Противодействие коррупции в системе государственной службы

Ю. П. Кузякин 
А. А. Ермоленко

Противодействие  
коррупции в системе  
государственной службы

Учебник

Москва 
Берлин 
2020 

УДК 328. 185:343.35 
ББК 67.401.02я73 
К89    
  Рецензенты: 
Хабибулин А. Г., доктор юридических наук, профессор,  
заведующий кафедрой экономических и финансовых расследований  
факультета Высшая школа государственного аудита Московского  
государственного университета имени М. В. Ломоносова 
Кармолицкий А. А., кандидат юридических наук,  
доцент кафедры административного права юридического факультета  
Московского государственного университета имени М. В. Ломоносова 
Авторы: 
Кузякин Ю. П., доктор юридических наук, профессор кафедры правовых дисциплин 
Высшей школы государственного аудита Московского государственного университета 
имени М. В. Ломоносова; 
Ермоленко А. А., магистр юриспруденции, ведущий специалист  
«Центра культурных стратегий и проектного управления» Минкультуры России 

Кузякин, Ю. П. 
К89      Противодействие коррупции в системе государственной 
службы : учебник / Ю. П. Кузякин, А. А. Ермоленко. — Москва ; 
Берлин : Директ‐Медиа, 2020. — 261 с. 
ISBN 978‐5‐4499‐0696‐0 

В учебнике рассмотрены механизмы и источники правового регулирования 
противодействия коррупции в системе государственной службы Российской Фе‐
дерации. Для лучшего понимания специфики противодействия коррупционным 
правонарушениям государственных служащих в учебнике также представлены 
основы государственной гражданской и военной служб, а также государственной 
службы иных видов. 
Проанализированы понятие, виды и причины коррупции, история корруп‐
ции как социального явления. Особое внимание уделено анализу субъектов про‐
тиводействия коррупции, проблематике возникающего в процессе деятельности 
государственных служащих конфликта интересов, а также изучению антикор‐
рупционных стандартов в системе государственной службы. Подробный матери‐
ал посвящен различным видам юридической ответственности за коррупционные 
правонарушения, а также зарубежному опыту борьбы с коррупцией. 

Соответствует требованиям федеральных государственных образователь‐

ных стандартов высшего образования последнего поколения. Для бакалавров и 
магистров образовательных организаций высшего образования, обучающихся по 
направлениям «Юриспруденция», «Правоохранительная деятельность», «Госу‐
дарственное и муниципальное управление», а также аспирантов и преподавате‐
лей юридических дисциплин, государственных и муниципальных служащих и 
всех тех, кто интересуется современными проблемами противодействия корруп‐
ции в системе государственной и муниципальной службы. 
Текст приводится в авторской редакции. 
УДК 328.185:343.35 
ББК 67.401.02я73 

ISBN 978‐5‐4499‐0696‐0 
© Кузякин Ю. П., Ермоленко А. А., 2020 
© Издательство «Директ‐Медиа», оформление, 2020 

Содержание 

Предисловие ............................................................................................................ 5 

Глава 1. Система государственной службы 
Российской Федерации ...................................................................................... 8 

§ 1.1. Понятие государственной службы и ее виды ...................... 8

§ 1.2. Государственная гражданская служба .................................. 13

§ 1.3. Военная служба .................................................................................. 35

§ 1.4. Государственная служба иных видов .................................... 43

Контрольные вопросы ............................................................................... 46 

Глава 2. Теоретические аспекты 
противодействия коррупции ...................................................................... 47 

§ 2.1. Понятие и виды коррупции ........................................................ 47

§ 2.2. Причины и последствия коррупции ....................................... 66

§ 2.3. История коррупции как социального явления ................ 70

Контрольные вопросы ............................................................................... 86 

Глава 3. Система мер противодействия коррупции 
в сфере государственной службы ............................................................. 87 

§ 3.1. Национальный план
по противодействию коррупции .......................................................... 87 

§ 3.2. Антикоррупционные стандарты
в системе государственной службы ................................................... 89 

§ 3.3. Субъекты противодействия коррупции
в Российской Федерации ....................................................................... 107 

§ 3.4. Конфликт интересов .................................................................... 120

Контрольные вопросы ............................................................................ 134 

Глава 4. Общественный и парламентский контроль 
в системе противодействия коррупции ............................................. 136 

§ 4.1. Антикоррупционная экспертиза
правовых актов и их проектов ........................................................... 136 

§ 4.2. Гражданское общество
как основа эффективного 
противодействия коррупции ............................................................... 152 

Контрольные вопросы ............................................................................. 163 

Глава 5. Зарубежный опыт противодействия коррупции 
в органах государственной власти ........................................................ 165 

§ 5.1. Австралия ............................................................................................ 165

§ 5.2. Великобритания .............................................................................. 167

§ 5.3. Германия.............................................................................................. 173

§ 5.4. Испания ................................................................................................ 176

§ 5.5. Италия ................................................................................................... 182

§ 5.6. Сингапур .............................................................................................. 185

§ 5.7. США ......................................................................................................... 188

§ 5.8. Франция ............................................................................................... 192

§ 5.9. Япония .................................................................................................. 197

Контрольные вопросы ............................................................................. 201 

Глава 6. Юридическая ответственность 
в системе противодействия коррупции ............................................. 203 

§ 6.1. Общая характеристика ответственности
за коррупционные нарушения ............................................................ 203 

§ 6.2. Уголовная ответственность
за совершение отдельных 
коррупционных правонарушений .................................................... 219 

Контрольные вопросы ............................................................................. 246 

Перечень вопросов для подготовки 
к итоговой аттестации ................................................................................. 248 

Список рекомендуемой литературы ..................................................... 251 

Предисловие 

Основной задачей органов государственной власти явля-
ется реализация управленческой функции, эффективность 
которой в первую очередь обеспечивается качественным вы-
полнением служебных обязанностей государственными слу-
жащими на всех уровнях власти. 
Государственная служба представляет собой вид полез-
ной для общества профессиональной деятельности, состоящей 
в непосредственном правоприменении, сопровождающим про-
цесс реализации полномочий органов государственной власти 
и органов местного самоуправления. Это социально-правовой 
институт, без которого невозможно не только нормальное 
функционирование, но и само существование государства. Эф-
фективная государственная служба служит ключевым факто-
ром социальной стабильности в том числе потому, что сами 
государственные служащие представляют собой наиболее 
устойчивую социальную группу в современной России, менее 
остальных подверженную протестным настроениям и облада-
ющим стабильным социальным положением. 
Большую значимость имеет грамотная организация функ-
ционирования государственной службы, что обеспечивает 
соответствующие условия для эффективного взаимодействия 
государства как с отдельными гражданами и общественными 
организациями, так и с иными институтами гражданского об-
щества. Однако если на государственной службе имеют место 
коррупционные злоупотребления, то эффективность такого 
взаимодействия практически полностью нивелируется и зада-
чи государственной службы остаются недостижимыми. Таким 
образом, сам институт государственной службы теряет смысл 
и, более того, приносит вред нормальному развитию обще-
ственных отношений. Именно поэтому проблеме борьбы с 
коррупцией уделяется значительное внимание на самом высо-
ком уровне. 
Только по состоянию на конец 2018 года Прокуратурой 
Российской Федерации была выявлена 231 тысяча нарушений 
антикоррупционного законодательства, треть из которых 
связана с неисполнением государственными служащими установленных 
обязанностей, запретов и ограничений, включая 

5 

предоставление достоверных сведений о доходах и расходах. 
Количество поступивших в органы прокуратуры материалов, 
указывающих на то, что имущество приобретено на неподтвержденные 
доходы, возросло почти на четверть. В суды 
направлены иски на сумму 500 млн рублей с требованием его 
изъятия и обращения в казну. За грубые нарушения антикоррупционных 
требований в связи с утратой доверия уволены 
1300 чиновников. В отношении почти 12 тысяч недобросовестных 
должностных лиц были вынесены обвинительные 
приговоры, а почти к 2 тысячам из них применена конфискация 
имущества1. 
Очевидно, что законодательство о противодействии коррупции 
в системе государственной службы требует детального 
анализа и совершенствования. Для того чтобы выработать 
грамотные предложения по устранению коррупционных  
проявлений на государственной службе необходимо, помимо 
прочего, обладать высоким уровнем знаний о системе государственной 
службы, о статусе государственных служащих, а так-
же уметь анализировать зарубежный опыт противодействия 
коррупции. Данным вопросам посвящены отдельные главы 
учебника. 
Целью освоения дисциплины «Противодействие коррупции 
в системе государственной службы» является формирование 
у студентов знаний о правовых и организационных 
основах коррупции в системе государственной службы для 
предупреждения коррупционного поведения и противодействия 
коррупции в профессиональной деятельности. 
Задачи курса: 
— получение общего представления о системе государственной 
службы и статусе государственных служащих в Российской 
Федерации; 
— анализ понятия, причин, видов коррупции, а также антикоррупционных 
стандартов в системе государственной 
службы; 
— изучение субъектов и механизмов противодействия 
коррупционным проявлениям; 

1 Из стенограммы 465 выступления в Совете Федерации ФС РФ Генерального 
Прокурора РФ Ю. Я. Чайки. 

6 

                                                            

— проработка зарубежного опыта противодействия коррупции 
в системе государственной службы; 
— изучение форм юридической ответственности за правонарушения 
коррупционного характера; 
— формирование умения анализировать и применять 
нормы действующего законодательства о противодействии 
коррупции в системе государственной службы и судебную 
практику для решения конкретной практической учебной или 
жизненной ситуации. 
Студентам вузов, осваивающих программы подготовки 
бакалавров и магистров по специальностям «Юриспруден-
ция», »Правоохранительная деятельность», «Государственное 
и муниципальное управление», а также аспирантам и пре-
подавателям юридических дисциплин, государственным и 
муниципальным служащим и всем тем, кто интересуется со-
временными проблемами противодействия коррупции в си-
стеме государственной службы. 

Глава 1  
Система государственной службы 
Российской Федерации 

§ 1.1. Понятие государственной службы
и ее виды 

Начиная изучение основ государственной гражданской 
службы, необходимо понять сущность самого понятия «служ-
ба». Данный термин имеет несколько значений: вид обще-
ственной деятельности людей; работа служилого человека, 
занимаемая где-либо должность2; занятия служащего, место 
его работы3; профессиональная деятельность, не связанная 
непосредственно с производством4; всякая деятельность на 
пользу государства5. В. Даль, рассматривая понятие «служба» 
как вид работы или деятельности, связывал службу с такими 
категориями, как честность, трудолюбие, самопожертвование, 
общественная польза, чувство долга и пр. 
Таким образом, понятие службы связано с такими нрав-
ственными категориями, как долг, верность, преданность, 
готовность отстаивать государственные интересы. Цель госу-
дарственной службы — создание условий для нормального 
функционирования общества, обеспечение всех видов соци-
альной деятельности. Государственная служба предназначена 
для практической реализации политики, непосредственного 
исполнения законов. 
Можно выделить институциональный (институт прак-
тического осуществления задач и функций государства) и 
деятельностный (профессиональная деятельность по обеспе-
чению исполнения полномочий государства, государственных 
органов, а также лиц, замещающих государственные должно-
сти) подходы к определению понятия и сущности государ-
ственной службы. Именно деятельностный подход получил 
законодательное закрепление. 

2 Толковый словарь Д. Н. Ушакова. 
3 Толковый словарь С. И. Ожегова. 
4 Идеографический словарь О. С. Баранова. 
5 Юрист, философ права Н. М. Коркунов. 

8 

Так, согласно статье 1 Федерального закона № 58-ФЗ6, 
государственная служба представляет собой профессиональ-
ную служебную деятельность граждан РФ по обеспечению ис-
полнения полномочий: Российской Федерации; федеральных 
органов государственной власти, иных федеральных государ-
ственных органов; субъектов РФ; органов государственной 
власти субъектов РФ, иных государственных органов субъек-
тов РФ; лиц, замещающих государственные должности РФ; 
лиц, замещающих государственные должности субъектов РФ. 
Под лицами, замещающими государственные должности 
Российской Федерации, понимаются лица, замещающие госу-
дарственные должности, установленные Конституцией РФ, 
федеральными законами. Лицами, замещающими государ-
ственные должности субъектов РФ, являются те, кто замещает 
государственные должности, установленные конституциями  
и уставами субъектов РФ. Должности устанавливаются для 
непосредственного исполнения полномочий соответственно 
федеральных и региональных государственных органов. 
Уровень (федеральный или региональный) и способ их 
установления одновременно являются основанием для отне-
сения той или иной должности к соответствующей категории 
должностей федерального или регионального уровня. Консти-
туцией РФ предусмотрено более 20 наименований государ-
ственных должностей федерального уровня. Однако полный 
перечень государственных должностей установлен Указом 
Президента РФ 1995 г. № 327: Президент РФ, Председатель 
Правительства РФ, член комитета (комиссии) Совета Федера-
ции ФС; Председатель Государственной Думы ФС; Судья Кон-
ституционного Суда РФ; Секретарь Совета Безопасности РФ; 
Руководитель высшего государственного органа исполнитель-
ной власти субъекта РФ; Аудитор Счетной палаты; Судья  
федерального суда; Генеральный директор Судебного депар-
тамента при Верховном Суде РФ и пр. 

6 Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государ-
ственной службы Российской Федерации» // СЗ РФ. — 2003. — 2 июня. — 
№ 22. — Ст. 2063. 
7 Указ Президента РФ от 11 января 1995 г. № 32 «О государственных 
должностях Российской Федерации» // Российская газета. — 1995. — 17 ян-
варя. — № 11–12. 

9 

                                                            

Стоит отметить, что должность руководителя высше-
го исполнительного органа государственной власти субъекта 
РФ, устанавливаемая конституцией (уставом) субъекта РФ,  
отнесена в соответствии с Указом Президента РФ № 32 «О гос-
ударственных должностях Российской Федерации» к числу 
государственных должностей федерального уровня. Это объ-
ясняется тем, что согласно Конституции РФ, федеральные ор-
ганы исполнительной власти и органы исполнительной власти 
субъектов РФ образуют единую систему исполнительной вла-
сти в России. 
Необходимо обратить особое внимание на соотношение 
понятий «государственная должность» и «должность государ-
ственной службы»: лица, находящиеся на государственной 
должности, осуществляют свои полномочия, представляя  
самого себя, а государственный служащий представляет тот 
орган, в котором он выполняет свои обязанности. Государ-
ственные служащие обеспечивают функционирование лиц, за-
мещающих государственные должности. 
Государственные служащие являются исполнителями 
принимаемых на политическом уровне решений, в то время 
как лица, занимающие государственные должности, непосред-
ственно осуществляют полномочия органов публичной власти. 
Государственная служба как особая разновидность слу-
жебной деятельности характеризуется следующими призна-
ками: 
1) Профессиональная деятельность носит управлен-
ческий характер. В отличие от предмета производственного 
труда предметом служебной деятельности выступают не мате-
риальные блага, а поведение других людей. Государственная 
служба представляет собой профессиональную деятельность  
в сфере государственного управления, так как предназначена 
для обеспечения реализации задач и функций государства. 
2) Государственная служба представляет собой дея-
тельность в системе органов публичной власти. К государ-
ственной службе не относится работа в государственных 
учреждениях, на предприятиях, в организациях. 
3) Государственной службой признается только слу-
жебная деятельность на определенных должностях, которые 
учреждаются в целях обеспечения исполнения полномочий 

10 

государственных органов, а также лиц, замещающих государ-
ственные должности. 
4) Профессиональный и наемный характер деятель-
ности служащих. Государственная служба осуществляется на 
постоянной, добровольной и возмездной основе. Государство 
выступает нанимателем для государственного служащего,  
а руководитель государственного органа либо лицо, замеща-
ющее государственную должность, является представителем 
нанимателя. 
Согласно Федеральному закону № 58-ФЗ8, существуют 
следующие виды государственной службы: 
1) Государственная гражданская служба; 
2) Военная служба; 
3) Государственная служба иных видов. 
Государственная гражданская служба регулируется как 
федеральным законодательством, так и нормативными актами 
субъектов. Военная служба и государственная служба иных ви-
дов являются видами федеральной государственной службы и, 
согласно пункту «т» статьи 71 Конституции РФ, их правовое 
регулирование и организация находятся в исключительном 
ведении Российской Федерации. 
Гражданская служба — самостоятельный вид государ-
ственной службы и, следовательно, характеризуется как  
общими для государственной службы, так и своими специфи-
ческими признаками. 
Общие признаки сводятся к тому, что данная служба яв-
ляется по своей природе государственной службой и состоит  
в профессиональной служебной деятельности. 
Особенности гражданской службы в том, что она имеет 
собственную правовую базу ее формирования и функциониро-
вания; строится на должностях гражданской службы, опреде-
ляющих назначение и содержание служебной деятельности; 
осуществляется особыми субъектами, именуемыми в законе 
государственными гражданскими служащими. 
 
 

8 Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государ-
ственной службы Российской Федерации» // СЗ РФ. — 2003. — 2 июня. — 
№ 22. — Ст. 2063. 

11 

                                                            

Кроме того, важной отличительной особенностью госу-
дарственной гражданской службы является разграничение на 
федеральную государственную гражданскую службу и госу-
дарственную гражданскую службу субъекта РФ. Правовое ре-
гулирование государственной гражданской службы субъекта 
РФ находится в совместном ведении России и субъектов РФ,  
а ее организация — в ведении субъекта РФ (п. 4 ст. 2 Феде-
рального закона № 58-ФЗ). 
Соответственно, под федеральной государственной граж-
данской службой понимается профессиональная служебная 
деятельность граждан на должностях государственной службы 
по обеспечению исполнения полномочий федеральных госу-
дарственных органов и лиц, замещающих государственные 
должности Российской Федерации. 
Гражданской службой субъекта РФ является профессио-
нальная служебная деятельность граждан на должностях госу-
дарственной службы по обеспечению исполнения полномочий 
государственных органов субъекта РФ и лиц, замещающих гос-
ударственные должности субъекта РФ. 
Федеральная гражданская служба осуществляется в фе-
деральных государственных органах, функционирующих в 
пределах ведения РФ и полномочий РФ по предметам ее сов-
местного ведения с субъектами РФ. Практически, она представ-
ляет собой профессиональную деятельность лиц, замещающих 
соответствующие должности в аппаратах таких федеральных 
органов государственной власти, как Администрация Прези-
дента РФ, Государственная Дума и Совет Федерации Феде-
рального Собрания РФ, Правительство РФ, Конституционный 
Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ, 
Прокуратура РФ, Следственный Комитет РФ, МИД, Счетная палата 
РФ, Федеральное казначейство, Федеральная налоговая 
служба, войска гражданской обороны МЧС, Федеральная служба 
судебных приставов, Министерство юстиции, Министерство 
финансов и иных федеральных государственных органов (министерства, 
комитеты, службы, агентства и др.), образуемых  
в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами 
для обеспечения государственных задач и функций этих органов 
либо деятельности лиц, замещающих соответствующие  

12