История государственных учреждений России: 1917-2000-е гг.

Екатеринбург
Издательство Уральского университета
2017

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

УРАЛЬСКИЙ ФЕДЕРАЛЬНЫЙ УНИВЕРСИТЕТ 
ИМЕНИ ПЕРВОГО ПРЕЗИДЕНТА РОССИИ Б. Н. ЕЛЬЦИНА

А. М. Сафронова

ИСТОРИЯ 
ГОСУДАРСТВЕННЫХ 
УЧРЕЖДЕНИЙ РОССИИ

1917–2000-е гг.

Учебное пособие

Рекомендовано методическим советом УрФУ
для студентов, обучающихся по программам 
бакалавриата и магистратуры 
по направлениям подготовки 46.03.02, 46.04.02 
«Документоведение и архивоведение»

© Уральский федеральный университет, 2017
ISBN 978–5-7996-2108-7

Р е ц е н з е н т ы:
кафедра документоведения, истории и правового обеспечения 
Института гуманитарного и социально-экономического образования 
Российского государственного профессионально-педагогического 
университета (заведующий кафедрой кандидат исторических наук, 
доцент М. Б. Ларионова);
В. П. Мотревич, доктор исторических наук, 
профессор кафедры истории государства и права 
Уральского государственного юридического университета

Н а у ч н ы й  р е д а к т о р
А. В. Черноухов, доктор исторических наук,
профессор кафедры архивоведения 
и истории государственного управления
Уральского федерального университета

ББК Т3(2)6-33я73-1
     С218

Сафронова, А. М.
История государственных учреждений России: 1917–
2000-е гг. : учеб. пособие / А. М. Сафронова ; [науч. ред. А. В. Чер-
ноухов] ; М-во образования и науки Рос. Федерации, Урал. федер. 
ун-т. — Екатеринбург : Изд-во Урал. ун-та, 2017. — 136 с.

ISBN 978-5-7996-2108-7

В учебном пособии рассматривается история формирования и развития 
органов государственной власти в РСФСР, СССР и Российской Федерации 
с 1917 г. до настоящего времени. Раскрывается порядок формирования 
высших органов государственной власти, их полномочия, структура, осо-
бенности деятельности. 
Предназначено для студентов, обучающихся по направлению подго-
товки «Документоведение и архивоведение» (бакалавриат) и магистрантов, 
получающих подготовку по образовательным программам «Государственная 
служба Российской Федерации» и «Информационное обеспечение госу-
дарственного управления».

С218

ББК Т3(2)6-33я73-1

Предисловие ...........................................................................................................5
1. Формирование и развитие Российской Федерации 
 (1918–2000-е гг.) .............................................................................................10

2. Высшие органы государственной власти (1917–1991) .....................20
 2.1. Всероссийские съезды Советов и ВЦИК (1917–1937) .............21
 2.2. Всесоюзные съезды Советов и ЦИК СССР (1922–1936) ........25
 2.3. Верховный Совет СССР — высший орган 
 государственной власти в СССР (1936–1988) ....................................28
 2.4. Съезд народных депутатов СССР и Верховный Совет 
 СССР (1989–1991) ........................................................................................33

3. Высшие органы исполнительной власти (1917–1991) .....................37
 3.1. Совет Народных Комиссаров — первое советское 
 правительство России ...................................................................................37
 3.2. Правительство СССР (1923–1991) ..................................................39

4. Президент СССР М. С. Горбачев как глава государства 
 (15 марта 1990 — 25 декабря 1991) ...........................................................45

5. Высшие органы государственной власти России (1990–1993) .....50
 5.1. Съезд народных депутатов РСФСР (РФ с декабря 1991 г.) ...50
 5.2. Верховный Совет РСФСР (РФ с декабря 1991 г.) .....................53

6. Президент Российской Федерации (1991–2000-е гг.) .......................56

7 . Федеральное Собрание Российской Федерации — высший 
представительный и законодательный орган государственной 
власти РФ (1993–2000-е гг.) ...........................................................................67

8. Правительство Российской Федерации — высший орган 
исполнительной власти (1990–2000-е гг.) .................................................77

9. Советы как органы местной государственной власти (1917 — 
конец 1980-х гг.) ..................................................................................................84

ОГЛАВЛЕНИЕ

10. Реформирование местных Советов в конце 1980-х — начале 
1990-х гг. Законодательные и исполнтельные органы власти 
в субъектах РФ по Конституции 1993 г.  ....................................................90
 10.1. Реформирование местных Советов ................................................90
 10.2. Законодательные и исполнительные органы власти 
 в субъектах РФ по Конституции 1993 г.  ................................................93
 10.3. Органы государственной власти Свердловской области
 (1994–2000-е гг.) .............................................................................................95

11. Судебная власть в Российской Федерации ..................................... 100

12. Прокуратура Российской Федерации ................................................ 124

Список источников и литературы.............................................................. 131

«История и организация государственных учреждений» — спе-
циальная историческая дисциплина, которая изучает процесс ста-
новления и эволюции государственного аппарата страны. В 1917 г. 
в результате Октябрьской революции была разрушена система 
органов власти Российской империи и сформирован новый аппарат 
государства диктатуры пролетариата. На протяжении XX в. этот 
государственный аппарат подвергался большим изменениям, был 
значительно реформирован в конце 1980-х гг. В декабре 1991 г. Со-
ветский Союз прекратил свое существование, и в 1990–2000-е гг. 
в постсоветской России создавались новые органы власти уже на ос-
нове четкого разделения трех ветвей власти — представительной, 
исполнительной, судебной. Эти органы продолжают претерпевать 
изменения в отношении порядка формирования, полномочий, 
структуры и т. д. 
Изучение курса «История и организация государственных уч-
реждений» дает системные знания об эволюции государственного 
аппарата как неотъемлемой части отечественной государственно-
сти. Расширяет кругозор историка, обогащает знания о прошлом 
и настоящем нашего Отечества. Этот курс занимает важное место 
в подготовке бакалавров по направлению «Документоведение 
и архивоведение», поскольку дает знания, необходимые им при 
изучении курсов «Документоведение», «Архивоведение», «Доку-
ментационное обеспечение управления», для проведения различ-
ных конкретных видов работы с документами. Знание основных 
звеньев современного государственного аппарата Российской Фе-
дерации и его эволюции необходимо и магистрантам, получающим 
подготовку по образовательным программам «Государственная 
служба Российской Федерации» и «Информационное обеспечение 
государственного управления». Знание истории государственных 
учреждений помогает студентам и при изучении курсов «Отече-
ственная история», «Источниковедение». 

ПРЕДИСЛОВИЕ

Цель курса «История и организация государственных учреж-
дений» — дать студентам системные знания об эволюции государ-
ственного аппарата, показать организацию и сущность проблем, 
стоящих на пути совершенствования российского государственного 
механизма. В процессе изучения курса раскрывается современная 
научная трактовка основных терминов и понятий теории и истории 
государства, прослеживается развитие государственного аппарата 
страны, рассматриваются организационные формы, взаимосвязи 
и место в государственном аппарате важнейших учреждений. 
От смежных по объекту изучения дисциплин историю госуч-
реждений отличает существенная специфика. С одной стороны, 
это системность и детальность анализа всех основных характери-
стик конкретного учреждения и госаппарата в целом: перемены 
в названиях, полномочиях, организационной структуре, методах 
деятельности, персональном составе и т. д. Это выделяет историю 
госучреждений из российской политической истории как таковой. 
От правоведческих дисциплин («Конституционное право», 
«Административное право») историю госучреждений отличает 
ретроспективный подход. Историю госучреждений отличают так-
же учет многообразия экономических, социальных, политических, 
идео логических факторов и взаимовлияний (например, взаимосвя-
зей госаппарата с аппаратами политических партий, общественных 
организаций), особое внимание к кадровой, персональной стороне 
организации деятельности конкретных учреждений.
При изучении курса студенты должны усвоить о с о б е н н о -
с т и  с о в е т с к о й  г о с у д а р с т в е н н о с т и: 
1. Вплоть до 1990 г. Коммунистическая партия выполняла роль 
руководящей и направляющей силы советского общества. Высшим 
органом партии являлся съезд. На партийных съездах, партийных 
конференциях принимались все важнейшие решения, в том числе 
программы развития страны. Важную роль в этом плане играл Цен-
тральный Комитет КПСС и Политбюро ЦК КПСС. Коммунисти-
ческая партия, по сути, подменяла собой государственную власть. 
Это получило закрепление в статье 6 Конституции СССР 1977 г. 
Она гласила: «Руководящей и направляющей силой советско-
го общества, ядром его политической системы, государственных 
и общественных организаций является Коммунистическая партия 
Советского Союза. КПСС существует для народа и служит народу. 

Вооруженная марксистско-ленинским учением, Коммунистическая 
партия определяет генеральную перспективу развития общества, 
линию внутренней и внешней политики СССР, руководит вели-
кой созидательной деятельностью советского народа, придает 
планомерный научно обоснованный характер его борьбе за победу 
коммунизма». 
Эта статья была отменена III Съездом народных депутатов 
СССР в марте 1990 г.
2. В Советском государстве отсутствовало четкое деление 
ветвей власти на законодательную, исполнительную и судебную. 
В Конституциях СССР 1924, 1936 и 1977 гг., Конституциях РСФСР 
1918, 1925, 1937 и 1978 гг. не употреблялось понятие «высшие 
органы законодательной власти». Всероссийские и Всесоюзные 
съезды Советов, ВЦИК и ЦИК СССР, Верховный Совет СССР 
(1936–1988) и РСФСР (1937–1990), Съезды народных депутатов 
СССР и Верховный Совет СССР (1989–1991), Съезды народных 
депутатов России и Верховный Совет России (1990–1993) назы-
вались высшими органами государственной власти. Наряду с при-
нятием законов они выполняли и другие функции. 
Между съездами Советов высшим органом государственной 
власти в РСФСР являлся Всероссийский Центральный Исполни-
тельный Комитет (ВЦИК), на территории СССР — Всесоюзный 
Центральный Исполнительный Комитет (ЦИК СССР). Они назы-
вались исполнительными органами, так как исполняли волю съезда, 
на деле же выполняли в основном законодательные функции. 
Совет Народных Комиссаров (СНК) РСФСР и СНК СССР, 
являясь высшими исполнительными и распорядительными орга-
нами власти, до 1937 г. издавали и законы (они назывались декре-
тами). Только Конституция СССР 1936 г. лишила правительство 
законодательных функций. 
3. Советы представляли собой единую систему органов госу-
дарственной власти сверху донизу, для которой было характерно 
наличие жесткой вертикали власти: 
— они не обладали всей полнотой власти на своей территории: 
вышестоящий Совет мог отменить решения нижестоящего;
— исполкомы Советов, находясь в двойном подчинении, были 
подотчетны Совету, их избравшему, и исполкому вышестоящего 
Совета. 

Все основные решения на местах принимали партийные органы 
(обкомы, крайкомы, горкомы, райкомы КПСС, Советы в основном 
дублировали их решения). Органы местного самоуправления (до 
революции — это земские и городские) были упразднены в первые 
же годы советской власти и возродились лишь в 1991 г. 
4. Постепенное складывание административно-командной 
системы управления, окончательно оформившейся в 1929 г. и про-
существовавшей до конца 1980-х гг. Для нее были характерны:
— стремительный рост управленческого аппарата (дробление, 
разукрупнение наркоматов — союзных, республиканских — раз-
растание исполнительного аппарата;
— формирование номенклатурного принципа управления. 
Назначение руководящих кадров осуществлялось по воле партии. 
Номенклатура — это перечень наиболее важных должностей в гос-
аппарате, кандидатуры на которые предварительно рассматрива-
лись, утверждались, отзывались партийными органами — от рай-
кома (горкома) до ЦК КПСС. Список номенклатуры № 1 — это 
должности, на которые назначало Политбюро ЦК КПСС. Список 
№ 2 — должности, для назначения на которые требовалось согласие 
Орграспредотдела ЦК. На местах большую роль при назначении 
на руководящие должности играли обкомы, горкомы, райкомы 
КПСС.
Учебное пособие состоит из 12 кратких разделов. В первом 
раскрывается история формирования и развития Российской 
Федерации, во втором характеризуются высшие органы государ-
ственной власти РСФСР и СССР с 1917 по 1991 г. Специальный 
раздел посвящен организации правительств РСФСР и СССР за 
эти же годы как высших органов исполнительной и распорядитель-
ной власти. Особое внимание уделяется институту президентской 
власти в СССР.
В последующих разделах характеризуется организация власти 
в России в 1990–2000-е гг.: двухзвенные высшие органы государ-
ственной власти в лице Съездов народных депутатов и Верховного 
Совета России (1990–1993); появление и развитие института пре-
зидентской власти; формирование и организация деятельности пар-
ламента — Федерального Собрания РФ и Правительства России.
В двух разделах раскрывается история развития местных 
органов власти в стране — Советов, начиная с 1917 по 1993 г., 

формирование новых представительных органов власти в субъ-
ектах Федерации на основе Конституции РФ 1993 г. Названия 
государственных органов и должностей даются в соответствии 
с написанием их в источниках.
Специальное внимание уделено характеристике судебной вла-
сти в России и организации прокуратуры в 1990–2000-е гг.
В конце пособия приведен список источников и литературы 
по изучаемой теме.

1. ФОРМИРОВАНИЕ И РАЗВИТИЕ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (1918–2000-е гг.)

Необходимо представлять, какие формы государственного 
устройства существуют в мире, когда Россия стала федерацией, 
из каких федеральных единиц она состояла, как изменялся 
состав Федерации, особенно в 1990-е гг., какие изменения 
происходят с субъектами Федерации на современном этапе. 
Особое внимание следует обратить на то, что нового внесла 
Конституция 1993 г. в политические права субъектов РФ, 
почему и как происходило укрупнение субъектов Российской 
Федерации на современном этапе. 

Существует три формы государственного устройства:
1. Ун и т а р н о е  г о с у д а р с т в о  (единое) — форма устрой-
ства, при котором территория государства состоит из админи-
стративно-территориальных единиц (департаментов, областей, 
районов). Девять десятых государств мира — унитарные.
2. Ф е д е р а ц и я  (союз, объединение) — это союзное госу-
дарство, состоящее из объединившихся государств или государ-
ственных образований (федеральных единиц), сохраняющих 
определенную юридическую и политическую самостоятельность. 
США — это 50 штатов и Колумбийский столичный округ, Австра-
лия — 6 штатов и 2 территории, Индия — 25 штатов и 7 союзных 
территорий и т. д.
Идеи федеративного устройства государства впервые были вы-
сказаны в трудах французских просветителей Монтескье, Руссо. 
В России идею федеративного устройства впервые предложили 
декабристы (Никита Муравьев).
3. К о н ф е д е р а ц и я  — форма государственного устройства, 
при котором государства, образующие конфедерацию, сохраняют 
независимость (суверенитет) и объединяются для координации 
некоторых своих действий (внешнеполитических, военных и др.). 
Суверенитет — независимость государства от других государств во 
внешних отношениях и верховенство во внутренних делах. 

История не знает ни одной конфедерации, которая оказалась 
бы жизнеспособной. Швейцария являлась конфедерацией с 1291 
по 1848 г., Германский союз — с 1815 по 1866 г., США — в 1778–
1787 гг., Сенегамбия в Африке — в 1981–1989 гг.
Россия была провозглашена федерацией в январе 1918 г.: III Все-
российский съезд Советов принял Декларацию прав трудящегося 
и эксплуатируемого народа, которая гласила: «Российская Советская 
республика учреждается на основе свободного союза свободных на-
ций, как федерация Советских национальных республик». Россия 
как федерация строилась по национальному принципу, что на про-
тяжении 70 лет советской власти рассматривалось как достоинство, 
как основная особенность социалистической федерации.
V Всероссийский съезд Советов в июле 1918 г. принял первую 
Конституцию советской республики, которая получила название 
РСФСР — Российская Социалистическая Федеративная Советская 
Республика (Конституция СССР 1936 г. изменила название: Р о с -
с и й с к а я  С о в е т с к а я  Ф е д е р а т и в н а я  С о ц и а л и с т и -
ч е с к а я  Р е с п у б л и к а; это название сохранялось до 1992 г.).
Согласно Конституции 1918 г. РСФСР должна была состоять 
из автономных областных союзов, формирующихся из областей, 
отличающихся особым бытом и национальным составом. Посте-
пенно стали образовываться автономные республики, автономные 
области, национальные округа.

Первые а в т о н о м н ы е  р е с п у б л и к и  в составе РСФСР:

Туркестанская (1918–1924);
Башкирская (1919);
Татарская, Киргизская (Казахская) — 1920;
Горская (1921–1924);
Дагестанская (1921);
Якутская (1922);
Бурят-Монгольская, Карельская (1923);
Чувашская (1925).

В середине 1930-х гг. появились Мордовская, Удмуртская, 
Калмыцкая, Северо-Осетинская, Чечено-Ингушская, Кабардино-
Балкарская, Коми, Марийская, в 1961 г. — Тувинская автономные 
республики. С 1961 г. на протяжении 30 лет в составе РСФСР было 
16 автономных республик.

А в т о н о м н ы е  о б л а с т и  формировались в составе адми-
нистративных единиц — краев. Их было пять:
Адыгейская (Краснодарский край);
Карачаево-Черкесская (Ставропольский край);
Горно-Алтайская (Алтайский край);
Хакасская (Красноярский край);
Еврейская (Хабаровский край).

С 1925 г. стали формироваться н а ц и о н а л ь н ы е  о к р у г а 
в составе краев и областей (по Конституции СССР 1977 г. — авто-
номные округа).  Их было образовано десять:
Коми-Пермяцкий (Пермская область);
Ненецкий (Архангельская область);
Ханты-Мансийский (Тюменская область);
Ямало-Ненецкий (Тюменская область);
Таймырский (Долгано-Ненецкий) (Красноярский край);
Эвенкийский (Красноярский край);
Агинский Бурятский (Читинская область);
Усть-Ордынский Бурятский (Иркутская область);
Чукотский (Магаданская область);
Корякский (Камчатская область).

В 1990 г. вслед за РСФСР, принявшей 12 июня Декларацию о го-
сударственном суверенитете, автономные республики в ее составе 
начали принимать свои декларации о государственном суверенитете. 
Из 16 республик лишь две — Мордовская и Дагестанская — не сде-
лали этого. При этом две республики — Татарстан и Чечено-Ингуш-
ская — в своих декларациях не упомянули, что они находятся в со-
ставе России. Изменились названия республик (например, Татарская 
АССР переименована в Татарстан), исчез термин «автономная». 
Ряд республик заявили о закреплении своего гражданства (Уд-
муртия, Якутия, Коми, Кабардино-Балкария).
В 1991 г. Советы народных депутатов четырех автономных об-
ластей — Адыгейской, Карачаево-Черкесской, Горно-Алтайской, 
Хакасской — приняли решение о преобразовании в республики. 
Верховный Совет РСФСР издал законы о их преобразовании. 
Съезд народных депутатов России утвердил эти акты. В июне 1992 г. 
Ингушетия, не желавшая выходить из состава России в отличие 
от Чечни, также провозгласила себя республикой. Таким образом, 
в составе России стала 21 республика.