Сельские территории США: состояние, развитие и государственная политика. Опыт для России


ФЕДЕРАЛЬНОЕ
ГОСУДАРСТВЕННОЕ БЮДЖЕТНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ НАУКИ


ИНСТИТУТ СОЕДИНЕННЫХ ШТАТОВ АМЕРИКИ И КАНАДЫ РОССИЙСКОЙ АКАДЕМИИ НАУК




О. Г. Овчинников



Сельские территории США: состояние, развитие и государственная политика Опыт для России


Монография



2-е издание




Москва

Издательско-торговая корпорация «Дашков и К°»



2023

УДК 631(Амер)
ББК 4(7Сое)
      0-35

Рецензенты:
     А. В. Петриков — академик РАН, д.э.н., профессор, Всероссийский институт аграрных проблем и информатики им. А. А. Никонова — филиал ФГБНУ ФНЦ ВНИИЭСХ;
     А. Ф. Корольков — к.э.н., доцент, Российский государственный аграрный университет - МСХА им. К. А. Тимирязева.

      Овчинников, Олег Григорьевич.
0-35     Сельские территории США: состояние, развитие и государ-
      ственная политика. Опыт для России : монография / О. Г. Овчинников. — 2-е изд. — Москва : Издательско-торговая корпорация «Дашков и К°», 2023. — 472 с.
          ISBN 978-5-394-05243-9.
          Монография представляет первое в российской американистике комплексное исследование проблематики сельского развития в США, прежде всего государственной политики развития сельских территорий. Рассмотрены вопросы классификации и состояния сельских территорий, эволюции и структуры политики сельского развития, роль федеральных, штатных и местных органов власти. Проанализированы основные подходы в организации антикризисных государственных программ на депрессивных сельских территориях. Проведен сравнительный анализ основных принципов в организации мер политики сельского развития в России и США, предложены рекомендации по совершенствованию российской политики сельского развития.
          Монография является научно-практическим пособием и предназначена для широкого круга читателей, занятых или интересующихся проблематикой сельского развития, в том числе руководителей и специалистов государственных органов управления федерального и регионального уровней, а также местных органов власти, научных работников, преподавателей и студентов высших учебных заведений.
Издание монографии утверждено решением ученого совета
Института США и Канады РАН 14 июля 2021 г.


ISBN 978-5-394-05243-9

© Овчинников О. Г., 2021

               Посвящаю эту книгу с любовью и благодарностью моей дорогой маме Овчинниковой Раисе Алексеевне





        Государство обременено многими заботами: это и оборона, и политика, и экономика, и многое другое. Но на самом деле все гораздо проще. Государство существует лишь для того, чтобы обеспечивать и защищать обычное человеческое благополучие. Муж и жена беседуют у камина, друзья играют в карты и пьют, человек читает книгу в своей комнате или работает в своем саду — а государство их защищает. Все законы, парламенты, армии, суды, полиция, экономика имеют смысл только в том случае, если они помогают все это продлить и охранить. Иначе они оборачиваются лишь тратой времени и денег.


Клайв С. Льюис

                СОДЕРЖАНИЕ





СОДЕРЖАНИЕ................................................4
СПИСОК ПРИНЯТЫХ СОКРАЩЕНИЙ................................8
ВВЕДЕНИЕ.................................................10
Глава 1. СЕЛЬСКАЯ МЕСТНОСТЬ: ОПРЕДЕЛЕНИЕ, ХАРАКТЕРИСТИКИ, КЛАССИФИКАЦИЯ............................17
   1.1. Определение понятия «сельская местность».........17
   1.2. Основные характеристики сельских регионов........27
      1.2.1. Демография..................................27
      1.2.2. Занятость и доходы населения................31
   1.3. Типологии сельских округов.......................35
      1.3.1. Эволюция подходов в классификации сельских территорий.........................................36
      1.3.2. Характеристика основных типов сельских округов ...48
   1.4. Необходимость многообразия определений и классификаций сельских округов.................74
Глава 2. ГОСУДАРСТВО И РАЗВИТИЕ СЕЛЬСКИХ ТЕРРИТОРИЙ В США.........................................79
   2.1. Эволюция политики сельского развития.............82
      2.1.1. Характеристика основных этапов..............82
      2.1.2. Характеристика основных законодательных актов.. 101
      2.1.3. Уроки эволюции ПСР.........................118
   2.2. Организационные аспекты политики сельского развития на федеральном уровне................120
      2.2.1. Программы Министерства сельского хозяйства.121
      2.2.2. Программы прочих федеральных ведомств и организаций.....................................172

4

   2.3. Региональные и местные органы власти в ПСР...177
      2.3.1. Структура и краткая характеристика региональных и местных органов власти..........178
      2.3.2. Основные функции местных органов власти.....194
      2.3.3. Особенности функционирования региональных и местных органов власти в сельской местности......202
      2.3.4. Выводы: региональные и местные органы власти в политике сельского развития..................207
   2.4. Координация мер политики сельского развития..214
      2.4.1. Национальное партнерство по развитию сельской местности..........................................216
      2.4.2. Территориальное экономическое развитие сельских регионов..................................230
Глава 3. АНТИКРИЗИСНОЕ РАЗВИТИЕ КАК
НАПРАВЛЕНИЕ ПОЛИТИКИ СЕЛЬСКОГО РАЗВИТИЯ....236
   3.1. Комплекс проблем сельских регионов...........237
      3.1.1. Основные проблемы сельских территорий.......239
      3.1.2. Взаимосвязь и основные пути решения проблем.258
   3.2. Факторы и стратегия антикризисного развития сельских сообществ.................................259
   3.3. Государственные «антикризисные» программы........278
      3.3.1. Определение и содержание антикризисных программ.......................................279
      3.3.2. Федеральные антикризисные программы.....282
      3.3.3. Особенности антикризисных мер правительств штатов............................324
      3.3.4. Антикризисная политика местных органов власти ...332
   3.4. Возможно ли «выздоровление» всех депрессивных сообществ?........................................345

5

Глава 4. СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ ПОЛИТИКИ СЕЛЬСКОГО РАЗВИТИЯ В РОССИИ И США.
ОПЫТ ДЛЯ РОССИИ..........................................351
  4.1. Сравнительный анализ ПСР в России и США..352
      4.1.1. Понятие сельской местности как объектаПСР...352
      4.1.2. Сравнение основных направлений ПСР.354
      4.1.3. Сравнение организации и механизмов программ.358
      4.1.4. Сравнение основных принципов организации ПСР.......................................369
  4.2. Опыт для России..........................377
     4.2.1. Анализ существующих предложений по реформированию ПСР.........................377
     4.2.2. Рекомендации по совершенствованию ПСР в России...................................393
ЗАКЛЮЧЕНИЕ......................................400
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ...............................410
ПЕРЕЧЕНЬ ТАБЛИЦ И РИСУНКОВ......................414
ПРИЛОЖЕНИЯ......................................419
  Приложение 1. Программы сельского развития, реализуемые МСХ США, по состоянию на 2016 г..........419
Приложение 2. Финансирование программ сельского развития МСХ США, 2005-2016 гг......434
  Приложение 3. Программы сельского развития, 2009-2016 гг., заключено договоров, объем финансирования............440
  Приложение 4. Кредитный портфель по программам сельского развития МСХ, по состоянию на 30.09.2016 г.443
  Приложение 5. Программы сельского развития МСХ США, распределение по различным категориям участников, по состоянию на май 2020 г...........................445

6

Приложение 6. Предложения в части развития сельских территорий и местных сообществ России......450
      6.1. Создание условий самодостаточного социальноэкономического развития депрессивных сельских сообществ...............................450
      6.2. План мероприятий по развитию Сафоновского городского поселения................454
      6.3. Основные предпосылки решения проблемы развития малых городов России и условия их достижения...................................465

7

                СПИСОК ПРИНЯТЫХ СОКРАЩЕНИЙ




АБУ   --- Административно-бюджетное управление         
      Администрации Президента США                     
АДТ   --- Администрация долины реки Теннесси           
      (федеральная программа)                          
АП    --- антикризисная программа                      
ГБКУ  --- Главное бюджетно-контрольноеуправление       
      Конгресса США                                    
ГНО   --- географически неблагоприятные округа         
ЖКХ   --- жилищно-коммунальное хозяйство               
ИКМБ  --- Инвестиционная компания малого бизнеса       
      (программа УДМБ)                                 
КРСТ  --- Комплексное развитие сельских территорий     
      (госпрограмма)                                   
КСВ   --- Кооперативная служба внедрения               
МЖСГР --- Министерство жилищного строительства         
      и городского развития                            
МОВ   --- местные органы власти                        
МСУ   --- местное самоуправление                       
МСХ   --- Министерство сельского хозяйства             
НКО   --- некоммерческие организации                   
НПРСМ --- Национальное партнерство по развитию сельской
      местности                                        
ОМСУ  --- орган местного самоуправления                
ПЗ    --- предпринимательские зоны (программы штатов)  

8

ПИСБ     --- Поддержка инвестиций сельского бизнеса      
         (программа МСХ)                                 
ПМР      --- программа матери и ребенка (программа МСХ)  
ППК      --- повторное кредитование (программа МСХ)      
ПСР      --- политика сельского развития                 
РАД      --- Региональная администрация Дельты           
         (федеральная программа)                         
РСР      --- региональные советы по развитию             
         (программа штата Дакота)                        
СБИК     --- сельские бизнес-инвестиционные компании     
СДД      --- среднедушевой доход                         
ССРШ     --- советы по сельскому развитию штатов         
СЭИ      --- социально-экономическая инфраструктура      
ТСЭП     --- Территории сельского экономического партнер-
         ства (программа МСХ)                            
ТЭР      --- территориальное экономическое развитие      
УДМБ     --- Управление по делам малого бизнеса          
УЗ/ПС/СО --- уполномоченные зоны / предпринимательские   
         сообщества / сообщества обновления              
         (федеральная программа)                         
УЗГС     --- уполномоченная зона Григгс-Стил (программа  
         МСХ)                                            

9

                ВВЕДЕНИЕ





     Настоящая монография — первое в российской американистике комплексное исследование проблематики сельского развития в США, прежде всего государственной политики развития сельских территорий. Его актуальность вызвана рядом причин, среди которых отметим пять основных.
     Во-первых, возникновение и развитие на сельских территориях новых социально-экономических процессов, значительно преобразивших уклад жизни в сельской местности. Прежде всего это существенная диверсификация отраслевой структуры сельской экономики, отход от сельского хозяйства как ее экономической основы, «специализация» отдельных сельских территорий в зависимости от превалирующей в них отрасли экономики, обусловленная рядом причин дифференциация благосостояния отдельных сельских территорий, появление анклавов депрессивных сельских сообществ и т. д. Необходимо осмысление тенденций в развитии сельских территорий, предпринимаемых в их отношении мер государственной политики, а также оценка характера их влияния на местные сельские сообщества.
     Во-вторых, появление нового объекта исследования, которым является политика сельского развития (ПСР). На протяжении длительного периода времени, вплоть до 1950-х гг., проблематика сельского развития ассоциировалась в основном с состоянием аграрного сектора экономики. Однако в 60-е и окончательно в 70-е гг. прошлого столетия на официальном уровне в США имело место осознание того, что меры стимулирования сельской экономики более не могут быть полностью увязаны с совершенствованием мер аграрной политики. В результате в 1972 г. впервые произошло законодательное оформление ПСР как отдельного направления экономической политики государства. Постепенно эволюционируя, к настоящему времени она приобрела конкретные контуры, обозначились ее основные направления, определились тенденции развития.

10

     В-третьих, усиление роли государства во всех сферах жизни сельских сообществ, расширение и усложнение задач, решаемых в рамках всех разделов его социально-экономической политики, включая политику сельского развития. Эти процессы поставили на повестку дня ряд важных вопросов, в том числе роли различных уровней власти в решении вопросов сельского развития, соотношение госрегулирования и частной инициативы, возможности «государства» решить те или иные проблемы, возникшие на сельских территориях в последние десятилетия, и т. д.
     В-четвертых, появление новой задачи — необходимость идентификации стратегий развития отдельных местных сообществ (территорий) в зависимости от их особенностей и специфического комплекса проблем, присущих им.
     В-пятых, актуальность проблематики сельского развития и формирования мер ПСР для современной России. В настоящее время большая часть сельских территорий Российской Федерации находится в состоянии депрессии и деградации, а многие фактически вымирают. Анализ мер, предпринимаемых правительством страны в рамках социально-экономической политики, показывает, что они, во-первых, недостаточны, чтобы остановить этот процесс, во-вторых, слабо проработаны, а потому малоэффективны. Поэтому реформа отечественной политики сельского развития стала к настоящему времени насущной необходимостью, и накопленный в США опыт при его критическом осмыслении мог бы оказаться весьма полезным.
     С учетом вышесказанного при написании работы автор поставил перед собой следующие основные задачи:
     1.     Проанализировать «суть» и состояние сельских территорий США, имеющих, прежде всего, отношение к формированию мер ПСР. Это, во-первых, определение понятия «сельский», важность которого в государственном регулировании сельских территорий трудно переоценить. Во-вторых, важнейшим вопросом является классификация сельских территорий по видам — их типология.
     2.     Провести анализ эволюции становления ПСР как полноценного раздела социально-экономической политики государства. Про

11

шедший с начала ее формирования почти полувековой период стал временем проб, экспериментов, иногда ошибочных решений, но в целом — поступательного движения вперед и совершенствования. В условиях только еще зарождающейся ПСР в России осмысление опыта США может позволить оптимизировать принимаемые в этой части правительством РФ решения и избежать повторения уже допущенных в американской практике ошибок.
     3.     Провести системный анализ сложившейся к настоящему времени в США политики сельского развития, в том числе ее организационной структуры, совокупности инструментов (программ), а также используемых в ней механизмов.
     4.     Проанализировать антикризисное направление ПСР в США — его эволюцию, особенности реализуемых программ, основные методические подходы, проблемы и пути их решения.
     5.     Сформировать предложения — рекомендации в части совершенствования мер ПСР в России. Эта задача была одной из основных причин, побудивших автора, обобщив многолетние результаты своих теоретических исследований по данной тематике, личный практический опыт в управлении производством, а также опыт, приобретенный во время исполнения обязанностей депутата представительного органа власти в одном из малых городов средней полосы России, предпринять настоящее исследование.
     Завершая обзор задач, поставленных автором в данной монографии, необходимо отметить, что в их перечень не вошел анализ действий администрации США в части мер ПСР после начала пандемии в 2020 г. На то были две основные и взаимосвязанные причины.
     Во-первых, перемены, произошедшие во всех сферах жизнедеятельности американского общества вследствие пандемии COVID-19, еще не приняли тех параметров, которые позволили бы говорить о тенденциях.
     Во-вторых, рамки настоящего исследования ограничены анализом изменений в состоянии мер ПСР, ее структуры, инструментов (программ) и механизмов, имеющих характер сложившихся тенден

12

ций. Формирование же последних происходит на протяжении относительно длительных промежутков времени. В отношении ПСР знаковыми переменами, позволяющими отнести их к категории тенденций, являются изменения, отраженные в «сельских» разделах периодически принимаемых сельскохозяйственных законов. Последний из них был утвержден в 2018 г., его меры рассчитаны до 2023 г., после чего должен быть принят новый закон, в котором будут учтены все перемены в ПСР, произошедшие под влиянием изменившихся реалий.
     В то же время бесспорно и то, что события, начавшиеся в 2020 г., серьезно отразятся на укладе жизни населения как в масштабах всего американского государства в целом, так и на его сельских территориях. Выявление основных направлений социально-экономических перемен и обусловленных ими изменений в ПСР — предмет дальнейших исследований автора.
     Важным средством, использованным для более полного раскрытия темы, является наличие в исследовании исторических экскурсов — ретроспективного анализа различных аспектов формирования ПСР в США. Автор убежден, что незнание теми, кто формирует политику государств, истории и ее уроков зачастую очень дорого обходится обществу. Можно привести немало примеров, когда политики, принимающие решения в части формирования мер госрегулирования, из-за незнания истории вопроса «наступали на те же грабли», на которые уже «наступали» их коллеги в других странах в прошлом. Увы, современная российская практика политики сельского развития богата подобными примерами.
     Монография состоит из предисловия, четырех глав, заключения и приложения.
     Исследование предваряет глава 1 «Сельская местность: определение, характеристики, классификация», в которой проводится анализ существующего понятийного аппарата, предлагается определение и классификация сельских территорий. То значительное внимание, которое уделялось этому вопросу в практике госрегулирования в США, особенно на начальных этапах формирования ПСР,

13

свидетельствует о важности всемерной его проработки как одного из важнейших условий эффективности реализуемых мер. Следует добавить, что в российской практике ПСР эти элементы в настоящее время фактически отсутствуют.
     В главе 2 «Государство и развитие сельских территорий в США» исследуется широкий круг вопросов, затрагивающих различные аспекты ПСР в США, в том числе ее эволюция, современная структура (как организационная, так и в части основных федеральных программ), анализ роли региональных правительств и местных органов власти, вопросы координации реализации мер ПСР. Очевидно, что подробное освещение этого перечня вопросов потребовало бы более развернутого изложения, чем представлено в настоящей монографии. Поэтому ряд вопросов исследован поверхностно, тогда как другие — более подробно и детально. В частности, последнее имеет место в отношении анализа программ ПСР, где основное внимание уделено мерам, реализуемым МСХ США, на долю которых приходится более половины всех «сельских» федеральных программ.
     В главе 3 «Антикризисное развитие как направление политики сельского развития» в качестве отдельного подробно изучается такое направление ПСР в США, как антикризисное развитие сельских территорий. Это сделано с учетом особой важности и, к сожалению, слабой проработанности данного раздела государственного регулирования в современной практике ПСР в России.
     В главе 4 «Сравнительный анализ политики сельского развития в России и США. Опыт для России» проводится сравнение основных аспектов практики реализации ПСР в России и США, главной целью которого является выявление ключевых различий между ними. На основе этого анализа сформулирован ряд рекомендаций по совершенствованию этого раздела отечественной государственной социально-экономической политики.
     В заключении приводятся основные выводы, полученные в результате исследования.
     Материалы, представленные в разделе «Приложения», условно можно разделить на две группы. Первая — это достаточно простран

14