Качество российского государственного управления: проблемы и приоритеты

| И  ДЕЛО |

Москва | 2022

В. Н. Южаков 
Е. И. Добролюбова 
Ю. А. Тихомиров 
А. Н. Старостина

Качество российского 
государственного 
управления: 
проблемы 
и приоритеты

УДК /
ББК 
         К

Коллектив авторов
оллектив авторов

Южаков Владимир Николаевич
Южаков Владимир Николаевич, д-р филос. наук, проф., директор Центра техно-
, д-р филос. наук, проф., директор Центра технологий 
государственного управления  ИПЭИ РАНХиГС
логий государственного управления  ИПЭИ РАНХиГС

Добролюбова Елена Игоревна
Добролюбова Елена Игоревна, канд. экон. наук, ведущий научный сотрудник 
, канд. экон. наук, ведущий научный сотрудник 

Центра технологий государственного управления  ИПЭИ РАНХиГС
Центра технологий государственного управления  ИПЭИ РАНХиГС

Тихомиров Юрий Александрович
Тихомиров Юрий Александрович, д-р юрид. наук, проф., ведущий научный со-
, д-р юрид. наук, проф., ведущий научный сотрудник 
Центра технологий государственного управления ИПЭИ РАНХиГС 
трудник Центра технологий государственного управления ИПЭИ РАНХиГС 

Старостина Александра Николаевна
Старостина Александра Николаевна, младший научный сотрудник Центра тех-
, младший научный сотрудник Центра технологий 
государственного управления ИПЭИ РАНХиГ
нологий государственного управления ИПЭИ РАНХиГС

Рецензенты
Рецензенты

Матвеева Н. С., 
Матвеева Н. С., д-р экон. наук, профессор кафедры государственного и муни-
д-р экон. наук, профессор кафедры государственного и муниципального 
управления ФГБОУ ВО «Государственный университет управле-
ципального управления ФГБОУ ВО «Государственный университет управления»

ния»

Капитанец Ю.В
Капитанец Ю.В., канд. юрид. наук, доцент кафедры государственного и муници-
., канд. юрид. наук, доцент кафедры государственного и муниципального 
управления Российского экономического университета им. Г.В. Плеханова
пального управления Российского экономического университета им. Г.В. Плеханова

Южаков, В.Н. и др.
Южаков, В.Н. и др.
   Качество российского государственного управления: пробле-
   Качество российского государственного управления: проблемы 
и приоритеты
мы и приоритеты / В. Н. Южаков, Е. И. Добролюбова, Ю. А. Ти-
В. Н. Южаков, Е. И. Добролюбова, Ю. А. Тихомиров, 
А. Н. Старостина.
хомиров, А. Н. Старостина. —  Москва : Издательский дом «Дело» 
 Москва : Издательский дом «Дело» 

РАНХ
РАНХиГС
ГС, 2022.
, 2022. — 444 с.
444 с. —  ISBN
  ISBN ----
 ----

Современные тенденции и вызовы социально-экономического развития повышают 
роль государства в экономике и, как следствие, требования к качеству государственного 
управления и в России, и в зарубежных странах. В монографии 
авторы проводят комплексную оценку качества российского государственного 
управления —  в целом и в отношении основных типов государственных функций, 
а также на примере отдельных регионов и реализации государственной 
политики по достижению национальной цели «Сохранение населения, здоровье 
и благополучие людей». По итогам оценки сформулированы ключевые проблемы 
российского государственного управления и предложения по их решению 
на основе реализации комплекса перспективных направлений по повышению 
качества (совершенствованию и реформированию) государственного управления. 
Предложенная система мер ориентирована на улучшение всех параметров 
качества государственного управления (его обоснованности, результативности 
и эффективности) и учитывает как зарубежную, так и российскую практику реформ 
в данной сфере.
Монография ориентирована на широкий круг читателей, интересующихся 
вопросами улучшения государственного управления.

УДК /
ББК 

ISBN ----
--

© ФГБОУ ВО «Российская академия народного хозяйства 
и государственной службы при Президенте Российской Федерации», 

    К

Содержание

Предисловие  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  

Введение  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 

. Качество государственного управления: 
основные требования .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 

1.1. Современные тенденции и вызовы социально-
экономического развития, обусловливающие требования 

к качеству государственного управления  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 

1.2. Требования к качеству государственного управления 
(обоснованности государственного вмешательства, 
результативности и эффективности государственного 

управления)   .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 

. Анализ потребностей повышения качества 
государственного управления на среднесрочную 
перспективу   .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 

2.1. Оценка соответствия государственного управления 

в России требованиям к его качеству   .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 

2.2. Наиболее значимые проблемы российского 

государственного управления  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  

. Перспективные направления повышения качества 
государственного управления .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  

3.1. Варианты реализации реформ в сфере государственного 

управления: зарубежный и российский опыт  .  .  .  .  .  .  .  .  .  

3.2. Повышение качества государственного управления 

в России: варианты реализации  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  

3.3. Приоритетные направления повышения качества 

государственного управления в России  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .   

. Предложения по реализации приоритетных 
направлений совершенствования и реформирования 
государственного управления .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  

4.1. Система мер по реализации приоритетных направлений 

повышения качества государственного управления   .  .  .  .  .  

4.2. Предложения по трансформации системы органов 

государственного управления  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  

4.3. Нормативно-правовое обеспечение реализации 
приоритетных направлений повышения качества 

государственного управления  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  

Заключение.  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  

Список литературы   .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .   

Приложения   .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  . 

Приложение 1. Параметры качества государственного 
управления, требования к их определению и реализации 

и показатели, отражающие реализацию требований  .  .  .  .  .  

Приложение 2. Показатели качества государственного 

управления по типам государственных функций  .  .  .  .  .  .  .  

Приложение 3. Результаты анализа выполнения 
требований к определению и реализации параметра 

качества государственного управления  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .  .   

Приложение 4. Предложения по реализации 
в российской практике требований к обоснованности 

государственного вмешательства на вариантной основе  .  .  .   

Сокращения и обозначения

WGI
 
– всемирные показатели государственного управ-
ления
АИС
 
– автоматизированная информационная система
АО
 
– автономный округ
БК РФ
 
– Бюджетный кодекс Российской Федерации
ВВП
 
– валовой внутренний продукт
ВЦИОМ
 
– Всероссийский центр изучения общественно-
го мнения
ВЭД
 
– внешнеэкономическая деятельность
ГП
 
– Государственная программа Российской Феде-
рации
ГУП
 
– государственное унитарное предприятие
ЕГРН
 
– Единый государственный реестр недвижимости
ЕПГУ
 
– Единый портал государственных услуг и функ-
ций
ЖКХ
 
– жилищно-коммунальное хозяйство
ИП
 
– индивидуальный предприниматель
КНД
 
– контрольно-надзорная деятельность
МВФ
 
– Международный валютный фонд
МФЦ
 
– многофункциональный центр предоставления 
государственных и муниципальных услуг
НП
 
– национальный проект
НПА
 
– нормативный правовой акт
ОАО
 
– открытое акционерное общество
ОГВ
 
– органы государственной власти
ООН
 
– Организация Объединенных Наций
ОРВ
 
– оценка регулирующего воздействия
ОЭСР
 
– Организация экономического сотрудничества 
и развития
ПИИ
 
– прямые иностранные инвестиции
УК РФ
 
– Уголовный кодекс Российской Федерации

К   

ФАИП
 
– федеральная адресная инвестиционная про-
грамм
ФОИВ
 
– федеральный орган исполнительной власти
ФЦП
 
– федеральная целевая программа Российской 
Федерации

Предисловие

Высокое качество государственного управления 
Высокое качество государственного управления 
является важнейшим фактором долгосрочного 
является важнейшим фактором долгосрочного 
социально-экономического и научно-техноло-
социально-экономического и научно-техноло-
гического развития современных государств. 
гического развития современных государств. 
Оно способствует эффективному использованию 
Оно способствует эффективному использованию 
ресурсов для реализации государственной поли-
ресурсов для реализации государственной поли-
тики во всех сферах деятельности.
тики во всех сферах деятельности.

Актуальность проблемы повышения качества 
Актуальность проблемы повышения качества 

государственного управления в России опреде-
государственного управления в России опреде-
ляется прежде всего необходимостью достиже-
ляется прежде всего необходимостью достиже-
ния национальных целей развития и обеспече-
ния национальных целей развития и обеспече-
ния национальной безопасности государства. 
ния национальной безопасности государства. 
Новые вызовы и современные тенденции объек-
Новые вызовы и современные тенденции объек-
тивно требуют выработки обоснованных управ-
тивно требуют выработки обоснованных управ-
ленческих решений и безусловного достижения 
ленческих решений и безусловного достижения 
общественно значимых результатов.
общественно значимых результатов.

Очевидно, что решение данной сложной 
Очевидно, что решение данной сложной 

и многоаспектной проблемы требует принятия 
и многоаспектной проблемы требует принятия 
комплексных, скоординированных и системных 
комплексных, скоординированных и системных 
мер. В их числе значительно возросла роль на-
мер. В их числе значительно возросла роль на-
учно-методологического обеспечения, направ-
учно-методологического обеспечения, направ-
ленного на формирование научно обоснованных 
ленного на формирование научно обоснованных 
подходов к совершенствованию государственно-
подходов к совершенствованию государственно-

К   

го управления, разработку и внедрение в практику иннова-
го управления, разработку и внедрение в практику иннова-
ционных управленческих методов.
ционных управленческих методов.

Решению этой важнейшей задачи посвящена новая моно-
Решению этой важнейшей задачи посвящена новая моно-

графия, подготовленная коллективом Центра технологий 
графия, подготовленная коллективом Центра технологий 
государственного управления ИПЭИ РАНХиГС. В данном ис-
государственного управления ИПЭИ РАНХиГС. В данном ис-
следовании обосновывается система требований к качеству 
следовании обосновывается система требований к качеству 
государственного управления в современных условиях, дает-
государственного управления в современных условиях, дает-
ся комплексная оценка соответствия этим требованиям рос-
ся комплексная оценка соответствия этим требованиям рос-
сийской нормативно-правовой базы и сложившейся практи-
сийской нормативно-правовой базы и сложившейся практи-
ки на федеральном и региональном уровнях.
ки на федеральном и региональном уровнях.

Опираясь на зарубежный и отечественный опыт, авто-
Опираясь на зарубежный и отечественный опыт, авто-

ры исследования выделяют приоритетные направления со-
ры исследования выделяют приоритетные направления со-
вершенствования государственного управления. Так, повы-
вершенствования государственного управления. Так, повы-
шению обоснованности принимаемых решений призваны 
шению обоснованности принимаемых решений призваны 
направления «Доказательное регулирование», «Открытость 
направления «Доказательное регулирование», «Открытость 
по умолчанию» и «Защита прав граждан и организаций в ус-
по умолчанию» и «Защита прав граждан и организаций в ус-
ловиях цифровой трансформации». На рост результативности 
ловиях цифровой трансформации». На рост результативности 
государства сориентированы направления «Четкие, измери-
государства сориентированы направления «Четкие, измери-
мые и достижимые результаты», «Простая и понятная систе-
мые и достижимые результаты», «Простая и понятная систе-
ма стратегического, тактического и операционного плани-
ма стратегического, тактического и операционного планирования, 
ориентированная на результат», «От констатации 
рования, ориентированная на результат», «От констатации 
рисков к управлению рисками». Направления «Эффектив-
рисков к управлению рисками». Направления «Эффективность —  
оптимальное соотношение достигаемых результатов 
ность —  оптимальное соотношение достигаемых результатов 
и затрачиваемых ресурсов» и «Стратегическое управление 
и затрачиваемых ресурсов» и «Стратегическое управление 
кадрами» призваны обеспечить повышение эффективности 
кадрами» призваны обеспечить повышение эффективности 
государственного управления. Наконец, два направления —  
государственного управления. Наконец, два направления —  
«Клиентоцентричность: системный учет позиции, выгод 
«Клиентоцентричность: системный учет позиции, выгод 
и издержек бенефициаров (граждан и бизнеса) при принятии 
и издержек бенефициаров (граждан и бизнеса) при принятии 
решений» и «Реальная ответственность за результат и деле-
решений» и «Реальная ответственность за результат и делегирование 
управленческих полномочий» —  являются сквоз-
гирование управленческих полномочий» —  являются сквозными 
и способствуют улучшению всех параметров качества 
ными и способствуют улучшению всех параметров качества 
государственного управления.
государственного управления.

Некоторые из направлений уточняют и обеспечивают 
Некоторые из направлений уточняют и обеспечивают 

полную реализацию тех подходов, которые внедряются уже 
полную реализацию тех подходов, которые внедряются уже 
не первый год (например, «Открытость по умолчанию» или 
не первый год (например, «Открытость по умолчанию» или 
«Четкие, измеримые и достижимые результаты»). Значи-
«Четкие, измеримые и достижимые результаты»). Значимость 
других направлений, например по управлению риска-
мость других направлений, например по управлению риска-

П

ми и защите прав граждан и организаций в условиях цифро-
ми и защите прав граждан и организаций в условиях цифровой 
трансформации, особенно выросла в условиях пандемии. 
вой трансформации, особенно выросла в условиях пандемии. 
Некоторые направления, например клиентоцентричность, 
Некоторые направления, например клиентоцентричность, 
уже сегодня признаны приоритетными на уровне Прави-
уже сегодня признаны приоритетными на уровне Прави-
тельства Российской Федерации.
тельства Российской Федерации.

Независимо от степени внедрения этих направлений реа-
Независимо от степени внедрения этих направлений реа-

лизация каждого из них требует концентрации усилий. При 
лизация каждого из них требует концентрации усилий. При 
этом представленные в исследовании предложения могут 
этом представленные в исследовании предложения могут 
рассматриваться как основа для формирования общенацио-
рассматриваться как основа для формирования общенацио-
нальной концепции повышения качества государственного 
нальной концепции повышения качества государственного 
управления, определяющей принципы, цели, задачи и ос-
управления, определяющей принципы, цели, задачи и ос-
новные направления государственной политики в этой сфе-
новные направления государственной политики в этой сфе-
ре деятельности, а также механизм ее реализации.
ре деятельности, а также механизм ее реализации.

Безусловно, монография представляет собой серьезную 
Безусловно, монография представляет собой серьезную 

попытку научного погружения в сложную проблематику, 
попытку научного погружения в сложную проблематику, 
связанную с совершенствованием системы государственного 
связанную с совершенствованием системы государственного 
управления. Уверена, что она привлечет к себе особое вни-
управления. Уверена, что она привлечет к себе особое вни-
мание научного и экспертного сообщества, а ее обсуждение 
мание научного и экспертного сообщества, а ее обсуждение 
даст существенный импульс к поиску новых точек зрения, 
даст существенный импульс к поиску новых точек зрения, 
подходов и рецептов, анализ и последующий учет которых 
подходов и рецептов, анализ и последующий учет которых 
будет иметь несомненную практическую ценность.
будет иметь несомненную практическую ценность.

Аудитор Счетной палаты 
Аудитор Счетной палаты 
Российской Федерации 
 
  
 С. Ю. Орлова
Российской Федерации 
 
  
 С. Ю. Орлова

Введение

В последние десятилетия в литературе и прак-
В последние десятилетия в литературе и прак-
тике качество государственного управления все 
тике качество государственного управления все 
чаще рассматривается как важный фактор соци-
чаще рассматривается как важный фактор соци-
ально-экономического развития и повышения 
ально-экономического развития и повышения 
качества жизни. Качество государственных ин-
качества жизни. Качество государственных ин-
ститутов рассматривается как важный компо-
ститутов рассматривается как важный компо-
нент глобальной конкурентоспособности стран 
нент глобальной конкурентоспособности стран 
и потенциала их инновационного развития.
и потенциала их инновационного развития.

Теоретические и эмпирические исследова-
Теоретические и эмпирические исследова-

ния показывают, что качество государственного 
ния показывают, что качество государственного 
управления является важным фактором обеспе-
управления является важным фактором обеспе-
чения научно-технического и социально-эконо-
чения научно-технического и социально-эконо-
мического развития, долгосрочного экономиче-
мического развития, долгосрочного экономиче-
ского роста и повышения производительности 
ского роста и повышения производительности 
труда [1], а также тесно взаимосвязано с дру-
труда [1], а также тесно взаимосвязано с дру-
гими показателями человеческого развития [2] 
гими показателями человеческого развития [2] 
и уровня жизни [3]. Значимость государствен-
и уровня жизни [3]. Значимость государствен-
ного управления как детерминанты экономи-
ного управления как детерминанты экономи-
ческого роста подтверждена как для развитых 
ческого роста подтверждена как для развитых 
стран [4], так и для стран с переходной экономи-
стран [4], так и для стран с переходной экономи-
кой [5–6] и отдельных регионов, включающих 
кой [5–6] и отдельных регионов, включающих 
разные по уровню развития страны [7].
разные по уровню развития страны [7].

И хотя теоретические споры о степени вли-
И хотя теоретические споры о степени вли-

яния на показатели экономического разви-
яния на показатели экономического разви-

К   

тия иных факторов, например географического положения 
тия иных факторов, например географического положения 
стран [8, 9], начального уровня развития человеческого ка-
стран [8, 9], начального уровня развития человеческого ка-
питала [10] или особенностей политического режима [11, 12], 
питала [10] или особенностей политического режима [11, 12], 
продолжаются, в целом как ученые, так и практики соглаша-
продолжаются, в целом как ученые, так и практики соглаша-
ются с тем, что качество государственного управления чрез-
ются с тем, что качество государственного управления чрез-
вычайно важно.
вычайно важно.

При этом в литературе и практике отсутствует консенсус 
При этом в литературе и практике отсутствует консенсус 

относительно понимания и оценки качества государствен-
относительно понимания и оценки качества государствен-
ного управления. Если для одних исследователей качество 
ного управления. Если для одних исследователей качество 
государственного управления сводится к профессионализму 
государственного управления сводится к профессионализму 
и беспристрастности государственной службы [13], то другие 
и беспристрастности государственной службы [13], то другие 
приравнивают качество государственного управления к до-
приравнивают качество государственного управления к до-
стижению конечных общественно значимых результатов 
стижению конечных общественно значимых результатов 
развития соответствующих стран и территорий [14]. Раз-
развития соответствующих стран и территорий [14]. Раз-
личия в понимании качества государственного управления 
личия в понимании качества государственного управления 
приводят и к различиям в подходах к его измерению и оцен-
приводят и к различиям в подходах к его измерению и оцен-
ке как за рубежом (см., например, [15, 16, 17]), так и в отече-
ке как за рубежом (см., например, [15, 16, 17]), так и в отече-
ственных исследованиях (см., например, [18, 19]).
ственных исследованиях (см., например, [18, 19]).

Россия традиционно занимает весьма низкие места 
Россия традиционно занимает весьма низкие места 

в международных рейтингах, оценивающих качество го-
в международных рейтингах, оценивающих качество го-
сударственного управления. Объективность такой оценки 
сударственного управления. Объективность такой оценки 
является предметом дискуссий [20]. Но очевидно и то, что 
является предметом дискуссий [20]. Но очевидно и то, что 
при обусловленной пандемией общей тенденции роста роли 
при обусловленной пандемией общей тенденции роста роли 
государства в экономике [21] повышение качества государ-
государства в экономике [21] повышение качества государ-
ственного управления является ключевой задачей, без реше-
ственного управления является ключевой задачей, без реше-
ния которой невозможно достижение национальных целей 
ния которой невозможно достижение национальных целей 
развития страны.
развития страны.

За последние десятилетия в России неоднократно про-
За последние десятилетия в России неоднократно про-

водились реформы, направленные на повышение качества, 
водились реформы, направленные на повышение качества, 
в том числе результативности и эффективности государ-
в том числе результативности и эффективности государ-
ственного управления. Несмотря на достаточно успешную 
ственного управления. Несмотря на достаточно успешную 
реализацию отдельных направлений (в частности, в сфере 
реализацию отдельных направлений (в частности, в сфере 
повышения качества и доступности административных го-
повышения качества и доступности административных го-
сударственных и муниципальных услуг, государственно-
сударственных и муниципальных услуг, государственно-
го регулирования отдельных параметров ведения бизнеса, 
го регулирования отдельных параметров ведения бизнеса, 
учитываемых в рейтинге Doing Business), многие реформы 
учитываемых в рейтинге Doing Business), многие реформы 
не достигли ожидаемых результатов. Среди причин недо-
не достигли ожидаемых результатов. Среди причин недо-