Бюджетные системы России и Китая: вопросы правового регулирования

БЮДЖЕТНЫЕ 

СИСТЕМЫ РОССИИ 

И КИТАЯ

ВОПРОСЫ ПРАВОВОГО 

РЕГУЛИРОВАНИЯ

А.А. ТРОФИМОВ

Москва
ИНФРА-М

2023

МОНОГРАФИЯ

УДК 347.73:336.14(075.4)
ББК 67.402+65.261.3
 
Т76

Трофимов А.А.

Т76 
 
Бюджетные системы России и Китая: вопросы правового регулиро-

вания : монография / А.А. Трофимов. — Москва : ИНФРА-М, 2023. — 
215 с. — (Научная мысль). — DOI 10.12737/1836238.

ISBN 978-5-16-017244-6 (print)
ISBN 978-5-16-109787-8 (online)
Монография посвящена анализу закономерностей развития совре-

менного правового регулирования бюджетных систем в Российской 
Федерации и Китайской Народной Республике. В круг исследуемых 
вопросов включены уяснение структур бюджетных систем в выбран-
ных юрисдикциях, выявление специфики правового регулирования 
формирования и расходования внебюджетных и бюджетных фондов, 
исследование особенностей разграничения полномочий органов госу-
дарственной (муниципальной) власти по управлению публичными 
финансами. Представлен сравнительный анализ правового регулиро-
вания бюджетных систем России и Китая.

Для широкого круга читателей, интересующихся вопросами пра-

вового регулирования бюджетных систем. Может быть полезна сту-
дентам, аспирантам и преподавателям юридических и экономических 
вузов.

УДК 347.73:336.14(075.4)

ББК 67.402+65.261.3

ISBN 978-5-16-017244-6 (print)
ISBN 978-5-16-109787-8 (online)
© Трофимов А.А., 2022

Р е ц е н з е н т ы:

Шевелева Н.А., доктор юридических наук, профессор, заведующий 

кафедрой административного и финансового права юридического фа-
культета Санкт-Петербургского государственного университета; 

Поветкина Н.А., доктор юридических наук, профессор, заведу-

ющий отделом финансового, налогового и бюджетного законодатель-
ства, заведующий кафедрой правового обеспечения публичных фи-
нансов Института законодательства и сравнительного правоведения 
при Правительстве Российской Федерации

Введение

Усиливающиеся политические и экономические связи между 
Россией и Китаем предопределяют необходимость проведения 
корреспондирующих исследований правового массива обеих стран. 
Успехи социально-экономических преобразований современного 
китайского государства вызывают интерес к изучению особен-
ностей правовой системы этой страны. Особого внимания заслу-
живает сфера регулирования публичных финансов Китайской На-
родной Республики (далее также — КНР). Как писал китайский 
ученый Динцзянь Цай, «если вы не понимаете государственный 
бюджет, если вы не понимаете, куда правительство тратит деньги, 
вы никогда не узнаете эту страну хорошо»1. Исследование право-
вого регулирования публичных финансов (финансовое, налоговое, 
бюджетное права, право денежного обращения) и правопримени-
тельной практики двух государств позволит лучше понимать поли-
тического и экономического партнера в новую эпоху.
Намерения двух стран по реализации совместных проектов, 
в том числе с участием государственного финансирования, обна-
руживают необходимость более детальной проработки механизмов 
участия различных субъектов (государства, муниципальных обра-
зований, частных лиц) в таких мероприятиях. В связи с этим особое 
место занимают вопросы бюджетно-правового регулирования отно-
шений, связанных с формированием и расходованием публичных 
фондов денежных средств.
Тенденции институционализации взаимодействия в рамках 
Шанхайской Организации Сотрудничества и БРИКС также явля-
ются факторами, свидетельствующими об актуальности проводи-
мого исследования.
Историко-правовая связь двух правопорядков (России и Китая) 
является предпосылкой для общих истоков развития финансово-
правового регулирования двух изучаемых юрисдикций. Исследо-
вание вопросов о том, как исторически родственные правопорядки 
подходят к регулированию общественных отношений в сфере пе-
рераспределения совокупного общественного продукта, вызывает 
большой интерес, что предопределяет обращение к сравнительному 
анализу правового регулирования бюджетных систем РФ и КНР.
Актуальность исследования обосновывается тем, что россий-
ский законодатель продолжает поиск оптимальной модели бюд-

1 
Dingjian C. How and Where Government Spends Money: Public Budgeting 
Reform and Citizen Participation // Public budgeting reform in China: theory 
and practice / ed. by L. Xiaonan. Berlin: Springer, 2015. P. 5.

жетной системы в контексте уточнения параметров присутствия 
в ее структуре бюджетных и внебюджетных фондов с заявленной 
целью использования публичных денежных средств; кроме того, 
ясна необходимость создания определенного, внутренне непроти-
воречивого финансово-правового регулирования. В целом схожие 
задачи по «созданию всеохватывающей нормативной и прозрачной 
бюджетной системы, отличающейся научно обоснованными 
критериями»1 ставятся в настоящее время и в Китае.
В условиях столкновения с масштабными социально-экономиче-
скими трудностями и препятствиями для развития национальных 
экономик весьма полезно учитывать опыт иностранных государств 
по мобилизации и перераспределению публичных финансовых ре-
сурсов, позволяющих преодолеть или снизить влияние негативных 
для развития факторов.
Несмотря на традиционно высокий интерес отечественных 
ученых к зарубежному финансовому праву, в российской и ки-
тайской юридической науке отсутствуют компаративные исследо-
вания бюджетных систем России и Китая2.
Большое значение для настоящего исследования имеют труды 
Н.А. Шевелевой, О.А. Ногиной, Н.А. Поветкиной, А.Н. Козырина, 
И.В. Бит-Шабо, М.Ф. Ивлиевой, А.А. Саттаровой, А.В. Ильина 
и других, посвященные отдельным проблемам бюджетной системы 
Российской Федерации, государственных внебюджетных фондов, 
бюджетного устройства России, а также бюджетной системы КНР3.
Кроме того, представляемая работа является первой в своем 
роде по масштабу изучения современного китайского бюджетного 
законодательства и по подходу, ориентированному на сравни-
тельно-правовой анализ действующего регулирования бюджетных 
систем в России и Китае. Настоящее исследование опирается 
на ряд трудов, затрагивающих вопросы правового регулирования 
публичных финансов в Китае (работы Р.А. Шепенко, Л.В. Новосе-
ловой), а также исследований бюджетных реформ в КНР с эконо-

1 
Полный текст доклада, с которым выступил Си Цзиньпин на 19-м съезде 
КПК [Электронный ресурс] // 19-й Всекитайский Съезд КПК. — [Сайт]. — 
URL: http://russian.news.cn/2017-11/03/c_136726299.htm (дата обращения: 
14.10.2019).
2 
Козырин А.Н. Финансовое право и управление публичными финансами 
в зарубежных странах. М.: ЦППИ, 2009. С. 15.
3 
[Чжан Тин-
вэнь. Исследование бюджетно-правовой системы в контексте государ-
ственных финансов. Дисс. Юго-западный университет политики и права]. 
2008. 1; [Ван Дунхуэй. Экономи-
ческий анализ бюджетного права: дис. Университет Цзилинь]. 2010 и др.

мической точки зрения (работы Б.Г. Болдырева, С.П. Савинского, 
И.Б. Шевель).
Научная новизна работы заключается в том, что она представ-
ляет собой первое исследование правовых основ бюджетных систем 
России и Китая. Результатом исследования стало выявление общих 
тенденций, а также особенностей развития российского и китай-
ского правового регулирования бюджетных систем, их структур, 
свойств и принципов построения.
Системный и структурно-функциональный методы позволили 
сформировать целостное представление о структуре бюджетной 
системы Китая1. Формально-юридический метод применен при из-
учении российского и китайского законодательства, подзаконных 
актов. Историко-правовой метод создает возможность проследить 
тенденции развития российского и китайского бюджетного зако-
нодательства по вопросу регулирования отдельных общественных 
отношений в сфере перераспределения совокупного общественного 
продукта. Изучение отмененных правовых актов приводит к вы-
водам о тенденциях развития регулирования, выявлению направ-
лений будущих изменений. Данный метод применен при исследо-
вании как отдельных элементов структуры бюджетных систем РФ 
и КНР (бюджетные фонды, правительственные фонды, фонды со-
циального страхования и т.д.), так и всей бюджетной системы КНР, 
юридическое наполнение содержания которой не оставалось неиз-
менным на протяжении истории современного Китая.
Особенности правовой культуры в Китае и России предопре-
деляют необходимость применения контекстно-правового подхода, 
который способствует более достоверному уяснению правовой 
природы изучаемых явлений и оценке эффективности правового 

1 
Отсутствие отечественных исследований в области современного права 
публичных финансов Китая предопределило необходимость обращения 
автора в ряде случаев к проблемам, имеющим отношение не только к бюд-
жетно-правовому регулированию КНР, но и в целом к правовой системе 
Китая. Данное обстоятельство неминуемо привело к более детальному ис-
следованию общетеоретических вопросов, в частности об источниках права 
КНР, особенностях действия норм во времени, в пространстве и по кругу 
лиц. Аналогичная ситуация наблюдается и в китайской правовой науке, 
проявлявшей до настоящего момента в значительной степени скромный 
интерес к бюджетно-правовой проблематике России. См., напр.: . [Тун Вэй, Тянь 
Яцюн. Построение и развитие системы бюджетной открытости Прави-
тельства Российской Федерации // Финансовый надзор]. 2017. No. 12. 36–41;Го Ляньчэн, Чэ Лицзюань. Реформа и развитие бюджетного феде-
рализма в России // Центрально-восточные исследования. Россия]. 2009. 
No. 03. 57–66.

регулирования. Специфика объекта исследования позволила про-
водить сравнительно-правовое исследование1 с различными пара-
метрами: внешнее сравнение (правовые нормы и институты разных 
юрисдикций — КНР и РФ), синхронное и диахронное сравнение 
(с учетом хронологических особенностей развития правовых 
систем СССР/РФ и КНР), микросравнение (отдельные институты 
и нормы права, регулирующие узкую сферу общественных отно-
шений), функциональное сравнение (не от нормы к социальному 
факту, а от социального факта к его правовому регулированию).
Важной предпосылкой для успешного макро- или микросрав-
нения правовых систем и отдельных правовых институтов России 
и Китая служит упомянутая ранее историко-правовая связь двух 
исследуемых правопорядков. Значительный опыт как государ-
ственного, так и правового строительства был заимствован Китаем 
у СССР. Такая связь среди прочего свидетельствует об общих 
истоках развития финансово-правового регулирования двух изу-
чаемых юрисдикций. Обнаруженные в процессе исследования уни-
кальные явления правовой действительности (например, бюджеты 
по операциям с государственным капиталом в КНР, отсутствующие 
в РФ; дорожные (бюджетные) фонды в РФ, отсутствующие в КНР, 
и т.д.), исключали возможность проведения сравнения, однако пре-
допределяли точечное исследование национального или зарубеж-
ного права в этой части соответственно.
Кроме того, исследование основано в первую очередь на бюд-
жетно-правовом регулировании материкового Китая, в связи с чем 
упоминание Китая относится к материковому Китаю, если не ого-
ворено иное. Обращение к правовому регулированию Гонконга 
(Сянгана), Макао (Аомэня) и Тайваня (Китайская Республика 
на Тайване), органы публичной власти которых реализуют само-
стоятельные бюджетные полномочия в установленных конституци-
онным и региональным регулированием пределах в соответствии 
с принципом «одно государство — две системы», осуществляется 
лишь в необходимом объеме.
В монографии представлена характеристика современных бюд-
жетных систем России и Китая в сравнительном аспекте; опре-
делены основные закономерности развития законодательства двух 
стран о национальных бюджетных системах; выявлены принципы 
построения бюджетной системы КНР, что способно пополнить 
объем знаний в соответствующей части науки бюджетного права. 

1 
Козырин А.Н. Сравнительно-правовой метод в финансовом праве // 
Финансовое право. 2009. № 9. С. 2–6; Козырин А.Н. Финансовое право 
и управление публичными финансами в зарубежных странах. С. 5–17; Мар-
ченко М.Н. Курс сравнительного правоведения. М.: Городец-Издат, 2002. 
С. 24–44.

Сформулированные выводы могут быть использованы при совер-
шенствовании правового регулирования в исследованной сфере, 
обеспечении финансовой устойчивости Российской Федерации 
и Китайской Народной Республики. Настоящая работа может 
стать базой для будущих исследований в таких областях (в том 
числе с китайским элементом), как государственно-частное парт-
нерство, государственные закупки, развитие механизмов инвести-
рования с использованием бюджетных средств, функционирование 
государственных предприятий, создание совместных предприятий, 
реформирование систем социального страхования и т.д. Результаты 
исследования могут быть использованы при разработке учебно-
методической документации и учебной литературы по финансо-
вому праву, а также при преподавании учебных дисциплин, по-
священных китайскому праву, праву публичных финансов России 
и Китая и т.п.

В целях обеспечения максимальной точности перевода текстов 

с китайского языка на русский работа по переводу осуществлялась 
с привлечением специалистов в области китайского языка1.

Основные положения монографии прошли научную экспертизу 

в рамках реализации научного проекта № 19-311-90054 «Правовое 
регулирование бюджетных систем России и Китая», получившего 
поддержку РФФИ по результатам конкурсного отбора научных 
проектов в качестве победителей Конкурса на лучшие проекты 
фундаментальных научных исследований, выполняемые молодыми 
учеными, обучающимися в аспирантуре («Аспиранты»). В опреде-
ленном объеме результаты настоящей работы использованы при 
реализации научного проекта № 19-111-50678, поддержанного 
грантом РФФИ.

Отдельные положения исследования в рамках образовательных 

стажировок автора были предметом обсуждений в Юго-Западном 
университете политики и права (КНР, г. Чунцин) и Фуданьском 
университете (КНР, г. Шанхай).

1 
См. перевод Закона Китайской Народной Республики о бюджете 1994 г. 
(с последующими изменениями) на русский язык в приложении к статье: 
Трофимов А.А. Эволюция бюджетного законодательства Китая // Право-
ведение. 2018. Т. 62, № 3. С. 551–568.

Глава 1
БЮДЖЕТНЫЕ СИСТЕМЫ РОССИИ И КИТАЯ

§ 1.1. ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА 
О БЮДЖЕТНЫХ СИСТЕМАХ В РОССИИ И КИТАЕ

Исследование представляется важным начать с прослеживания 
тенденций развития бюджетного законодательства материкового 
Китая, а также выделения этапов его эволюции. Это позволит 
не только по-новому посмотреть на историю развития правовой 
системы Китайской Народной Республики и отдельных экономи-
ческих реформ, но и более глубоко осмыслить ныне действующее 
правовое регулирование в финансово-правовой сфере.
Одновременно с этим результаты исследования вышеуказанного 
вопроса способны стать частью предмета сравнительного анализа 
для выявления общих и различных подходов китайского и рос-
сийского законодателей к нормативному регулированию властно-
имущественных отношений, составляющих предмет бюджетного 
права1.
Выбор КНР как второй юрисдикции для изучения и сравнения 
с российской в рамках настоящей работы обосновывается рядом 
причин: 1) наличием существенных успехов Китая в социально-
экономическом развитии, невозможных без эффективного управ-
ления публичными финансами и выстраивания современной бюд-
жетной системы; 2) наличием особой историко-правовой связи 
двух исследуемых правопорядков2; 3) очевидным политико-эко-
номическим запросом на исследование современного китайского 
государства. В связи с этим компаративное исследование способно 
привести к обнаружению положительного и/или отрицательного 
китайского опыта, который может оказаться полезным для учета 
при реформировании российского законодательства.

1 
Финансовое право: учеб. пособие / под ред. М.В. Кустовой, Н.А. Шеве-
левой. СПб., 2014. С. 18–19, 31–34.
2 
Трощинский П.В. Эволюция правовой системы Китайской Народной 
Республики (1949–2018 гг.): историко-правовой аспект (с перечнем дей-
ствующих законов КНР). М.: Издательский дом ВКН. 2018. С. 30–31, 
37–41; История Китая с древнейших времен до начала XXI века: в 10 т. 
Т. VIII: Китайская Народная Республика (1949–1976) / отв. ред. Ю.М. Га-
ленович; гл. ред. акад. РАН. С.Л. Тихвинский. М.: Наука, 2017. С. 175; Бол-
дырев Б.Г. Финансы Китайской Народной Республики. М.: Госфиниздат, 
1953. С. 17–20 и др.

Применение историко-правового подхода при исследовании 
эволюции развития китайского бюджетного законодательства до-
пустимо связать с реализацией сравнительно-правового подхода, 
выражающегося в выявлении общих и различных тенденций раз-
вития советского1 (а затем российского2) и китайского бюджетных 
законодательств3, что предопределило форму изложения материала.
Обнаруживается возможность выделить в истории развития 
бюджетного законодательства Китая несколько этапов, соответ-
ствующих принятию основных системообразующих нормативных 
правовых актов в рассматриваемой сфере. Предлагаемая перио-
дизация базируется на формально-юридическом подходе. В свою 
очередь, политико-правовой подход, ориентированный на анализ 
явлений не только правовой, но и политической сферы китайского 
общества, способен привести к выделению иных этапов развития 
бюджетного законодательства КНР4.
Первый этап начался с принятия Общей программы Народного 
политического консультативного совета Китая на 1949–1954 гг. 
от 29.09.1949 (далее — Общая программа), в которой содержались 
лишь общие положения о создании бюджетной системы в Китае5.
В ст. 40 «Публичные финансы» Общей программы указыва-
лось на необходимость создания бюджетной и финансовой систем 
в государстве и распределения сфер ответственности центрального 
и региональных правительств. Государственный бюджет должен 
был занять решающее место в финансовой системе КНР, став ору-

1 
Подробнее об истории развития см.: Плотников К.Н. Очерки истории бюд-
жета советского государства. М.: Госфиниздат, 1954. 556 с.; Советское фи-
нансовое право: учебник. М.: Юрид. лит., 1985. 282 с. и др.
2 
См. подробнее: Болтинова О.В. Становление и развитие бюджетного за-
конодательства Российской Федерации // Актуальные проблемы россий-
ского права. 2015. № 3 (52). С. 74–82.
3 
Предпосылкой, свидетельствующей о возможности совмещения указанных 
подходов, является упомянутая ранее историко-правовая связь россий-
ского и китайского правопорядков.
4 
Так, китайский ученый Сюй Цзиньгуй () при изложении резуль-
татов исторического исследования использовал следующую периодизацию: 
восстановление экономики и создание плановой системы (1949–1977 гг.), 
создание бюджетной системы социалистической рыночной экономики 
(1978–1997 гг.), современная бюджетная система (1998–2013 гг.). См.: (1949–2013).. [Сюй Цзиньгуй. Эволюция и модель реформирования бюджетной 
системы нашего государства (1949–2013): дис. Фуцзянь педагогический 
университет]. 2014. 55–71, 77–81, 103–107.
5 
Образование Китайской Народной Республики: документы и материалы. 
М., 1950. С. 44.

дием укрепления диктатуры народной демократии1. Также в прог-
рамме сформулирован ряд базовых принципов, на которых пред-
стояло создать финансовую систему государства: принципы обес-
печения экономии и бережливости, сбалансированности бюджета.
В первые годы существования государства особое внимание уде-
лялось финансово-бюджетной дисциплине, о чем свидетельствуют 
принятые Государственным административным советом Решение 
от 03.03.1950 «О централизации финансово-экономической работы 
в стране»2, а также Постановление от 01.12.1950 «Об установлении 
финансовой отчетности, о порядке рассмотрения и утверждения 
смет, об установлении плановости в области капиталовложений 
и о контроле за денежным обращением»3. Однако упомянутое По-
становление не предполагало комплексного регулирования финан-
совых отношений, в связи с чем во исполнение ст. 40 Общей прог-
раммы Государственным административным советом КНР было 
издано Временное положение о бюджете и отчете об исполнении 
бюджета от 20.07.1951 (далее — Временное положение 1951 г.), ко-
торое действовало в течение следующих 40 лет4.
Временное положение 1951 г., ставшее системообразующим 
актом бюджетного законодательства и ориентированное на регули-
рование широкого круга бюджетных правоотношений, содержало 
всего 47 статей и не могло претендовать на установление подроб-
ного правового регулирования соответствующих отношений.
О необходимости принятия дополнительных нормативных 
актов прямо говорилось в ряде статей Временного положения 
1951 г., которые предполагали издание ведомственных актов министерства 
финансов, например по вопросам разработки проекта 
бюджета или порядка исполнения утвержденного бюджета (ст. 11, 
46). Кроме того, общий характер большинства норм Временного 
положения 1951 г. требовал более подробного регулирования, что 
подразумевало принятие иных подзаконных актов. Так, Временное 
положение 1951 г. предусматривало, что различные ведомства при 
составлении проекта бюджета в соответствующей части должны 
были планировать отчисления денежных средств от подведомственных 
им предприятий в бюджет (ст. 6). Однако порядок осуществления 
таких отчислений и их объемы регулировались самостоятельным 
нормативным актом — Временными правилами 
от 06.04.1951 «О внесении государственными предприятиями при-

1 
Болдырев Б.Г. Успехи Китайской народной республики в строительстве 
новой денежной и финансово-кредитной системы. М.: Знание, 1952. С. 17.
2 
Экономика КНР: транспорт, торговля, финансы (1949–1975) / под ред. 
М.И. Сладковского. М.: Издательство «Наука», 1979. С. 115.
3 
Болдырев Б.Г. Финансы Китайской Народной Республики. С. 87–88.
4 
Там же. С. 99.