Девиантология государственного управления

ДЕВИАНТОЛОГИЯ 

ГОСУДАРСТВЕННОГО 

УПРАВЛЕНИЯ

И.В. ПОНКИН

Москва

ИНФРА-М

202УЧЕБНИК

Рекомендовано кафедрой государственного и муниципального управления факультета 

государственного и муниципального управления Института государственной службы 
и управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы 

при Президенте Российской Федерации

УДК 351/354(075.8)
ББК 67.401.21я73
 
П56

Понкин И.В.

П56  
Девиантология государственного управления : учебник / И.В. Пон-

кин. — Москва : ИНФРА-М, 2023. — 301 с. — (Высшее образование: 
Магистратура).

ISBN 978-5-16-014740-6 (print)
ISBN 978-5-16-107245-5 (online)
В учебнике представлены ключевые основы и концепты теории государ-

ственного управления. Является дополнением к авторскому учебнику «Теория 
государственного управления». Предназначен для обеспечения учебных курсов 
и дисциплин в рамках указанных программ магистерской подготовки, а также 
для обеспечения референтных программ Master of Public Administration (MPA). 
Раскрыты ключевые теоретические вопросы и актуальные проблемы темати-
ческого горизонта девиантологии государственного управления. Изложено со-
держание референтных правовых актов и документов, показаны существующие 
научные концепции и подходы, содержание научных дискуссий.

Соответствует требованиям федеральных государственных образовательных 

стандартов высшего образования последнего поколения. 

Для магистрантов, обучающихся по направлениям подготовки «Государ-

ственное и муниципальное управление» и «Юриспруденция» — «Правовое 
обеспечение государственного и муниципального управления», и слушателей 
программ Master of Public Administration, для аспирантов и докторантов, юри-
стов, экономистов, управленцев, руководителей и служащих органов государ-
ственного и муниципального управления, а также для всех, кто интересуется 
вопросами государственного управления.

УДК 351/354(075.8)

ББК 67.401.21я73

Р е ц е н з е н т ы:

Ботнев В.К. — доктор юридических наук, заведующий кафедрой государ-

ственного и муниципального управления факультета государственного и му-
ниципального управления Института государственной службы и управления 
Российской академии народного хозяйства и государственной службы при 
Президенте Российской Федерации;

Дугенец А.С. — доктор юридических наук, профессор, главный редактор фе-

дерального научно-практического журнала «Административное право и про-
цесс»;

Петракова Т.И. — доктор педагогических наук, профессор, профессор 

Московского педагогического государственного университета

ISBN 978-5-16-014740-6 (print)
ISBN 978-5-16-107245-5 (online)
© Понкин И.В., 2019

Выражая глубокую благодарность
всем моим учителям в науке…

Введение

В настоящей книге немного принци-
пиально нового. Она представляет собой 
попытку более точно изложить основные 
принципы традиционной… доктрины 
и показать их следствия более отчетливо, 
чем это было сделано ранее. То есть за-
дачей книги является уточнение, а не пе-
ресмотр. Это исследование «чистой 
теории».

Фрэнк Найт. Риск, неопределенность 
и прибыль1

По словам Г.В. Мальцева, «каждый юрист, конечно, хорошо 
знает, что случайность, деструкция, нестабильность, дезоргани-
зация, отклонения и нарушения законов, ошибки и неудачи вовсе 
не исключены из правовой сферы, их всегда больше, чем хоте-
лось бы, но у него есть прекрасное объяснение той иррациональ-
ности, от которой пока не избавлено правовое регулирование. 
Причина… лежит в неполноте познания юридической действи-
тельности, недостатке надежной информации и истинных знаний 
о праве, несовершенстве имеющихся методов правотворчества 
и правоприменения»2.
В контексте оценивания качества государственного управления, 
помимо концепта3 «хорошего» государственного управления (good 

1 
Knight F.H. Risk, Uncertainty and Profit. — New York: Houghton Mifflin 
Company, 1921. — P. vii.
2 
Мальцев Г.В. Социальные основания права. — М.: Норма — ИНФРА-М, 
2011. — 800 с. — С. 55.
3 
Согласно нашему (в соавторстве) определению, научный концепт — на-
учно-онтологическая единица, как результат (продукт) созидательного ин-
новационного аналитического и (или) научно-репрезентационного подхода, 
трансформирующий созерцание в абстрактное осмысление и обобщение, ха-
рактеризующийся определенной автономной сконфигурированностью (от-
граниченностью) и позволяющий посредством сжатого синтеза (представ-
ления в свернутом, скомпонованном виде) онтологически наполненно 

governance1) в сильном государстве2, сегодня все чаще выделяют 
концепт ненадлежащего государственного управления (англ. — bad 
governance3).
«Широко известно, что современное человечество переживает 
глобальный цивилизационный кризис, частью которого является 
наш собственный нынешний кризис, протекающий в силу ряда 
причин очень остро и в разрушительных формах», — эти слова, 
сказанные два десятилетия назад членом-корреспондентом РАН, 
доктором юридических наук, профессором Г.В. Мальцевым4, по-
прежнему актуальны сегодня.
Характерными чертами такого кризиса, по мнению В.И. Яку-
нина, «являются духовное опустошение общества, использование 
изощренных технологий навязывания интересов меньшинства 
большинству, атомизация общества, кризис неолиберальной пара-
дигмы и парадигмы постиндустриального общества, серьезнейшие 
проблемы в экономике США с ее аномально высокой долговой на-

 и выраженно наукоемко организовать (организующий) в онтологически 
определенном авторском дизайне фреймирования (исследовательских 
системе координат и проекции, объяснительном порядке) и авторской 
подаче (репрезентации) образы, способы и инструменты ви дения, осмыс-
ления, познания и понимания реальности (данности, онтологии, возмож-
ностей и др., в том числе правовых), конституирования (упорядоченного 
и понятийно формализованного представления), конструирования, фик-
сации, содержательно-концентрированного описания, интерпретации, оце-
нивания, объяснения и репрезентации реальности, ее элементов и модусов 
ее познания (см.: Понкин И.В., Редькина А.И. Методология науки: понятие 
«научный концепт» // Право и образование. — 2019. — № 3).
1 
См.: Понкин И.В. Понятие «хорошего» публичного управления // Теория 
публичного управления: Учебник для магистратуры и программ Master 
of Public Administration / Предисл.: А.Б. Зеленцов / Институт государ-
ственной службы и управления РАНХиГС при Президенте РФ. — М.: Буки 
Веди, 2017. — С. 327–337.
2 
См.: § 7.2 настоящего издания.
3 
См.: Rose R., Peiff er C. Bad Governance and Corruption. — Cham (Switzerland): 
Springer, 2019. — xxii; 205 p.; Понкин И.В., Габния В.В. О концепте ненадле-
жащего государственного управления «bad governance» // Право и образо-
вание. — 2018. — № 12. — С. 4–12; Fawzy S. Accumulative Bad Governance // 
IDS Bulletin. — 2012. — Vol. 43. — № 1. — P. 54–61; Aly W.O. Bad Governance 
and Failure of Development Progress in Egypt: Causes, Consequences and 
Remedies // Journal of Public Administration and Governance. — 2013. — 
Vol. 3. — № 4. — P. 39–60; Pérouse de Montclos M. — A. Mauvaise gouvernance 
et ONG: l’exception nigériane // Autrepart. — 2005. — Vol. 35. — № 3. — 
P. 127–142; Thian-Hee Y., Habibullah M.S., Law S.H., Azman-Saini W.N.W. 
Does bad governance cause armed confl ict? // International Journal of Applied 
Business and Economic Research. — 2016. — Vol. 14. — № 6. — P. 3741–3755.
4 
См.: Мальцев Г.В. Понимание права. Подходы и проблемы. — М.: Прометей, 
1999. — 419 с. — С. 16.

грузкой, ставящей под сомнение ее амбиции, финансовый кризис 
в зоне евро, порождающий глубокие социальные проблемы, ожида-
емое снижение темпов экономического роста в странах Юго-Вос-
точной Азии, усиление зависимости от изменений сырьевой конъ-
юнктуры в ряде стран мира, включая Россию, хроническая полити-
ческая нестабильность на Ближнем Востоке»1.
Разрешение отчетливо проявившегося в начале XXI в. систем-
ного кризиса — как мирового сообщества, так и в России — невоз-
можно без усовершенствования управления социальными систе-
мами2, прежде всего усовершенствования системы и процесса пу-
бличного управления.
Обсуждение необходимости и направлений реформирования 
системы государственного управления идет уже достаточно давно, 
получив в 2016–2019 гг. новые импульсы3.
Однако весь этот разрозненный набор по-прежнему преимуще-
ственно имплицитных знаний нуждается в серьезной, глубинной кон-
цептуализации4, в жестком научно-теоретическом фреймировании5.

1 
Якунин В.И. Заключение // Новые технологии государственного управ-
ления в зеркале канадского и российского опыта / Под ред. А.М. Марго-
лина и П. Дуткевича. — М.: Московский городской университет управления 
Правительства Москвы, 2013. — 272 с. — С. 269.
2 
См.: Лепский В.Е. Эволюция представлений об управлении (методологиче-
ский и философский анализ). — М.: Когито-Центр, 2015. — 107 с. — С. 7.
3 
См.: Булин Д. Реформа госуправления в России: властные «засоры» и «жа-
реный петух» // URL: http://www.bbc.com/russian/russia/2016/04/160422_
russia_administrative_reform (дата обращения: 22.04.2016); Алексей Кудрин 
советует уволить треть чиновников. В Администрации Президента об-
суждают реформу госуправления // URL: https://www.kommersant.ru/
doc/3319169 (дата обращения: 07.06.2017). На Портале административной 
реформы (URL: http://ar.gov.ru) представлено множество референтных ма-
териалов (дата последнего обращения здесь и далее — 27.02.2019).
4 
Согласно Тому Груберу, концептуализация — абстрактный обобщенный 
взгляд на мир, который мы хотим представить (репрезентовать) для 
каких-то целей (см.: Gruber T.R. A translation approach to portable 
ontologies // Knowledge Acquisition. — 1993. — № 5 (2). — P. 199–220; 
Gruber T.R. Ontology // Encyclopedia of Database Systems / Ling Liu and 
M. Tamer Özsu (Eds.). — New York: Springer-Verlag, 2008).
 
Концептуальные знания — знания, представляющие собой наиболее существенные 
компоненты в рассматриваемой области знаний (см.: п. 3.11 
ГОСТ Р 43.0.4–2009 «Информационное обеспечение техники и операторской 
деятельности. Информация в технической деятельности. Общие положения» // 
URL: http://docs.cntd.ru/document/1200079261).
5 
Согласно нашей авторской интерпретации, в самом общем значении, фрей-
мирование (от англ. frame — «каркас», «рамка») — упорядочение жесткими 
рамками регулирования (или теоретической концептуализации) в той 
среде (сфере), где преимущественно применяется диспозитивный метод 
воздействия (и (или) познания) или вообще неинвазивный подход.

Современные государства сталкиваются со все новыми и все 
более сложно разрешимыми трудностями, проблемами, вызовами 
и угрозами, подчас фатальными. При этом недостатки государственного 
управления (тем более при их накоплении) могут обусловить 
синергетические эффекты от интеграции негативных факторов.

По словам Председателя Правительства РФ Д.А. Медведева, 
«эти вызовы сейчас в полный рост сохраняются перед нами. Действительно, 
это десятилетие принесло немало вызовов. Частично 
они были вполне предсказуемыми, но во многом неожиданными, 
в том числе по своему охвату: с ними сейчас сталкиваются и развитые, 
и развивающиеся экономики, страны с разной социальной 
структурой, с разным политическим устройством, и мировая экономика 
в целом. Вызовы эти, если говорить об их масштабах, беспрецедентны. 
Это и высокий уровень неопределенности, который 
затрагивает практически все стороны общественной жизни… У нас 
действительно много общих проблем. По масштабу их часто сравнивают 
с проблемами, которые стояли перед человечеством в начале 
прошлого века. В чем-то они, может быть, даже острее»1.
«Болезни любого государства, в том числе российского, представляющие 
собой проблемы, кризисы и конфликты, — это в действительности, — 
пишут В.П. Воробьев и С.Я. Куриц, — болезни 
системы государственного управления и конституционного права»2.
Все это убедительно подтверждается отчетами Счетной палаты 
Российской Федерации3.
Для России современный мир несет особенно много уже акту-
ализировавшихся и еще больше ожидаемых вызовов. В числе наиболее 
серьезных из них следует выделить угрозы дезорганизации 

1 
Выступление Дмитрия Медведева на пленарной дискуссии X Гайдаров-
ского форума «Россия и мир: национальные цели развития и глобальные 
тренды» // URL: http://government.ru/news/35366/.
2 
Воробьев В.П., Куриц С.Я. Патологии государственного уровня // Незави-
симая газета. — 28.10.2011 // URL: http://www.ng.ru/ideas/2011–10–28/5_
patologii.html.
3 
См., например: Отчет о работе Счетной палаты Российской Федерации 
в 2017 году // URL: http://audit.gov.ru/activities/annual_report/#921; 
Отчет о работе Счетной палаты Российской Федерации в 2016 году // 
URL: http://www.ach.gov.ru/activities/annual_report/#896; Отчет о работе 
Счетной палаты Российской Федерации в 2015 году // URL: http://www.
ach.gov.ru/activities/annual_report/report-on-the-work-of-the-accounts-
chamber-of-the-russian-federation-in-2015.php.

и дисфункционализации системы государственного управления, 
разрушения российской государственности.
И все это в немалой степени, по мнению В.И. Якунина, связано 
с тем, что борьба со стороны геополитически доминирующих гло-
бализационных сил нового «мирового порядка» целенаправленно 
осуществляется именно против российской государственности, ко-
торая, как прежде, так и теперь, находится в эпицентре мировых 
конфликтов; и эта геополитическая межгосударственная борьба 
вступила в новую технологическую фазу1. При этом, по словам 
С.Г. Кара-Мурзы, глубокий и затяжной эндогенный кризис пост-
советской России сам по себе требует значительных усилий для 
постановки достаточно полного и адекватного диагноза2.
По обоснованному суждению А.И. Подберезкина и М.П. Гебе-
кова, «многие нынешние угрозы являются во многом следствием 
крайне низкого качества государственного (в широком смысле 
этого слова) управления… Как система3, госаппарат, госвласть 
работают крайне неэффективно»4. Председатель Правительства 
РФ Д.А. Медведев заявляет о «дефиците соответствующих ком-
петенций в государственном аппарате, вплоть до муниципали-
тетов, в отраслевых ведомствах, в правоохранительной системе», 
говоря о том, что «нам нужно переобучить не менее миллиона 
специалистов»5.

1 
См.: Якунин В.И., Багдасарян В.Э., Сулакшин С.С. Новые технологии борьбы 
с российской государственностью. — М.: Научный эксперт, 2009. — 424 с. — 
С. 397.
2 
См.: Кара-Мурза С.Г. Аномия в России: причины и проявления. — М.: На-
учный эксперт, 2013. — 56 с. — С. 47.
3 
Согласно одному из известных определений, иерархическая управляющая 
система (англ. — hierarchical controlling system) — централизованная управляющая 
система, подсистема принятия решений которой распределена 
по нескольким подчиненным уровням, каждый из которых выполняет часть 
функции принятия решений (см.: Теория управления. Терминология / Отв. 
ред. Б.Г. Волик / Академия наук СССР; Комитет научно-технической терминологии; 
Институт проблем управления. — М.: Наука, 1988. — 56 с. (Сер. 
«Сборники рекомендуемых терминов». Вып. 107). — С. 24).
4 
Подберезкин А.И., Гебеков М.П. Роль национального человеческого капитала 
в период «фазового перехода» человечества. — М.: МГИМО-Университет, 
2012. — 374 с. — С. 75–76.
5 
Выступление Дмитрия Медведева на пленарной дискуссии X Гайдаров-
ского форума «Россия и мир: национальные цели развития и глобальные 
тренды» // URL: http://government.ru/news/35366/.

Однако крайние формы дезорганизации и дисфункциональ-
ности, как отмечает С.А. Красиков, способны предопределить необ -
ратимость процессов, ведущих к гибели социума1.
Но современная наука не дает исчерпывающих ответов на возникающие 
вопросы, напротив, сама находится в глубоком кризисе2.
Недавно состоявшаяся печальная столетняя годовщина кру-
шения Российского государства в 1917 г., 114 лет со времени пред-
шествовавшей этому событию первой мощной попытки в 1905 г. 
уничтожить Российское государство изнутри, события на Украине 
2014–2019 гг., экспоненциальный рост числа и степени жесткости 
заявлений западных политиков о необходимости разрушения со-
временной России3, появление очередных агрессивных в отно-
шении России официальных иностранных документов4 — все это 
обусловливает необходимость обращения к комплексному иссле-
дованию девиантных состояний и негативных трансформаций 
системы государственного управления и государства в целом, де-
терминантов, условий и особенностей процессов их дисфункцио-
нализации и разрушения.
Изложенное выше тем более актуально, что в Стратегии нацио-
нальной безопасности Российской Федерации от 31.12.20155 этим 
вопросам было уделено немало внимания.

1 
См.: Красиков С.А. Управление социально-политическими рисками 
в условиях глобализации: автореф. дис. … д-ра политич. наук: 23.00.02 / 
Нижегородский гос. университет им. Н.И. Лобачевского. — Нижний Нов-
город, 2009. — 44 с. — С. 26.
2 
См. в качестве одного из примеров: Сведения о трате 450 млн руб. на нера-
ботающую «Карту российской науки» направили в ФСБ // URL: http://
www.interfax.ru/russia/627330.
3 
Лавров: Запад намерен разрушить экономику России и сменить режим // 
URL: http://www.vesti.ru/doc.html?id=2143353&cid=5.
4 
См., например: Russian Aggression Prevention Act of 2014 [Федеральный 
закон США № 2277 от 2014 г. «О предотвращении агрессии со стороны 
России»] // URL: https://www.congress.gov/bill/113th-congress/senate-
bill/2277/text; The National Counterintelligence Strategy of the United States 
of America 2016 [Национальная стратегия контрразведки Соединенных 
Штатов Америки 2016 года] // URL: http://www.dni.gov/fi les/documents/
ncsc/National%20CI%20Strategy%202016_Unclassifi ed_Final.pdf.
5 
См.: Указ Президента Российской Федерации от 31.12.2015 № 683 «О Стра-
тегии национальной безопасности Российской Федерации» // Собрание 
законодательства Российской Федерации. — 04.01.2016. — № 1 (Ч. II). — 
Ст. 212.

Согласно А.И. Пригожину, «крушения государств… беззакония 
и злоупотребления властью, словом, тупики, ошибки, патологии, 
конфликты, захваты организационных ресурсов — все это стано-
вится источником особой опасности для организационной среды 
обитания человека… Существующей теории организации трудно 
ответить на вызовы нового времени, хотя и сама она сильно 
изменилась»1.
В современных условиях актуализуется необходимость разработки 
и внедрения принципиально новых подходов к кардинальному 
усовершенствованию, реорганизации всей системы государственного 
управления в Российской Федерации.
Олвин Тоффлер в свое время ввел понятие «бремя решений» 
для характеристики ситуации, когда устаревшие политические 
управленческие системы не справляются с перегрузками, создаваемыми 
быстро меняющимся, фрагментирующимся обществом2.
По словам Председателя Правительства РФ Д.А. Медведева, 
«мир меняется слишком быстро, и устаревают наши прошлые выводы, 
просто на них очень трудно базировать, основывать подходы 
на будущее»3.
Современные системы государственного управления (не только 
России, но и европейских государств, иных государств мира) на современном 
этапе все менее и менее способны надлежащим образом 
справляться с бременем решений и вообще бременем власти 
(в дóлжном понимании таковой).
Глубокое понимание управленческой способности государства4, 
природы государственной власти и ее предназначения, ее деон-

1 
Пригожин А.И. Дезорганизация: Причины, виды, преодоление. — М.: Аль-
пина Бизнес Букс, 2007. — 402 с. — С. 8, 17.
2 
См.: Федоров В., Дискин И. Респонсивность современной российской поли-
тической системы, деформации и дисбалансы в системе общественно-го-
сударственных связей // Мониторинг: социальные и экономические пере-
мены. — 2010. — № 6.
3 
Выступление Дмитрия Медведева на пленарной дискуссии X Гайдаров-
ского форума «Россия и мир: национальные цели развития и глобальные 
тренды» // URL: http://government.ru/news/35366/.
4 
Согласно нашей авторской дефиниции, управленческая способность го-
сударства — это системная интегральная совокупность (обеспеченных ре-
левантными функционалами и компетенциями органов государственного 
управления («государственной бюрократии») и действенными администра-
тивно-правовыми и другими административно-управленческими механиз-
мами) реальных и экспектативных (потенциальных) возможностей органов 

тологии и начал девиантологии, хорошее владение технологиями 
и инструментариями государственного управления — вот сегодня 
важные требования, предъявляемые к государственными служащим 
и лицам, замещающим политические государственные должности, 
всем тем, кто реализует государственное управление.
Понятно, что люди, не владеющие наукой управлять и не уме-
ющие применять таковую на практике, очевидно, не должны заме-
щать ключевые должности в органах государственного управления, 
ибо, по словам Макса Вебера, «никто не хочет, чтобы им управляли 
малообразованные выскочки»1.
Настоящий учебник основан на авторских учебных курсах, 12 
лет читавшихся автором в Российской академии государственной 
службы при Президенте Российской Федерации, позднее (после 
реорганизации) — на факультете «Международный институт госу-
дарственной службы и управления» и, далее, в Институте государ-
ственной службы и управления Российской академии народного 
хозяйства и государственной службы при Президенте Российской 
Федерации, выстроен с учетом авторской (в соавторстве) прог-
раммы 2018 г.2

Настоящее издание3 основано на многолетнем авторском мо-
ниторинге и анализе выявляемых феноменов, устойчивых про-

 государственного управления самостоятельно и в системном взаимо-
действии осуществлять государственное управление, реализовывать регулятивные, 
административные и иные функции государства и осуществлять 
вéдение делами государства с должной соотнесенностью с публичными интересами, 
социальными запросами и потребностями, с публичным порядком 
и с заданными параметрами эффективности (в том числе пертинентности 
и производительности), а также резистентности и резильентности к дезор-
ганизующим и иным негативным факторам, отражая и воплощая реакцию 
государства на условия, которые определяют или предопределят в будущем 
сопряженные публичные интересы и потребности государства и общества 
(в том числе — его страт и сегментов, а также микросоциумов, объединений 
и личности).
1 
Weber M. Gesammelte Politische Schriften [Сборник политических сочинений]. — 
Stuttgart: UTB, 1988. — S. 312.
2 
См.: Рабочая программа дисциплины Б1.Б.02 «Теория и механизмы современного 
государственного управления» направления подготовки 38.04.04 
«Государственное и муниципальное управление» (квалификация — магистр) / 
И.В. Понкин, Т.С. Иларионова, В.К. Ботнев, А.И. Редькина // 
Нравственные императивы в праве. — 2018. — № 2–3. — С. 56–164.
3 
Текст настоящего учебника в некоторой степени (в существенно переработанном 
и дополненном виде) составили (помимо многих новых материалов) 
тексты научных публикаций автора в научных журналах: 