории, термин «сфера таможенного регулирования» 
(положения ст. 9 и др.) (Собрание законодательства Российской Феде-
рации. 2018. № 32 (ч. I). Ст. 5082); постановление Правительства РФ 
от 16.07.2020 № 1060 «Об определении органа, уполномоченного осуще-
ствлять подтверждение электронных документов, указанных в пункте 1 
решения Евразийского межправительственного совета от 30 апреля 2019 г. 
№ 3, в таможенной сфере» включает категорию «таможенная сфера» (Со-
брание законодательства Российской Федерации. 2020. № 30. Ст. 4922); 
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях 
(КоАП РФ) от 30.12.2001 № 195-ФЗ использует категории «сфера тамо-
женного дела» и «область таможенного дела» (положения 16 главы) (Со-
брание законодательства Российской Федерации. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 1); 
в Положении о Федеральной таможенной службе применяются категории 
«сфера таможенного дела», «установленная сфера деятельности», «сфера 
ведения Федеральной таможенной службы», «сфера таможенного регули-
рования» (Собрание законодательства Российской Федерации. 2021. № 18. 
Ст. 3146) и др.

плексное понятие, непосредственно связанное с внешней и внут-
ренней политикой российского государства1. На сложность, много-
плановость и комплексный характер таможенного дела обращают 
внимание и другие ученые2.

Таможенный кодекс Союза ССР 1928 г. (далее — ТК СССР 

1928 г.) не дает определения таможенному делу, но активно исполь-
зует данную категорию совместно с такими терминами, как «тамо-
женное управление», «таможенно-тарифное дело». Так, согласно ст. 1 
документа управление таможенным делом на всей территории Союза 
ССР принадлежало Народному комиссариату внешней и внут-
ренней торговли Союза ССР, осуществлявшему эту задачу через 
входившее в его состав Главное таможенное управление. На осно-
вании положений п. в ст. 5 ТК СССР 1928 г. к ведению Наркомата 
внешней и внутренней торговли СССР по Главному таможенному 
управлению относилось в том числе и участие в разработке проектов 
международных договоров и конвенций в части, касающейся тамо-
женно-тарифного дела3.

Кроме того, законодатель того периода обращает внимание на под-

законную регуляцию данной сферы отношений, включая в полно-
мочия центральных таможенных органов издание в подлежащих 
случаях по соглашению с Наркоматом финансов СССР и другими 
заинтересованными ведомствами «всякого рода правил, инструкций 
и прочих распоряжений по таможенному делу» (п. д ст. 5)4.

А.Ф. Ноздрачев справедливо отмечает своего рода расширение 

содержания таможенного дела, устанавливаемого законодателем 
того периода. По таможенному Уставу СССР 1924 г. (ст. 2) су-
щество таможенного дела исчерпывалось «борьбой с контрабандой 
на территории страны»5. При этом согласно ст. 2 ТК СССР 1928 г. 
таможенные учреждения осуществляли фактический контроль за вы-
полнением постановлений о государственной монополии внешней 
торговли, взимали таможенные сборы и совершали все другие та-
моженные операции. Все эти компетенции в совокупности и обра-
зовывали содержание таможенного дела в понимании законодателя 
того периода.

1 
Ноздрачев А.Ф. Понятия в таможенном праве // Право и экономика. 1998. 
№ 10.

2 
Косаренко Н.Н. Таможенное право: курс лекций. М.: Волтерс Клувер, 2010. 
С. 10.

3 
Таможенный кодекс Союза ССР (утв. Постановлением ЦИК СССР, СНК 
СССР 19.12.1928) // Собрание законов СССР. 1929. № 1. Ст. 2.

4 
Там же.

5 
Ноздрачев А.Ф. Понятия в таможенном праве // Право и экономика. 1998. 
№ 10.

Таможенный кодекс Союза ССР 1964 г. (далее — ТК СССР 

1964 г.) также говорит об «организации таможенного управления» 
и относит управление таможенным делом на территории СССР к ве-
дению Министерства внешней торговли СССР; данное управление 
осуществлялось через входящее в его состав Главное таможенное 
управление (ст. 1).

Законодатель того периода выделяет три основных аспекта 

деятельности таможенных органов СССР, соответственно состав-
ляющих содержание таможенного дела: контроль за соблюдением 
государственной монополии внешней торговли, совершение тамо-
женных операций и борьба с нарушениями таможенных правил 
и контрабандой (ст. 2 ТК СССР 1964 г.)1.

Кроме того, законодатель упоминает в ст. 3 ТК ССР 1964 г. «при-

казы и инструкции по таможенному делу», а также разграничивает 
«законодательство и правила по таможенному делу» (п. а ст. 4 ТК 
СССР 1964 г.)2.

Вторая половина 90-х гг. прошлого века в России характеризу-

ется перестроечными явлениями, нашедшими отражение в политике 
гласности, провозглашении многопартийности, а в экономической 
сфере — либерализации торговли, формировании рыночных меха-
низмов, развитии предпринимательской деятельности граждан, в том 
числе и во внешнеэкономической сфере.

Таможенный кодекс СССР 1991 г. (далее — ТК СССР 1991 г.) за-

кономерно отразил эти процессы и был нацелен на создание условий 
для коренного переустройства федеративных отношений, формиро-
вания рыночной экономики в рамках единого экономического про-
странства Союза ССР и роста внешнеэкономической активности ре-
спублик, национально-территориальных образований, предприятий 
и организаций. Уже в ст. 1 законодатель перечисляет составляющие 
таможенного дела, к которым относит: порядок перемещения через 
таможенную границу СССР товаров и иных предметов, таможенные 
обложение, оформление, контроль и другие средства проведения 
в жизнь таможенной политики. При этом важное значение имеет 
законодательное признание того, что таможенное дело развивается 
в направлении гармонизации и унификации с общепринятыми 
в международной практике нормами и стандартами при активном 

1 
Указ Президиума Верховного Совета СССР от 05.05.1964 «Об утверж-
дении Таможенного кодекса Союза ССР» (вместе с «Таможенным ко-
дексом СССР») // Ведомости Верховного Совета СССР. 1964. № 20.  
Ст. 242.

2 
Там же.

участии СССР в международном сотрудничестве по вопросам та-
моженного дела1.

Таможенный кодекс Российской Федерации 1993 г. (далее — 

ТК РФ 1993 г.) посвящает ст. 1 таможенному делу и включает 
в содержание данного понятия таможенную политику РФ, а также 
порядок и условия перемещения через таможенную границу РФ 
товаров и транспортных средств, взимания таможенных платежей, 
таможенного оформления, таможенный контроль и другие средства 
проведения таможенной политики в жизнь. Тут же законодатель 
относит таможенное дело к федеральному ведению2.

Включение таможенной политики в структуру таможенного дела 

А.Ф. Ноздрачев признает удачным и считает, что определение тамо-
женного дела достаточно полно отражает содержание таможенной 
деятельности и соответствует структуре таможенного законода-
тельства того периода3. Ю.М. Козлов отмечает, что ТК РФ 1993 г. 
определены правовые, экономические и организационные основы 
таможенного дела4.

Ю.Г. Кисловский, характеризуя ТК РФ 1993 г. и Закон РФ 

от 21.05.1993 № 5003-1 «О таможенном тарифе», отмечает, что на та-
моженные органы возлагается обязанность непосредственно осуще-
ствлять таможенное дело. По мнению выдающегося историографа 
таможенного дела в России, это принципиально новые положения, 
ранее не встречавшиеся как в практике Российской империи, так 
и в советский период. Практически таможенные органы превраща-
ются в государственные со всеми вытекающими отсюда обстоятель-
ствами, со статусом правоохранительных органов РФ (ст. 8)5.

Специалисты в данный период выделяют принципы, на которых 

основываются организация и осуществление таможенного дела: 
принципы единой таможенной политики, единой таможенной тер-
ритории, единого таможенного законодательства, единого тарифного 
регулирования и сочетания его с мерами экономической политики6. 
Б.Н. Габричидзе выделяет такие отличительные особенности тамо-

1 
Таможенный кодекс СССР (утв. Верховным Советом СССР 26.03.1991 
№ 2052-1) // Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного 
Совета СССР. 1991. № 17. Ст. 484.

2 
Таможенный кодекс Российской Федерации (утв. Верховным Советом РФ 
18.06.1993 № 5221-1) // Российская газета. 1993. 21 июля.

3 
Ноздрачев А.Ф. Понятия в таможенном праве // Право и экономика. 1998. 
№ 10.

4 
Козлов Ю.М. Административное право: учебник. М.: Юристъ, 2001. С. 300.

5 
Кисловский Ю.Г. История таможни государства Российского. М.: Автор, 
1995. С. 220.

6 
Основы таможенного дела: учебник / под общ. ред. В.Г. Драганова; Рос. 
тамож. акад. ГТК РФ. М.: Экономика, 1998. С. 21.